論我國(guó)海洋環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)狀及完善

袁亮

[摘要]我國(guó)海域遼闊，資源豐富。近年來(lái)，隨著對(duì)海洋資源的開(kāi)發(fā)以及海上貿(mào)易的發(fā)展，海洋生態(tài)環(huán)境遭受破壞的情況也不斷發(fā)生。因此，利用我國(guó)海洋環(huán)境公益訴訟制度來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意愿也變得日益迫切。然而，由于我國(guó)的公民權(quán)利意識(shí)、法律思想、司法救濟(jì)手段等諸多因素影響，使得海洋環(huán)境公益訴訟立法不完整，存在起訴主體受限，立法規(guī)定不明確，相關(guān)機(jī)制的銜接不明等先天不足，讓它面臨新的挑戰(zhàn)。

[關(guān)鍵詞]海洋環(huán)境 公益訴訟 環(huán)境權(quán)

一、海洋環(huán)境公益訴訟制度概述

海洋環(huán)境公益訴訟之理論基礎(chǔ)包括公民環(huán)境權(quán)理論、訴之利益理論、環(huán)境公共信托（包括訴訟信托）理論和私人檢察長(zhǎng)理論。筆者認(rèn)為對(duì)于海洋環(huán)境公益訴訟的概念的理解，應(yīng)該主要從公民環(huán)境權(quán)理論和訴權(quán)理論兩個(gè)角度去理解。

蔡守秋教授認(rèn)為，“環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個(gè)核心問(wèn)題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。”環(huán)境權(quán)是公民，法人或其他組織對(duì)環(huán)境資源所享有的權(quán)利，具體涵蓋了國(guó)家，集體和個(gè)人對(duì)環(huán)境資源管理權(quán)，環(huán)境狀況的知情權(quán)，環(huán)境資源的利用權(quán)和環(huán)境侵害的請(qǐng)求權(quán)等。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)不可侵犯的實(shí)體性權(quán)利，其代表了海洋環(huán)境訴訟中特定范疇的訴訟客體。當(dāng)這種權(quán)利受到侵害或可能受到侵害之時(shí)，權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法手段來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。所以環(huán)境權(quán)理論必須得到立法和司法實(shí)踐的支持才能發(fā)揮其功能作用，才能表現(xiàn)出其自身的公共利益屬性。換言之，完善環(huán)境公益訴訟制度才是實(shí)現(xiàn)環(huán)境權(quán)的最有效的途徑。當(dāng)環(huán)境權(quán)真正成為訴訟客體進(jìn)入訴訟層面，才會(huì)具有能夠?qū)崿F(xiàn)的實(shí)際意義。

因此，筆者很贊同楊春梅教授對(duì)于海洋環(huán)境公益訴訟的定義，其在其中寫(xiě)道，海洋環(huán)境公益訴訟是指與具體案件無(wú)直接利害關(guān)系的特定主體，對(duì)享有海洋環(huán)境與資源保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)因其環(huán)境違法行為和企業(yè)，事業(yè)單位及個(gè)人因污染海洋環(huán)境或破壞自然資源而使海洋環(huán)境公共利益受到損害或有損害可能的行為向人民法院提起的訴訟。

二、海洋環(huán)境公益訴訟特征

（一）具有公益性和私益性

海洋環(huán)境公益訴訟屬于公益訴訟的范疇。提起海洋環(huán)境損害索賠訴訟，不僅僅維護(hù)了公民、法人及其他組織合法環(huán)境權(quán)益，而且保護(hù)了人類(lèi)生態(tài)環(huán)境這一公共權(quán)利的社會(huì)效益，使得海洋生態(tài)環(huán)境侵害案件具有鮮明的公益特點(diǎn)。目前，我國(guó)每年海洋環(huán)境污染事故頻發(fā)，不可避免地對(duì)海洋環(huán)境造成一定的損害。這種海洋污染損害包括兩個(gè)方面：①私有利益損害；②公益利益損害。私有利益損害主要指因海洋環(huán)境污染所造成的與切身利益相關(guān)的直接利益損失（如養(yǎng)殖損失、漁業(yè)損失），其私有利益的索賠方往往是受損的個(gè)人或單位。為保障自己的切身利益不受損害，海洋環(huán)境污染事故發(fā)生后，受到損害的個(gè)人或單位必然會(huì)向法院對(duì)肇事方提起民事責(zé)任訴訟，對(duì)自身造成的污染損害請(qǐng)求索賠。相比之下，公益利益損害主要指對(duì)海洋所造成的生態(tài)服務(wù)價(jià)值損失、環(huán)境容量損失等海洋自身遭受的損害。這種污染損害往往找不到直接的受損對(duì)象，其侵犯的是國(guó)家的合法權(quán)益。對(duì)于這部分損失，由于沒(méi)有直接的利益相關(guān)實(shí)體代表國(guó)家提出海洋環(huán)境公益訴訟，索賠公益污染損害的實(shí)例較少。公益性是海洋環(huán)境公益訴訟的本質(zhì)屬性。公益訴訟的提起代表著公共利益的訴求，海洋生態(tài)環(huán)境因其廣泛性和整體性，必然會(huì)涉及多數(shù)人的公共利益，這一點(diǎn)就區(qū)別普通訴訟的私益性。從羅馬法時(shí)期的公益訴訟到現(xiàn)代各國(guó)的公益訴訟制度，原告勝訴后得到的僅僅是獎(jiǎng)金而非賠償，甚至有些國(guó)家沒(méi)有規(guī)定原告的獎(jiǎng)勵(lì)制度。

（二）原告的特殊性

由于海洋環(huán)境公益訴訟本身的公益屬性，其代表的群體范圍極為廣泛，因此原告具有多樣性的特點(diǎn)，不同于普通訴訟。綜合對(duì)比各個(gè)國(guó)家的環(huán)境公益訴訟制度，由于各國(guó)國(guó)情的不同，所涉及的原告也存在不同，包括了各國(guó)行政機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)，公益團(tuán)體組織以及公民個(gè)人等多類(lèi)主體。就我國(guó)而言，《民事訴訟法》，《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及最新發(fā)布的司法解釋中將原告主體限制在“國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”，明確將公民個(gè)人排除在了原告范圍之外。一方面這是由于我國(guó)是公有制國(guó)家，土地，河流，海洋等環(huán)境資源屬于國(guó)家所有，環(huán)境污染損害公共利益的行為可以看作是損害國(guó)家利益的行為；另一方面，就我國(guó)的法制社會(huì)發(fā)展進(jìn)程而言，現(xiàn)行法律中沒(méi)有對(duì)公民的環(huán)境權(quán)進(jìn)行規(guī)定，并且公益訴訟制度剛剛起步，公民能否被賦予原告資格仍然存在諸多疑問(wèn)。

在傳統(tǒng)訴訟中，適格的原告必須是“與案件有直接利害關(guān)系的實(shí)體當(dāng)事人”，只有在其依法享有的人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到損害或有損害之虞時(shí)方能起訴。但是海洋環(huán)境具有持續(xù)性和緩釋性，有時(shí)海洋生態(tài)環(huán)境損害已經(jīng)發(fā)生，但是暫時(shí)并不會(huì)造成人身或財(cái)產(chǎn)方面的損害，如在溢油事故中對(duì)海洋生物多樣性和生態(tài)功能的破壞，這部分的損害并不能找到實(shí)體權(quán)利人，其損害的是全體公民的海洋環(huán)境公益，因而會(huì)面臨著無(wú)人起訴或起訴人過(guò)多的尷尬局面。《海洋環(huán)境保護(hù)法》賦予海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)以代表國(guó)家索賠的權(quán)利，雖未明確賦予海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)以起訴資格，但也是對(duì)傳統(tǒng)訴訟法“直接利害關(guān)系原則”的一種突破，不再以某一具體確定利益遭受損害或者損害威脅為基礎(chǔ)，將海洋環(huán)境公益訴訟的起訴主體放寬至與案件無(wú)直接利害關(guān)系的行政機(jī)關(guān)。

（三）訴訟雙方的不平等性

在國(guó)內(nèi)外海洋環(huán)境公益訴訟實(shí)踐中，國(guó)家，法人，社會(huì)團(tuán)體或是公民個(gè)人都可以提起訴訟，而海洋環(huán)境公益訴訟中的被起訴方是造成海洋環(huán)境公益損害的行為人，往往是高度組織起來(lái)的大型公司，大型企業(yè)或者是有影響力的科研機(jī)構(gòu)，起訴方與被起訴方訴訟力量對(duì)比懸殊。當(dāng)熱衷環(huán)境公益保護(hù)法人，社會(huì)團(tuán)體或者公民起訴時(shí)，面對(duì)擁有雄厚的資金，先進(jìn)的技術(shù)和優(yōu)越的社會(huì)地位被訴方，他們?cè)谫Y金，技術(shù)方面毫無(wú)優(yōu)勢(shì)可言，在訴訟中處于明顯的弱勢(shì)地位。而當(dāng)海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)，檢察機(jī)關(guān)作為起訴方，其作為國(guó)家職能部分在社會(huì)地位明顯高于被訴者，掌握的社會(huì)資源也較多，在舉證能力等訴訟能力也強(qiáng)于被訴方，此時(shí)訴訟雙方又形成了另外一種截然相反的失衡狀態(tài)。因而我們?cè)诤Ｑ蟓h(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建時(shí)必須考慮訴訟雙方的這種不平等性，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)充分考慮到這種不平等性對(duì)訴訟心態(tài)和訴訟能力的影響，在訴訟規(guī)則和程序設(shè)計(jì)上向處于弱勢(shì)地位一方傾斜，盡量使雙方處于一種平等地位，以最大限度實(shí)現(xiàn)程序正義，維護(hù)環(huán)境公益。

三、對(duì)構(gòu)建我國(guó)海洋環(huán)境公益訴訟制度的幾點(diǎn)思考和建議

以司法手段來(lái)對(duì)我國(guó)的海洋環(huán)境污染進(jìn)行救濟(jì)是我國(guó)海洋環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)追求。為了達(dá)到這一點(diǎn)，我國(guó)有關(guān)海洋環(huán)境公益訴訟的相關(guān)法律法規(guī)必須進(jìn)行完善，構(gòu)成系統(tǒng)的海洋環(huán)境公益訴訟制度。

（一）明確我國(guó)海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告

首先，適格的原告是訴訟的基礎(chǔ)，所以在海洋環(huán)境公益訴訟中，明確合適的原告資格是該制度的基石。現(xiàn)行法律中，民訴法關(guān)于“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)和組織”的規(guī)定，本質(zhì)上屬于準(zhǔn)用性規(guī)則（或稱(chēng)為轉(zhuǎn)介條款），只是原則上打開(kāi)了公益訴訟的口子，但到底如何操作，則要看其他法律有無(wú)具體規(guī)定。這一條款的地位和作用類(lèi)似于多邊國(guó)際環(huán)境條約常采用的“框架公約+議定書(shū)+附件”模式中的“框架公約”。之后《海洋環(huán)境保護(hù)法》，新的《環(huán)境保護(hù)法》和其司法解釋將我國(guó)海洋環(huán)境公益訴訟的原告范圍明確為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”，即海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)，檢察機(jī)關(guān)和特定社會(huì)組織等多個(gè)主體。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，但是目前仍然沒(méi)有在上位法中系統(tǒng)性地體現(xiàn)這一點(diǎn)，同時(shí)也沒(méi)有在該三個(gè)主體上規(guī)定一定的序位順序，在司法實(shí)踐中可能會(huì)造成訴訟效率過(guò)低的情況。因此，應(yīng)當(dāng)理順有起訴權(quán)的多個(gè)部門(mén)間的關(guān)系，在對(duì)其管理權(quán)限進(jìn)行劃分基礎(chǔ)上明確可以提起訴訟的類(lèi)型，避免互相扯皮推諉或者為了訴訟利益爭(zhēng)相訴訟。

應(yīng)賦予海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)第一序位的起訴資格。因?yàn)楹Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)是《海洋環(huán)境法》中規(guī)定的訴訟主體，作為最早明確的原告，其在海洋環(huán)境公益訴訟中已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，由于國(guó)家是海洋自然資源的所有者，其有權(quán)對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為提起訴訟。但是國(guó)內(nèi)法中，國(guó)家不能以自己的名義去參與訴訟，因此海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)作為國(guó)家海洋行政職能部分，其特有的資源，人員和技術(shù)優(yōu)勢(shì)使得其應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家保護(hù)自身海洋資源的第一代表。

應(yīng)賦予環(huán)保社會(huì)組織第二序位的起訴資格。因?yàn)榄h(huán)保社會(huì)組織在海洋環(huán)境公益訴訟中的維權(quán)意愿更加強(qiáng)烈，立場(chǎng)更加堅(jiān)決，目標(biāo)更加單純。相對(duì)于公民個(gè)人和企業(yè)來(lái)說(shuō)，其在財(cái)力，物力及人力上更具有優(yōu)勢(shì)，也更具專(zhuān)業(yè)性和更加豐富的訴訟資源；相對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)，其更具靈活性，一定程度上能發(fā)揮更大的作用。

應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)第三序位的起訴資格。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程的特殊角色，其既是社會(huì)公共利益的代表，也是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，所以在賦予其起訴資格的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行限制。檢察機(jī)關(guān)在海洋公益訴訟中應(yīng)當(dāng)主要起到督促第一序位的海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)管部門(mén)提起訴訟以及支持第三序位的環(huán)保組織提起訴訟的作用。在前二者都未提起時(shí)，檢察機(jī)關(guān)也可以以自己的名義提起訴訟。

除了上文中的三個(gè)主體之外，理論界對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)賦予公民以環(huán)境權(quán)進(jìn)而擁有海洋環(huán)境公益訴訟主體地位的問(wèn)題一直爭(zhēng)論不休。筆者認(rèn)為，毫無(wú)疑問(wèn)，公民是與海洋環(huán)境關(guān)系最大最近的一方，其也是海洋污染最直接的受害者，所以其應(yīng)當(dāng)成為海洋環(huán)境公益訴訟的原告之一。國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，為公民設(shè)立環(huán)境權(quán)，使其成為海洋環(huán)境公益訴訟的適格原告。同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)當(dāng)細(xì)化公民滿(mǎn)足原告要求的標(biāo)準(zhǔn)，避免濫訴等影響訴訟效率和法制化建設(shè)的問(wèn)題出現(xiàn)。

（二）明確舉證責(zé)任分配原則

在任一類(lèi)型的訴訟案件中，舉證責(zé)任的分配都是影響訴訟主體權(quán)利義務(wù)和最終判決結(jié)果的核心問(wèn)題。一般而言，原告的舉證責(zé)任過(guò)重會(huì)影響到原告的積極性，打消原本就不積極的訴訟愿望，海洋環(huán)境公益訴訟案件更是如此。筆者認(rèn)為法院不應(yīng)當(dāng)恪守傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，而是應(yīng)當(dāng)秉持舉證責(zé)任倒置原則，即由原告作出污染存在的初步證明之后，由被告來(lái)證明該污染結(jié)果與自身行為不存在因果關(guān)系。這一理念既能考慮到海洋環(huán)境公益訴訟中原被告之間訴訟地位實(shí)質(zhì)不平等的特點(diǎn)，也同我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》中有關(guān)環(huán)境污染證明責(zé)任原則相呼應(yīng)。

（三）完善損害賠償制度

海洋環(huán)境公益訴訟中有關(guān)損害賠償范圍，損失量化等內(nèi)容還需要完善。筆者建議借鑒美國(guó)1990年《油污法案》和我國(guó)農(nóng)業(yè)部《水域污染事故漁業(yè)損失計(jì)算方法規(guī)定》，對(duì)我國(guó)海洋環(huán)境生態(tài)賠償范圍和量化方式上進(jìn)行明確規(guī)定。損害賠償范圍至少應(yīng)當(dāng)包括：①已經(jīng)造成的海洋環(huán)境損害的賠償；②中長(zhǎng)期海洋環(huán)境資源損害和生態(tài)環(huán)境損害；③污染的清理，如油污清理，廢棄物清理等；④調(diào)查，研究費(fèi)用，如損失認(rèn)定，恢復(fù)的檢測(cè)評(píng)估，恢復(fù)方案研究費(fèi)用等。在確定了損害賠償范圍之后，應(yīng)當(dāng)立法對(duì)該范圍的各種損害類(lèi)型進(jìn)行量化方式的具體規(guī)定，確定明確的量化標(biāo)準(zhǔn)或是需要明確的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定。

除此之外，我國(guó)在海洋環(huán)境公益訴訟司法實(shí)踐中，常常采用請(qǐng)求損害賠償金的方式，對(duì)于排除妨害，停止侵害和恢復(fù)原狀等損害賠償方式的運(yùn)用過(guò)少。但是這些方式有時(shí)在海洋環(huán)境這一特殊情況下，更有效果和實(shí)踐性。

最后，由于海洋環(huán)境公益訴訟具有公益性的本質(zhì)，原告代表的是公共利益。因此法院判決的損害賠償金并不屬于原告，而是應(yīng)當(dāng)屬于全體公民，或者說(shuō)屬于環(huán)境本身。但是目前我國(guó)沒(méi)有現(xiàn)行法律對(duì)于損害賠償金的使用和處分進(jìn)行規(guī)定。筆者建議，應(yīng)當(dāng)建立海洋環(huán)境公益訴訟基金制度，合理管理相關(guān)賠償款，專(zhuān)門(mén)支配用于海洋環(huán)境的保護(hù)和治理。