“一行兩會(huì)”重塑金融監(jiān)管

張威 龔奕潔 俞燕 陸玲 韓笑

變則通，通則久。在中國(guó)運(yùn)行長(zhǎng)達(dá)15年的“一行三會(huì)”金融分業(yè)監(jiān)管模式正在走向終結(jié)，取而代之的是金融穩(wěn)定委員會(huì)轄下的“一行兩會(huì)”新架構(gòu)。

根據(jù)3月13日公布的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“銀監(jiān)會(huì)”）和中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“保監(jiān)會(huì)”）職責(zé)整合，組建直屬國(guó)務(wù)院事業(yè)單位——中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“銀保監(jiān)會(huì)”）;兩會(huì)擬訂設(shè)立銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要性法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行。

此方案在今年全國(guó)人大會(huì)議上審議通過(guò)已無(wú)懸念，由此，中國(guó)金融監(jiān)管體制將形成新的“一行兩會(huì)”結(jié)構(gòu)：中國(guó)人民銀行、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)。

在新的監(jiān)管模式下，新舊監(jiān)管主體將重新定位其監(jiān)管角色，金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)亦將隨之而變。屆時(shí)，中國(guó)運(yùn)行達(dá)15年的“一行三會(huì)”分業(yè)模式將從歷史舞臺(tái)謝幕。觸發(fā)這一歷史轉(zhuǎn)折的是，資產(chǎn)規(guī)模高達(dá)百萬(wàn)億元的中國(guó)金融業(yè)，近年來(lái)突破性的成長(zhǎng)、創(chuàng)新、巨變與挑戰(zhàn)。

過(guò)去15年間，中國(guó)已經(jīng)成為金融資產(chǎn)大國(guó)。

截至2017年底，中國(guó)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)首次突破250萬(wàn)億元，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人4549家;保險(xiǎn)業(yè)總資產(chǎn)規(guī)模16.75萬(wàn)億元，保險(xiǎn)公司近200家;證券公司131家總資產(chǎn)為6.14萬(wàn)億元。銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)資產(chǎn)規(guī)模分別是2003年的9倍和18倍，證券業(yè)資產(chǎn)規(guī)模是2008年公布數(shù)據(jù)的5倍。

北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐向《財(cái)經(jīng)》記者表示，2003年形成的“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管模式，對(duì)中國(guó)金融發(fā)展、穩(wěn)定起了至關(guān)重要的作用。

2003年，銀監(jiān)會(huì)從人民銀行分離出來(lái)，此前證監(jiān)會(huì)于1992年成立，保監(jiān)會(huì)于1998年成立。2003年之后，三會(huì)以管機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)為主，而央行除管部分業(yè)務(wù)外，還負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控和整體金融穩(wěn)定。

隨后中國(guó)金融業(yè)在完成國(guó)有金融機(jī)構(gòu)改革、利率市場(chǎng)化、全流通股改等一系列市場(chǎng)化改革后，綜合經(jīng)營(yíng)漸成主要趨勢(shì)。2006年的“十一五”規(guī)劃則奠定了我國(guó)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的起點(diǎn)。

銀行型金控集團(tuán)和保險(xiǎn)型金控集團(tuán)相繼問(wèn)世。以持有金融牌照最多的中國(guó)平安為例，旗下子公司超20家，涵蓋銀證?；拍酥罰E等。此外，還布局了陸金所、壹賬通等新興金融領(lǐng)域。

在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，典型代表BATJ旗下亦擁有支付、銀行、保險(xiǎn)、基金等多個(gè)金融業(yè)務(wù)牌照，也被市場(chǎng)認(rèn)為是未來(lái)有潛力的金融控股公司。

但是，2015年“股災(zāi)”、寶萬(wàn)之爭(zhēng)、僑興債等重要?dú)v史事件卻對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管格局提出挑戰(zhàn)，多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的市場(chǎng)人士認(rèn)為，上述事情暴露出現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管的漏洞和弊端。

近兩年互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱”的監(jiān)管原則導(dǎo)致“好孩子”被抱死，“壞孩子”野蠻生長(zhǎng)，而橫跨銀證保的大資管業(yè)務(wù)衍生出的影子銀行風(fēng)險(xiǎn)也越發(fā)示警。

當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)時(shí)，中央決策層、金融監(jiān)管層也開(kāi)始反思分業(yè)監(jiān)管格局是否已落后于金融業(yè)的發(fā)展。

一位研究金融監(jiān)管體制改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)家向《財(cái)經(jīng)》記者表示，中國(guó)金融監(jiān)管改革源于現(xiàn)有的混業(yè)經(jīng)營(yíng)，當(dāng)控股公司成為金融公司主要的存在形式，監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空以及監(jiān)管套利相繼出現(xiàn)時(shí)，分業(yè)監(jiān)管便已不再適應(yīng)當(dāng)前金融業(yè)的發(fā)展。

此后，金融監(jiān)管改革呼聲漸起，“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”，在2015年10月召開(kāi)的十八屆五中全會(huì)上被正式提出。

去年7月召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議提出，要加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)、補(bǔ)齊監(jiān)管短板，設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，強(qiáng)化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范職責(zé)。11月，金穩(wěn)委成立，辦公室設(shè)在央行。

《財(cái)經(jīng)》記者獲得的一份國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的建議報(bào)告指出，“金穩(wěn)委的設(shè)立并非將2013年10月開(kāi)始運(yùn)行的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)的‘部際水平協(xié)調(diào)簡(jiǎn)單升級(jí)為‘上下級(jí)垂直協(xié)調(diào)，而是提升我國(guó)金融國(guó)家治理的重大體制創(chuàng)新?！币虼耍枰白鰧?shí)金穩(wěn)委”。

醞釀兩年有余，經(jīng)歷了股災(zāi)、互聯(lián)網(wǎng)金融整治的“一行三會(huì)”監(jiān)管模式終于迎來(lái)變革之年。多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，當(dāng)下金融業(yè)發(fā)展到了一定規(guī)模，防范風(fēng)險(xiǎn)更為重要，監(jiān)管改革沒(méi)有退路。

對(duì)于改革中的監(jiān)管當(dāng)局以及受其所管的金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，方案通過(guò)僅僅是一個(gè)開(kāi)始，監(jiān)管部門(mén)的相關(guān)職能劃分、部門(mén)融合、人事調(diào)整才是改革的重要內(nèi)容;在監(jiān)管改革之后，處于高速發(fā)展的金融市場(chǎng)以及個(gè)別混業(yè)、跨界的金融業(yè)務(wù)也將面臨抽絲剝繭，回歸本源。

在某銀行業(yè)資深專(zhuān)家看來(lái)，比起金融監(jiān)管架構(gòu)的調(diào)整，監(jiān)管理念和執(zhí)法力度，常常對(duì)監(jiān)管有效性起到更大的作用。也正因如此，當(dāng)前改革中，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管姓“監(jiān)”，并在監(jiān)管架構(gòu)的政策設(shè)計(jì)中將監(jiān)管與發(fā)展責(zé)任剝離，強(qiáng)調(diào)兩會(huì)的監(jiān)管職責(zé)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所保險(xiǎn)研究室副主任朱俊生則認(rèn)為，監(jiān)管權(quán)力的邊界與約束以及相關(guān)的法治建設(shè)，是討論所有監(jiān)管體制與機(jī)構(gòu)改革的前提，“但這一點(diǎn)似乎沒(méi)有得到應(yīng)有的重視”。

在他看來(lái)，業(yè)界的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)從機(jī)構(gòu)的分合與職能劃分上，有必要轉(zhuǎn)移到如何建立對(duì)監(jiān)管權(quán)力的外部約束與制衡機(jī)制上。

多數(shù)金融業(yè)人士相信，在2017嚴(yán)監(jiān)管年過(guò)后，將迎來(lái)2018監(jiān)管改革年！

“銀?！焙喜ⅲ褐畚⒂^審慎

“銀保合并”的改革版本在金融市場(chǎng)傳聞已久。

特別是2017年4月保監(jiān)會(huì)時(shí)任主席項(xiàng)俊波落馬后，保監(jiān)會(huì)主席一職一直懸而未決，其間傳出多個(gè)版本。諸業(yè)內(nèi)外人士多數(shù)預(yù)期，在金融體制改革的背景下，保監(jiān)會(huì)未來(lái)被合并是大概率事件。

之所以將銀保合并，全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)會(huì)長(zhǎng)樓繼偉在3月13日回答記者提問(wèn)時(shí)表示，在資本充足率、償付能力以及自身風(fēng)險(xiǎn)匹配能力方面，保險(xiǎn)和銀行有類(lèi)似性，都管理自身的資本收益匹配、風(fēng)險(xiǎn)收益匹配和久期匹配。

全國(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行鄭州中心支行行長(zhǎng)徐諾金向《財(cái)經(jīng)》記者表示，銀保合并后，保險(xiǎn)產(chǎn)品和一些銀行理財(cái)產(chǎn)品就可以統(tǒng)一監(jiān)管產(chǎn)品規(guī)則，防止監(jiān)管套利。

此前市場(chǎng)對(duì)于現(xiàn)有合并方案仍存他想?！斑€不如央行和銀監(jiān)會(huì)合并，”一位地方銀行負(fù)責(zé)人指出。對(duì)于中國(guó)眾多的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)而言，更期待的是這一版本的“一行兩會(huì)”。因?yàn)殂y行業(yè)機(jī)構(gòu)有很多方面要受央行和銀監(jiān)會(huì)雙監(jiān)管、雙考核，但面臨的統(tǒng)計(jì)口徑是不一樣的。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，“央行與銀監(jiān)會(huì)合并、證監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)保留”這一方案，也曾在備選研究之列。該模式將回到2003年銀監(jiān)會(huì)成立前的“一行兩會(huì)”局面。

“央行和銀監(jiān)分工總體清晰，但在數(shù)據(jù)報(bào)送、存款統(tǒng)計(jì)口徑、‘三個(gè)不低于、發(fā)債及ABS審批等要求不一致。”一位城商行副行長(zhǎng)表示。

以存款統(tǒng)計(jì)口徑為例，結(jié)構(gòu)性理財(cái)是否納入結(jié)構(gòu)性存款，就存在分歧。而在三農(nóng)與小微方面，央行要求的“三個(gè)不低于”與銀監(jiān)會(huì)要求的“三個(gè)不低于”標(biāo)準(zhǔn)有所不同，對(duì)于銀行來(lái)說(shuō)，要達(dá)到雙重標(biāo)準(zhǔn)也是不小的壓力。

除了上述方案，金融監(jiān)管改革探討的方案還包括“一行一會(huì)”以及三會(huì)納入央行等方案。從現(xiàn)行公布的方案來(lái)看，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)將在央行之下配合其工作。

一位監(jiān)管層人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，在深化金融體制改革上，監(jiān)管框架的改革至關(guān)重要。所以，最終還是要選擇一個(gè)符合中國(guó)國(guó)情、有利于金融業(yè)更好發(fā)展的方案。

本次公布的方案對(duì)證監(jiān)會(huì)職能設(shè)置并未提及。《財(cái)經(jīng)》記者此前了解到，根據(jù)大資管統(tǒng)一監(jiān)管的邏輯，曾考慮讓證監(jiān)會(huì)拿出部分機(jī)構(gòu)相關(guān)的業(yè)務(wù)（機(jī)構(gòu)部、私募部等），留下發(fā)行部、上市部、稽查局、處罰委等核心部門(mén)，主要負(fù)責(zé)上市公司監(jiān)管相關(guān)的業(yè)務(wù)，保留行政執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化行為監(jiān)管。

“但是根據(jù)公布的方案，證監(jiān)會(huì)可能暫時(shí)不會(huì)動(dòng)?！币晃唤咏O(jiān)管層的人士說(shuō)。

為何銀保監(jiān)管合并、證監(jiān)會(huì)得以保留？樓繼偉認(rèn)為，證監(jiān)會(huì)所監(jiān)管的信息披露真實(shí)性和市場(chǎng)欺詐行為，屬于投資者保護(hù)范疇。銀保有相近性，而證監(jiān)會(huì)不一樣。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)進(jìn)出口銀行董事長(zhǎng)胡曉煉亦認(rèn)為，和銀保等相比，證券業(yè)務(wù)的特殊性更強(qiáng)一些，保留證監(jiān)會(huì)有利于資本市場(chǎng)管理進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展。

IPO注冊(cè)制改革遲遲未能完成，亦被認(rèn)為是證監(jiān)會(huì)得以保留的重要因素之一。

對(duì)于證監(jiān)會(huì)的獨(dú)立，業(yè)界預(yù)期，這意味著中央對(duì)擴(kuò)大直接融資寄予厚望，證券市場(chǎng)未來(lái)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)中將發(fā)揮更加重要的作用。

黨的十九大報(bào)告指出，深化金融體制改革，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力，提高直接融資比重，促進(jìn)多層次資本市場(chǎng)健康發(fā)展。同年，全國(guó)金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要把發(fā)展直接融資放在更加突出的位置，形成融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實(shí)、市場(chǎng)監(jiān)管有效、投資者合法權(quán)益得到有效保護(hù)的多層次資本市場(chǎng)體系。

在一位商業(yè)銀行高管看來(lái)，銀保合并可能是“動(dòng)蛋糕”最小的監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革方案，這樣的合并相對(duì)更易執(zhí)行。

郵儲(chǔ)銀行戰(zhàn)略發(fā)展部總經(jīng)理周瓊則一直認(rèn)為，不合并證監(jiān)會(huì)是正確的選擇。在周瓊看來(lái)，直接融資的證券類(lèi)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)，與銀保這類(lèi)間接融資的機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，監(jiān)管理念和體系不同。雖然有一些國(guó)家，如德國(guó)、新加坡，合并了銀證保三個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立金管局，對(duì)小國(guó)來(lái)說(shuō)，統(tǒng)一金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)有利于明確責(zé)任、提高效率，便于協(xié)調(diào)一致，但中國(guó)銀行業(yè)資產(chǎn)規(guī)模已全球第一、股市市值全球第二，還是需要有不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工專(zhuān)業(yè)化監(jiān)管。

亦有業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，因?yàn)橐鎸?duì)中國(guó)大量的股民，證監(jiān)會(huì)主席的職務(wù)是一個(gè)“火山口”，總是免不了要為股災(zāi)等情況“背鍋”，因此很難有人能在這一位置上長(zhǎng)期穩(wěn)定做好。若是銀證保合并，該機(jī)構(gòu)掌門(mén)人就要對(duì)整個(gè)金融業(yè)負(fù)責(zé)，牽一發(fā)而動(dòng)全身，頻繁更換，并不利于市場(chǎng)穩(wěn)定。

在中國(guó)運(yùn)行長(zhǎng)達(dá)15年的“一行三會(huì)”金融分業(yè)監(jiān)管模式正在走向終結(jié)，取而代之的是金融穩(wěn)定委員會(huì)轄下的“一行兩會(huì)”新架構(gòu)。

對(duì)于銀保合一，諸業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此前的分業(yè)監(jiān)管不完全適應(yīng)金融業(yè)務(wù)綜合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí)，合并后監(jiān)管會(huì)更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防范會(huì)更加有效。穆迪公司認(rèn)為，銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的合并將會(huì)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管，降低監(jiān)管套利空間，尤其是在影子銀行活動(dòng)方面。該舉措有助于抑制涉及銀行和保險(xiǎn)業(yè)的通道業(yè)務(wù)，預(yù)計(jì)銀保監(jiān)會(huì)將采取更有效的方法對(duì)這些活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。

在全國(guó)政協(xié)委員、申萬(wàn)宏源證券研究所首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊成長(zhǎng)看來(lái)，目前公布的方案體現(xiàn)了監(jiān)管正從過(guò)去以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為主，轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)監(jiān)管為主。原來(lái)三會(huì)既負(fù)擔(dān)著監(jiān)管職能，也有行業(yè)發(fā)展規(guī)劃等其他功能。而這次改革更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)監(jiān)管，把有關(guān)市場(chǎng)調(diào)控、發(fā)展規(guī)劃方面的功能上提到央行，功能劃分更加清楚。

職責(zé)權(quán)屬劃分：避免重疊、減少真空

“這次金融監(jiān)管改革的原則是將相同的功能合并?！毙熘Z金說(shuō)。

根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，新組合的銀保監(jiān)會(huì)主要職責(zé)是，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)，維護(hù)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)合法、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)金融穩(wěn)定。

同時(shí)，原屬銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的擬訂行業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)，將劃入央行。在此之前，銀監(jiān)會(huì)法規(guī)制定工作主要由銀監(jiān)會(huì)審慎規(guī)制局和法規(guī)部負(fù)責(zé);保監(jiān)會(huì)的相關(guān)工作由保監(jiān)會(huì)發(fā)展改革部和法規(guī)部具體負(fù)責(zé)。

對(duì)于將銀、保兩會(huì)的行業(yè)監(jiān)管規(guī)制權(quán)劃歸央行，穆迪公司認(rèn)為，這將使貨幣政策與監(jiān)管政策更加協(xié)調(diào)一致，有利于維護(hù)金融穩(wěn)定。

央行研究局局長(zhǎng)徐忠撰文指出，分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行，有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實(shí)分離，監(jiān)管規(guī)則外生可以降低監(jiān)管執(zhí)行部門(mén)的自由裁量權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)管政策的透明度，從而保證監(jiān)管者專(zhuān)注于監(jiān)管。另一方面，亦有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)?？绮块T(mén)、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)已超出了單個(gè)領(lǐng)域監(jiān)管部門(mén)的能力范圍。

部分業(yè)界人士認(rèn)為，當(dāng)前央行的職能權(quán)屬雖然未達(dá)成集貨幣政策、宏觀審慎、微觀審慎于一身的超級(jí)央行“雙峰”監(jiān)管的模式，但央行的重要性已被顯著提升。一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家向《財(cái)經(jīng)》記者表示，“在強(qiáng)勢(shì)央行下，銀保監(jiān)會(huì)配合工作?！?/p>

多位保險(xiǎn)業(yè)人士研判，從方案對(duì)銀保監(jiān)會(huì)的定位來(lái)看，未來(lái)的職權(quán)會(huì)側(cè)重于機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品的審批和備案，重在對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行行為監(jiān)管和功能監(jiān)管，可能更側(cè)重于政策的執(zhí)行層面。

在諸銀行業(yè)人士看來(lái)，相比兩會(huì)合并，“擬訂銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國(guó)人民銀行”這一調(diào)整更有意義。

“這樣可以防止政出多門(mén)，”一家城商行的副行長(zhǎng)表示。

一家銀行部門(mén)負(fù)責(zé)人指出，這可以避免各個(gè)部門(mén)制定對(duì)自己管的部門(mén)有利的制度，即監(jiān)管保護(hù)。

但喪失了規(guī)則制定的權(quán)力，會(huì)不會(huì)對(duì)銀保監(jiān)會(huì)以后的監(jiān)管約束力有影響？諸業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)監(jiān)管中可能會(huì)遇到這個(gè)問(wèn)題。

“拿銀行來(lái)說(shuō)，業(yè)務(wù)部門(mén)既管業(yè)務(wù)又出臺(tái)業(yè)務(wù)管理制度，這樣才能知道制度執(zhí)行下來(lái)是什么樣的，如果管的人不制定制度僅執(zhí)行制度，以后也還是會(huì)存在一些問(wèn)題?！鄙鲜鲢y行部門(mén)負(fù)責(zé)人指出。

“執(zhí)法和立法分開(kāi)會(huì)有一定脫節(jié)的問(wèn)題，這就需要兩個(gè)部門(mén)密切配合。”一位信托業(yè)人士指出，“另外方案說(shuō)是‘重要法律法規(guī)，這也意味著不是完全上收規(guī)則制定的權(quán)力，就看后續(xù)怎么界定了?！?/p>

有保險(xiǎn)業(yè)人士指出，政策的制定基于對(duì)市場(chǎng)的深刻了解，保險(xiǎn)市場(chǎng)和業(yè)務(wù)層面的政策，可能還將由原保監(jiān)會(huì)的相關(guān)部門(mén)參與起草，并在宏觀層面上更好地予以協(xié)調(diào)，尤其是資管領(lǐng)域的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品。

亦有一些保險(xiǎn)業(yè)人士擔(dān)心，銀保合并后，保險(xiǎn)業(yè)的話語(yǔ)權(quán)和行業(yè)地位會(huì)萎縮，大銀行小保險(xiǎn)的趨勢(shì)可能會(huì)更加明顯。

朱俊生認(rèn)為，銀、保劃歸央行的重要法律法規(guī)如何界定，需要進(jìn)一步明確。哪些審慎監(jiān)管基本制度將由人民銀行擬訂，亦需進(jìn)一步討論。二者之間既不能出現(xiàn)監(jiān)管空白，也不能出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管，以免增加不同部門(mén)博弈的成本。

但多位業(yè)內(nèi)人士亦向《財(cái)經(jīng)》記者表示，“一行兩會(huì)”監(jiān)管職責(zé)的界限確定，是一個(gè)難題。

在以往“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管框架下，主要采用“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)抱走”的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，同類(lèi)金融產(chǎn)品往往由不同的監(jiān)管部門(mén)采用各自的監(jiān)管規(guī)則，是造成監(jiān)管空白和監(jiān)管套利，衍生亂象的重要原因。寶萬(wàn)之爭(zhēng)、僑興債事件，正是金融分業(yè)監(jiān)管難以解決的跨界之亂的注腳。

一位學(xué)者指出，保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，才是監(jiān)管者的重要監(jiān)管目標(biāo)。兩會(huì)合并后，把務(wù)虛層面的內(nèi)容歸于央行，銀保監(jiān)會(huì)騰出精力在務(wù)實(shí)層面多下功夫，可能更利于市場(chǎng)的發(fā)展和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。

雖然公布的方案并未提及證監(jiān)會(huì)的職能情況，據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，此前曾考慮的一個(gè)方案是，借機(jī)構(gòu)改革契機(jī)，證監(jiān)會(huì)把債市的監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一過(guò)來(lái)，放到債券監(jiān)管部監(jiān)管，發(fā)改委的企業(yè)債審批、央行交易商協(xié)會(huì)的中票審批亦予劃歸?！半m然此次公布的方案并沒(méi)有提及，但從目前的發(fā)展勢(shì)態(tài)看并不是沒(méi)有可能?！鄙鲜鼋咏O(jiān)管人士稱(chēng)。

一位地方銀監(jiān)局局長(zhǎng)向《財(cái)經(jīng)》記者表示，從上述改革方案來(lái)看，對(duì)監(jiān)管職能是好事，會(huì)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)。

從公布的方案來(lái)看，央行負(fù)責(zé)貨幣政策、宏觀審慎、相關(guān)政策的制定，銀保會(huì)主要行為監(jiān)管，證監(jiān)會(huì)相對(duì)獨(dú)立。市場(chǎng)人士認(rèn)為，無(wú)論哪一種方案都是要進(jìn)一步發(fā)揮中央銀行的重要性。周小川此前在發(fā)布會(huì)上表示，央行要牽頭增強(qiáng)各機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)的效率。

事實(shí)上，“一行三會(huì)”協(xié)調(diào)工作近年已逐漸增強(qiáng)。

2017年11月，金穩(wěn)委成立，辦公室設(shè)在人民銀行。作為國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問(wèn)題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由國(guó)務(wù)院副總理馬凱擔(dān)任主任。三會(huì)都相繼表態(tài)，堅(jiān)決服從國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，主動(dòng)配合人民銀行履行宏觀審慎管理職責(zé)。

部門(mén)、人事迎變：需要數(shù)月落定

目前尚未公布具體的整合方案。據(jù)了解機(jī)構(gòu)改革流程的人士介紹，相關(guān)部委先向中編辦提交改革“三定”（即定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制）方案，再由中編辦在部委間就細(xì)節(jié)進(jìn)行協(xié)商后最終確定。“具體方案落地，可能最快也要三個(gè)月到半年。”

方案落地則意味著真正的改革開(kāi)始實(shí)施，金融監(jiān)管將迎來(lái)一場(chǎng)涉及近15萬(wàn)人的部門(mén)人事大調(diào)整。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，整個(gè)央行系統(tǒng)超過(guò)12萬(wàn)人，總行800人左右;整個(gè)銀監(jiān)系統(tǒng)超過(guò)2.3萬(wàn)人，會(huì)機(jī)關(guān)不到650人;證監(jiān)系統(tǒng)逾3000人，會(huì)機(jī)關(guān)733人;保監(jiān)系統(tǒng)3000人，會(huì)機(jī)關(guān)400人。

從人員構(gòu)成上，將銀保合并似乎是當(dāng)下較為保守的方案。

目前，銀監(jiān)會(huì)系統(tǒng)包括銀監(jiān)會(huì)機(jī)關(guān)27個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)、36個(gè)銀監(jiān)局、306個(gè)銀監(jiān)分局、1730個(gè)監(jiān)管辦事處，另設(shè)北戴河、沈陽(yáng)、順德、廊坊4個(gè)培訓(xùn)中心。

保監(jiān)會(huì)有15個(gè)內(nèi)設(shè)部門(mén)和2個(gè)直屬事業(yè)單位，設(shè)有36個(gè)?。▍^(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市）級(jí)保監(jiān)局，以及蘇州、煙臺(tái)、汕頭、溫州、唐山等五個(gè)地市級(jí)保監(jiān)分局。

未來(lái)銀、保合并后，部門(mén)將作何設(shè)置？目前業(yè)內(nèi)多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，辦公廳、政策研究局/室、人事部和機(jī)關(guān)黨委等同類(lèi)行政后勤部門(mén)會(huì)先行合并，此外消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局等職能重疊的部門(mén)或處室可能亦會(huì)合并。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者統(tǒng)計(jì)，保監(jiān)會(huì)與銀監(jiān)會(huì)相同或職能相近的內(nèi)設(shè)部門(mén)有11個(gè)。

從業(yè)務(wù)部門(mén)設(shè)置來(lái)看，銀、保兩會(huì)有不同的取向，銀監(jiān)會(huì)主要按機(jī)構(gòu)監(jiān)管來(lái)設(shè)置，而保監(jiān)會(huì)則按行為監(jiān)管和功能監(jiān)管。

朱俊生認(rèn)為，保險(xiǎn)作為非銀金融機(jī)構(gòu)，與銀行的差別顯著。即便監(jiān)管部門(mén)合并，在銀保監(jiān)會(huì)內(nèi)部仍有必要分部門(mén)監(jiān)管。因此，在其內(nèi)部如何設(shè)置銀行、保險(xiǎn)的具體監(jiān)管部門(mén)以及建立部門(mén)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的監(jiān)管部門(mén)，提升監(jiān)管效率，仍需要進(jìn)一步探索。

對(duì)于保監(jiān)會(huì)來(lái)說(shuō)，最大的困擾在于，地方監(jiān)管的層級(jí)主要在省級(jí)（區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市），僅有五家地市級(jí)分局，對(duì)于保險(xiǎn)市場(chǎng)最活躍的縣區(qū)，則難以觸達(dá)。

如何解決縣級(jí)乃至村鎮(zhèn)一級(jí)市場(chǎng)的金融監(jiān)管問(wèn)題，上述保監(jiān)會(huì)部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，這些問(wèn)題國(guó)務(wù)院應(yīng)該早已關(guān)注到，本次機(jī)構(gòu)改革可能會(huì)逐漸予以解決。

銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的部門(mén)合并勢(shì)必帶來(lái)冗余人員如何安置的問(wèn)題，此前《財(cái)經(jīng)》記者了解到，監(jiān)管方案曾考慮安排一些臨近退休人員提前辦理退休并給予相關(guān)補(bǔ)償。不過(guò)，是否實(shí)施還要等具體方案落地。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，保險(xiǎn)領(lǐng)域監(jiān)管人力一直比較緊張。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，目前保監(jiān)會(huì)全系統(tǒng)一共約3000人，卻監(jiān)管著近二百家保險(xiǎn)公司和數(shù)千家專(zhuān)業(yè)保險(xiǎn)中介機(jī)構(gòu)。保監(jiān)會(huì)幾乎所有業(yè)務(wù)部門(mén)和保監(jiān)局都處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。“我們現(xiàn)在是缺人缺監(jiān)管手段?！币晃槐１O(jiān)會(huì)部門(mén)負(fù)責(zé)人感嘆。

部分業(yè)內(nèi)人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，法規(guī)制定與審慎監(jiān)管的權(quán)力移交央行，也不排除銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的一些相關(guān)部門(mén)或?qū)⒚媾R遷移。

多位金融業(yè)人士提到銀監(jiān)會(huì)審慎規(guī)制局。在原統(tǒng)計(jì)局的基礎(chǔ)上新成立的銀監(jiān)會(huì)審慎規(guī)制局牽頭非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管工作，統(tǒng)一負(fù)責(zé)銀行業(yè)審慎經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)規(guī)則制定等。

央行也在建立并加強(qiáng)審慎監(jiān)管體系。從《2017年銀監(jiān)會(huì)立法工作計(jì)劃》來(lái)看，《商業(yè)銀行流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)管理辦法》、《商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理指引》、《商業(yè)銀行資產(chǎn)證券化資本計(jì)量規(guī)則》等多份規(guī)章與規(guī)范性文件，都由其制定。

規(guī)制權(quán)的轉(zhuǎn)移，會(huì)對(duì)銀監(jiān)會(huì)的人事、監(jiān)管職能與相關(guān)部門(mén)權(quán)力有多大的影響，銀監(jiān)會(huì)內(nèi)部目前尚未可知。但可以肯定的是，必然會(huì)有不少人事變動(dòng)。

“司局級(jí)人事或?qū)⒂休^大調(diào)整?！睒I(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者此前了解，2017年底前三會(huì)的人事早已凍結(jié)，正逢金融監(jiān)管改革年，也不排除一些中層干部另辟蹊徑。

2018年以來(lái)，已有數(shù)位金融領(lǐng)域的高官或高管奔赴地方。央行副行長(zhǎng)殷勇轉(zhuǎn)任北京市副市長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)銀行副行長(zhǎng)康義任天津市副市長(zhǎng)，上海證券交易所理事長(zhǎng)吳清被任命為上海市副市長(zhǎng)。在許多分析人士看來(lái)，這代表了中央對(duì)加強(qiáng)地方金融監(jiān)管能力、防范與化解地方金融風(fēng)險(xiǎn)的部署。

一位在一家監(jiān)管部門(mén)掛職的地方金融局干部表示，隨著中央強(qiáng)化屬地責(zé)任，地方金融監(jiān)管越來(lái)越受到重視，但地方的監(jiān)管能力又有限，所以可能會(huì)有一部分干部奔赴地方政府相關(guān)部門(mén)，補(bǔ)充地方金融監(jiān)管隊(duì)伍，進(jìn)一步提高監(jiān)管專(zhuān)業(yè)能力。

市場(chǎng)還有一個(gè)說(shuō)法，一些監(jiān)管人員的另一個(gè)去向或是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)。據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者不完全統(tǒng)計(jì)，目前工行監(jiān)事長(zhǎng)、農(nóng)行監(jiān)事長(zhǎng)、中行行長(zhǎng)、交通銀行行長(zhǎng)等職位都處于空缺狀態(tài)。此外，今年中國(guó)人壽將有一批高管退休，中國(guó)人?？偛蒙性诳諔摇?/p>

“一行兩會(huì)”新的掌舵人最受關(guān)注。一位貨幣政策權(quán)威專(zhuān)家向《財(cái)經(jīng)》記者表示，作為未來(lái)的央行行長(zhǎng)人選，國(guó)家層面會(huì)考慮其國(guó)際口碑、專(zhuān)業(yè)能力以及黨內(nèi)資歷等問(wèn)題。

主要人事任免將在今年全國(guó)“兩會(huì)”結(jié)束時(shí)才會(huì)逐步水落石出。其中可以明確的是，3月19日全國(guó)“兩會(huì)”結(jié)束時(shí)，將確認(rèn)新一屆政府各部長(zhǎng)名單，中國(guó)人民銀行作為國(guó)務(wù)院26個(gè)組成部委之一，新任行長(zhǎng)將屆時(shí)明確。

但證監(jiān)會(huì)和銀保監(jiān)會(huì)的兩位主席，是劉士余和郭樹(shù)清分別留任，還是另有新人到任，很有可能是在全國(guó)“兩會(huì)”結(jié)束后，由國(guó)務(wù)院在三四月份履行相關(guān)任免流程。多位金融業(yè)人士相信，主要人事任免不會(huì)拖延太久。

綜合監(jiān)管：嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革之后，監(jiān)管職能如何調(diào)整，無(wú)疑更值得業(yè)界關(guān)注。

機(jī)構(gòu)改革方案強(qiáng)調(diào)，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，必須高度重視防控金融風(fēng)險(xiǎn)、保障國(guó)家金融安全，為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責(zé)不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問(wèn)題，強(qiáng)化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點(diǎn)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。

根據(jù)上述要求，金融監(jiān)管改革也將重在防范風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)分析人士認(rèn)為，此次金融監(jiān)管體制改革進(jìn)一步確立了強(qiáng)監(jiān)管的基調(diào)，金融監(jiān)管的權(quán)威性、統(tǒng)一性與威懾力得到加強(qiáng)。近年來(lái)的P2P、校園貸和現(xiàn)金貸等金融亂象，很難重演。

同時(shí)，隨著金融監(jiān)管體制改革的深入推進(jìn)，作為混業(yè)經(jīng)營(yíng)典型代表的金融控股公司以及互聯(lián)網(wǎng)金融等也將全面納入監(jiān)管。

全國(guó)人大代表、央行西安分行行長(zhǎng)白鶴祥向媒體提供的一組數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，近70家中央企業(yè)擁有各類(lèi)金融子公司共150多家，28家民營(yíng)企業(yè)持有5家以上金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)。

全國(guó)政協(xié)委員、央行上海分行行長(zhǎng)金鵬輝在“兩會(huì)”期間表示，建議抓住問(wèn)題突出金融控股公司分類(lèi)施策，未來(lái)出臺(tái)的金融控股公司監(jiān)管政策，其重點(diǎn)監(jiān)管的對(duì)象應(yīng)是由非金融企業(yè)發(fā)起設(shè)立的金控集團(tuán)。

金融的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是大型金控集團(tuán)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題，并形成巨大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)進(jìn)出口銀行董事長(zhǎng)胡曉煉認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)較大的金控集團(tuán)存在一些明顯的特點(diǎn)：一是金融機(jī)構(gòu)的杠桿率較高，在資產(chǎn)擴(kuò)張的過(guò)程中大量甚至無(wú)節(jié)制地舉債;二是法人治理不健全;三是經(jīng)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)異化，保險(xiǎn)公司變成了投資公司，實(shí)業(yè)做成金融公司;四是這些機(jī)構(gòu)通常體量較大，出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的話影響范圍大，甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，央行正在起草對(duì)金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則。央行日前發(fā)布的《2017年第四季度貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》提出，繼續(xù)推動(dòng)出臺(tái)金融控股公司監(jiān)管規(guī)則，明確市場(chǎng)準(zhǔn)入、公司治理、資本充足、關(guān)聯(lián)交易等監(jiān)管要求，探索完善相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制。

一位接近監(jiān)管層的人士向《財(cái)經(jīng)》記者表示，金融控股集團(tuán)監(jiān)管涉及到如何實(shí)現(xiàn)銀行業(yè)和非銀行業(yè)混業(yè)的問(wèn)題，金控公司不僅有大量金融牌照，還有實(shí)業(yè)公司，實(shí)業(yè)公司和金融業(yè)如何有隔離墻，防止金融控股公司把整個(gè)資源都配置到自己的產(chǎn)業(yè)里，還要保證資本金真實(shí)性，比如，不能把保費(fèi)變成資本。

隨著監(jiān)管空白縮小，亦有市場(chǎng)分析人士預(yù)計(jì)螞蟻金服、京東金融等新金融巨頭將進(jìn)一步推進(jìn)去金融化，強(qiáng)化科技公司屬性，以減少監(jiān)管壓力;而隨著監(jiān)管主體統(tǒng)一，銀保監(jiān)會(huì)同時(shí)負(fù)責(zé)P2P平臺(tái)和保險(xiǎn)公司的監(jiān)管，可以減少灰色地帶的套利。

在上述改革方案中，債市沒(méi)有涉及被市場(chǎng)認(rèn)為是這次改革最大的遺憾。一位銀行業(yè)人士表示，“由于發(fā)行和市場(chǎng)準(zhǔn)入不同，債券市場(chǎng)現(xiàn)在其實(shí)已經(jīng)有很大的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

中國(guó)債市的“割裂”包括兩方面，一是監(jiān)管權(quán)的分割，二是市場(chǎng)的分割，而監(jiān)管權(quán)的分割又占據(jù)主導(dǎo)。

目前中國(guó)債券市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要包括五個(gè)部門(mén)，就是傳說(shuō)中的“五龍治水”，分別是發(fā)改委、財(cái)政部、央行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)，其中發(fā)改委主管企業(yè)債的審批與發(fā)行;財(cái)政部負(fù)責(zé)國(guó)債和地方政府債的審批發(fā)行;央行主要管理銀行間市場(chǎng)，發(fā)行環(huán)節(jié)主要是通過(guò)其下轄的銀行間交易商協(xié)會(huì)管理注冊(cè)發(fā)行的中票、短融等產(chǎn)品;證監(jiān)會(huì)主管公司債;而銀監(jiān)會(huì)在涉及到金融債時(shí)發(fā)揮審批和監(jiān)管作用。

在此前的市場(chǎng)消息中，債券市場(chǎng)五龍治水的局面或?qū)⒔Y(jié)束，發(fā)改委與財(cái)政部將剝離相關(guān)債券的審批發(fā)行，債市將由證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一監(jiān)管?！叭鐐斜O(jiān)管統(tǒng)一，將改變過(guò)去市場(chǎng)割裂、多頭監(jiān)管矛盾的局面，中長(zhǎng)期看對(duì)債券市場(chǎng)是個(gè)利好。”有機(jī)構(gòu)人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

還有金融業(yè)人士分析認(rèn)為，如果延續(xù)眼下的多頭監(jiān)管格局，則資產(chǎn)證券化市場(chǎng)還將維持目前的混亂局面，央行與證監(jiān)會(huì)之間的角力不會(huì)停止，這意味著消費(fèi)金融ABS的未來(lái)存在諸多不確定性。

上述經(jīng)濟(jì)學(xué)家向《財(cái)經(jīng)》記者表示，從分業(yè)向綜合的監(jiān)管方向改革，有利于防止金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，促進(jìn)金融市場(chǎng)朝著更健康的方向發(fā)展。中國(guó)金融比較混亂就在于監(jiān)管各自為政，如果能夠統(tǒng)一監(jiān)管，這些問(wèn)題就會(huì)一一得到解決。

在金融監(jiān)管改革的大背景下，金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)尤為迫切。全國(guó)人大代表、中國(guó)人民銀行鄭州中心支行行長(zhǎng)徐諾金今年“兩會(huì)”提案建議加快推進(jìn)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)制度建設(shè)。

對(duì)此，徐諾金提出，上述建議的原因在于，近年來(lái)中國(guó)以跨市場(chǎng)、跨機(jī)構(gòu)資管產(chǎn)品為代表的交叉性金融創(chuàng)新產(chǎn)品規(guī)模擴(kuò)張迅速，但金融統(tǒng)計(jì)分散在各行業(yè)監(jiān)管，數(shù)據(jù)收集、信息統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)等方面沒(méi)有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，造成了數(shù)據(jù)的“條塊化”“瑣碎化”“片段化”，難以滿足監(jiān)管需求，存在緊迫性的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，唯有妥善解決，才能更好地促進(jìn)中國(guó)金融業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。