多源流理論視閾下農(nóng)村居民點整治推進路徑分析

王揚 張全景 翟騰騰

摘要：農(nóng)村居民點整治對于保護耕地、提高土地利用率和生產(chǎn)生活效率、建設美麗鄉(xiāng)村具有重要作用。本文在分析當前我國農(nóng)村居民整治研究現(xiàn)狀的基礎上，依據(jù)多源流的理論框架，從問題角度、政策角度、政治角度分析了我國現(xiàn)階段農(nóng)村居民點整治的推進路徑現(xiàn)狀與內(nèi)在機理，提出了農(nóng)村居民點整治路徑的策略選擇以及相關(guān)政策建議，以期為穩(wěn)妥推進農(nóng)村居民點整治、建設和諧美麗鄉(xiāng)村提供理論基礎和科學依據(jù)。

關(guān)鍵詞：多源流理論；農(nóng)村居民點；土地整治；路徑分析

中圖分類號：F323.1文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2018）02-0164-05

Abstract The renovation of rural residential land was essential for the protection of cultivated land， the improvement of land use capability and production and living efficiency and the construction of beautiful village. Based on the analysis of research status of rural residential land renovation in China， and according to the framework of multi-source flow theory， the present situation of propulsion path and inherent mechanism of rural residential land renovation at the current stage were analyzed from the perspectives of the problem， policy and political， and the strategy selections and relative policy suggestions for the path of rural residential land renovation were put forward. It was expected to provide theoretical and scientific bases for steadily pushing the rural residential land renovation and building a harmonious and beautiful countryside.

Keywords Multi-source flow theory； Rural residential land； Land renovation； Path analysis

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)村人口進城務工、求學、就業(yè)或定居現(xiàn)象已極為普遍，農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量不斷提高，農(nóng)村居民點住房建設需求也在不斷增長[1]。但戶籍制度不健全、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、土地規(guī)范管理力度不夠、土地流轉(zhuǎn)進度遇阻等造成了當前農(nóng)村實際人口持續(xù)減少、建設用地反而逐漸增長的不良態(tài)勢，農(nóng)村人均和戶均住房面積普遍超過了國家規(guī)定的基本標準，村內(nèi)老宅閑置棄用與村外占用耕地建新房共存的現(xiàn)象日益加劇[2]。為此國家制定了一系列政策與制度，其中農(nóng)村居民點整治是村莊改造、歸并及耕地可持續(xù)利用工作的重中之重。

農(nóng)村居民點整治是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃及土地整治專項規(guī)劃，運用科學方法、規(guī)范操作、嚴格程序?qū)^(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民點實行綜合、統(tǒng)一、科學的整治工作。通過對農(nóng)村居民點進行整治，會逐步提高農(nóng)民對其農(nóng)地流轉(zhuǎn)的積極性，合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)對于解決我國當前的糧食安全問題、“三農(nóng)”問題以及促進“五化”協(xié)調(diào)等均具有一定積極影響[3]。農(nóng)村居民點整治與美麗鄉(xiāng)村建設互促共進政策的提出，對提高土地利用率和切實推進當前新型城鎮(zhèn)化進程具有重要的現(xiàn)實意義[4]。

相關(guān)學者從地理學、社會學、經(jīng)濟學以及政治學等角度對當前農(nóng)村居民點整治進行了一系列探索與研究，大致可分為三個方向：一是對農(nóng)村居民點整治潛力的測算、分析及研究[5-9]，為農(nóng)村居民點整治實施的前期準備工作提供科學依據(jù)；二是對整治區(qū)域進行分區(qū)并提出各種整治模式及方案[10-12]，這對農(nóng)村居民點整治工作的順利實施提供了理論基礎；三是基于農(nóng)戶意愿角度的實證分析與研究[13-16]，加強對農(nóng)村居民點整治中最重要主體權(quán)益的維護。但是從全方位、多角度進行的系統(tǒng)分析與研究較少，本文試圖從多源流理論的角度出發(fā)，對當前農(nóng)村居民點整治工作的推進路徑及方向進行分析與闡釋[4]。

1 多源流理論在農(nóng)村居民點整治推進過程中的應用原理

約翰·W·金登提出的多源流模式打開了政治系統(tǒng)操作的“黑箱”，提出了對政策制定參與者全方位的分析，忽略了宏觀層面對于制度與政策制定的影響因素。多源流理論的主要內(nèi)容包括問題源流、政策源流及政治源流三個源流方向的界定及其路徑分析，其中問題源流指研究領(lǐng)域內(nèi)社會重點關(guān)注的焦點事件或活動的問題現(xiàn)狀及驅(qū)動因素，政策源流主要包含法律法規(guī)及政策動態(tài)，政治源流主要闡釋了民眾意愿、利益主體以及政府對于程序策略行動方面的影響等。在現(xiàn)實社會中，多源流理論往往會在各種政策與制度的制定與實施中體現(xiàn)出來，其中參與主體的意識與行為都起到了決定性作用。在農(nóng)村居民點整治工作中，多源流理論更能通過其多源流角度對整治前期、中期、后期工作的運行與實施進行全過程分析與研究后得出結(jié)論及相應建議。

當前我國關(guān)于農(nóng)村居民點整治法制依據(jù)的完善、政治環(huán)境的維持、規(guī)范的土地整治行為與整治方式的最優(yōu)選擇相結(jié)合，形成了完整的農(nóng)村居民點整治體系。但是，在農(nóng)村居民點整治過程中，不同參與主體的利益目標選擇具有極大分歧，眾多利益要素引發(fā)糾紛，嚴重阻礙了農(nóng)村居民點整治的順利開展與實施。在相關(guān)政策與制度的制定與執(zhí)行中，中央與地方政府、各整治主體間經(jīng)常會產(chǎn)生沖突與糾紛，在政府策略、利益主體及民眾意愿等要素間出現(xiàn)政治合謀與利益博弈現(xiàn)象。當前，農(nóng)村居民點整治工作的推進路徑如何保證？規(guī)劃設計的整治方案是否具有可實施性以及是否遵循可持續(xù)原則？應采用什么樣的方式和渠道去制定和實施整治工作？農(nóng)村居民點整治各環(huán)節(jié)能否順利銜接？整治過程中各參與主體的行為如何妥善均衡與制約？由這一系列問題集聚而成的問題源流成為法律規(guī)定及政策制定所需應對的現(xiàn)狀困境，并且在政策制定過程中或?qū)嵤┖笃诙加兴w現(xiàn)，在此基礎之上，農(nóng)村居民點整治的法制依據(jù)與當前的整治環(huán)境同樣會影響政策執(zhí)行的方向及路徑，該分析路徑與多源流理論模型的邏輯思路高度吻合（圖1）。

2 農(nóng)村居民點整治路徑現(xiàn)狀及內(nèi)在機理分析

2.1 問題角度

2.1.1 整治潛力測算方法缺乏現(xiàn)實性及變動性 農(nóng)村居民點的整治潛力主要體現(xiàn)在增加高質(zhì)量耕地面積、提高生產(chǎn)能力及生產(chǎn)效率、改善村莊整體面貌、保護生態(tài)環(huán)境和實現(xiàn)新農(nóng)村社區(qū)建設等方面。對土地整治潛力的測算與評估是整治工作順利進行的前提。傳統(tǒng)的整治潛力測算方法都存在許多問題，如人均、戶均建設用地標準法在一定程度上忽略了對于宅基地作為附屬生產(chǎn)用地這一現(xiàn)實情況的考慮和農(nóng)戶數(shù)量及人口規(guī)模變化對居民點面積的影響等[17]，并且在多數(shù)情況下測算的僅僅是現(xiàn)狀潛力，很難全面考慮到農(nóng)村居民點各要素的變動性，不能直接得出規(guī)劃目標年的整治潛力；閑置土地抽樣調(diào)查法對樣點的選取不能從整體角度全面進行分析，并且沒有充分考慮到農(nóng)村居民點整治潛力在時間和空間等角度合理實施的實際可操作性及難易程度。

2.1.2 整治資金缺乏保證性及使用規(guī)范性 農(nóng)村居民點整治從規(guī)劃設計、拆遷、土地平整到具體基礎公共設施建設等都需要大量資金，充足的資金是整治工作順利實施的保障。但從現(xiàn)實情況來看，需要進行農(nóng)村居民點整治的區(qū)域往往距離城市較遠，經(jīng)濟水平也相對較低，村集體及農(nóng)戶無法投入足夠資金，主要依靠政府及社會產(chǎn)業(yè)資金支撐整治工作的實施，并且在實施過程中部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊無法做到整治資金?？顚Ｓ茫瑢嶋H投入資金更少。

2.1.3 缺乏整治后期的持續(xù)性管護工作 后期管護的順利實施決定了土地整治工作的可持續(xù)發(fā)展和土地資源的集約節(jié)約利用程度，但當前普遍存在“重前期建設、忽視后期管護”的問題[18]。很多地區(qū)由于缺乏整治后期的管護工作而導致種植不到位甚至拋荒、撂荒等現(xiàn)象；部分村莊因城鎮(zhèn)化進程的快速發(fā)展會再次出現(xiàn)新的空心村或土地不合理利用現(xiàn)象。整治后期管護政策及機構(gòu)不完善、農(nóng)民參與后期管護意識不強，后期管護資金來源不足和管護措施不到位等，是在整治后期需要著重處理的問題。

2.2 政策角度

2.2.1 農(nóng)村居民點整治程序 農(nóng)村居民點整治以《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)為理論依據(jù)，以《全國土地整治規(guī)劃》為技術(shù)支撐，確定農(nóng)村居民點整治的重點區(qū)域及試點，提出規(guī)劃實施政策措施。目前相關(guān)部門并沒有制定小比例尺區(qū)域的整治規(guī)劃，總體規(guī)劃過于籠統(tǒng)，不能全面涉及到每一個村落的土地規(guī)劃與整治。2017年9月國土資源部研究制定了《村土地利用規(guī)劃編制技術(shù)導則》，但很多程序運行與細節(jié)處理還處于探索和試點階段，農(nóng)村居民點整治工作缺乏科學性與依據(jù)性。

2.2.2 整治主體間的利益分析 盡管國家針對農(nóng)村居民點整治工作制定了相關(guān)的具體政策及實施方案，采取了一系列維護農(nóng)戶權(quán)益的基本措施，但在具體落實時地方政府還是更加關(guān)注整治后期經(jīng)濟發(fā)展的用地保障問題，地方政府、整治施工單位、村集體及農(nóng)戶在追求各自利益最大化方面經(jīng)常會產(chǎn)生分歧，各利益主體很難全力配合整治工作順利實施，同時也產(chǎn)生了利益主體腐敗、不作為等不良現(xiàn)象。

2.3 政治角度

2.3.1 農(nóng)村居民點整治的農(nóng)戶安置及補償問題 目前我國農(nóng)村居民點整治以空心村改造為主，規(guī)劃建設新農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模普遍比較小、標準相對較低并且缺乏統(tǒng)一完善的安置區(qū)及安置房規(guī)劃。受財政資源和政策的制約，對于農(nóng)戶安置和補償?shù)馁Y金投入有限，并且很難在短時間內(nèi)滿足所有農(nóng)戶對于生產(chǎn)條件和生活保障等方面的基本需求。政府對于農(nóng)戶搬遷的補償水平與力度不均衡，并且沒有依據(jù)農(nóng)戶的認知水平、勞動水平等去綜合考慮其生活、就業(yè)、教育的未來前景。

2.3.2 基于權(quán)益角度的政府與農(nóng)戶博弈分析 農(nóng)村居民點整治是一項艱巨、復雜、系統(tǒng)的工程，其中政府的正確引導與農(nóng)戶的積極配合起著決定性作用。假設整治工作中的合作是一個靜態(tài)博弈，博弈雙方為政府和農(nóng)戶，表1列舉了政府及農(nóng)戶在整治工作實施時作出的選擇及收益狀況。在這個博弈模型中，可以得出納什均衡為（4，4），該納什均衡的結(jié)果表示政府應該引導農(nóng)戶配合農(nóng)村居民點整治的具體實施工作中去，并且農(nóng)戶應積極配合政府合理合法的實施方案，這樣才可以實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

3 農(nóng)村居民點整治路徑的策略選擇

3.1 科學測算整治潛力

為了避免或減少在使用傳統(tǒng)方法測算整治潛力時所出現(xiàn)的問題及缺陷，在3S基礎之上，選擇恰當合理的整治潛力測算方法是高效實施農(nóng)村居民點整治工作的決定性條件。例如多因素綜合潛力測算法，該方法綜合考慮了經(jīng)濟、自然、社會等與整治工作相關(guān)的具體因素，系統(tǒng)考慮了影響現(xiàn)實潛力的約束性和限制性條件，使其測算結(jié)果更加直接、實際和準確。遙感判讀法[19]是一種通過構(gòu)建整治區(qū)域尺度的土地分類體系、遙感解譯獲得的整治區(qū)域土地利用現(xiàn)狀信息，確定整治潛力的源頭以及可進行整治的土地類型的先進方法。未來的農(nóng)村居民點整治工作應做到以加強對遙感技術(shù)的應用、構(gòu)建高效合理的指標評價體系以及提高整治潛力評價的動態(tài)預測能力為核心。

3.2 規(guī)范整治資金的籌措與運作管理

在農(nóng)村居民點整治項目推進過程中，資金運作起到了決定性作用，應通過法制建設加強規(guī)劃的權(quán)威性和科學性。應從國家角度出臺相關(guān)條例或指導意見，協(xié)調(diào)好農(nóng)村居民點整治與集體建設用地流轉(zhuǎn)、村莊整體規(guī)劃管理及農(nóng)村金融改革之間的關(guān)系[20]。在政策及法律允許范圍內(nèi)努力尋找最優(yōu)融資渠道或方法，以減緩政府和各整治主體財政負擔。應通過中介機構(gòu)幫助農(nóng)民正確認識其所有的土地價值，促使農(nóng)民進行土地整治，提高土地價值，推動土地流轉(zhuǎn)，獲取更多利益[21]。建立獨立于各部門之外并受其監(jiān)督的土地整治資金監(jiān)督管理部門，負責農(nóng)村居民點整治工作前期的規(guī)劃、申請、報批等工作。整治過程中設置監(jiān)督委員會，村民代表參加，對整治工作的前期規(guī)劃、中期運作、后期管護的資金進行監(jiān)督。

3.3 加強農(nóng)村居民點整治的全過程監(jiān)管

要嚴格規(guī)范整治工作過程中政府的各種行為，務必要以農(nóng)民的利益為根本，以農(nóng)民的生活保障為底線，認真、廣泛聽取農(nóng)民的建議和意見，要使農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)得到根本保障，并且在整治過程中要讓農(nóng)民盡可能多地參與。建立由政府工作人員和村集體或村民成員共同組成的整治監(jiān)管部門，加強對多方利益主體的互相監(jiān)督管理，尤其是要加強對整治資金的監(jiān)管，以公平、公正的標準嚴格規(guī)范與監(jiān)督相關(guān)利益主體在整治工作前期、中期以及后期的各種行為，使農(nóng)村居民點的整治工作能夠在公開透明的環(huán)境中順利運行。

3.4 完善對農(nóng)村居民點整治的后期管護

首先，必須要明確管護主體，確保有相應的管理負責人，可以由村集體帶頭成立農(nóng)民組織或者直接由村民委員會承擔后期管護的責任。其次，建立和制定合理的管護工作體系與制度，注重日常對整治項目進行定期檢查與養(yǎng)護，提高后期整治管護效率。最后，在后期的管護實施過程中，加強頂層設計，制定管護辦法，可以根據(jù)整治成本設立一定數(shù)額的管護資金，建立長效機制，保證管護工作的順利進行。

3.5 農(nóng)戶安置及補償問題的妥善解決

應當充分考慮到農(nóng)戶的生產(chǎn)、生活等基本生計需求及在不同整治區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平，站在農(nóng)戶的角度為農(nóng)戶準備好安置方式及補償方案供其選擇。堅持以人為本，安置為民。加強對農(nóng)村居民點整治工作的正確引導，充分調(diào)動整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的積極性。嚴格控制安置房及基本配套設施的建設質(zhì)量，提高安置區(qū)域內(nèi)公共服務設施體系的完整性和組織管理的合理性，加快推進農(nóng)村居民點整治并完善社會主義新農(nóng)村建設。

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