城市工業(yè)用地更新的探索與實(shí)踐

方 力

(福州規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究總院 福建福州 350001)

1 背景

在國際金融危機(jī)的影響下，傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)模式已經(jīng)難以為繼，許多城市，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)開始從產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向消費(fèi)驅(qū)動(dòng)。一方面，由于我國勞動(dòng)力成本的上升，國家對于土地集約節(jié)約利用的關(guān)注，加快了對落后產(chǎn)能的淘汰，產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級已經(jīng)迫在眉睫。另一方面，隨著我國城市的快速發(fā)展，發(fā)達(dá)地區(qū)城市的建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)接近飽和，開始由“增量擴(kuò)張”向“存量優(yōu)化”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，如深圳/上海等地已經(jīng)進(jìn)入了存量規(guī)劃的時(shí)代[1]。工業(yè)用地作為產(chǎn)業(yè)升級改造與存量規(guī)劃的主要載體已經(jīng)受到了較多關(guān)注。現(xiàn)有的研究主要集中在3個(gè)方向：①從宏觀政策入手，研究制度背后工業(yè)用地更新的內(nèi)在邏輯；②從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)視角入手，提出工業(yè)用地更新的空間轉(zhuǎn)型機(jī)制；③從規(guī)劃策略入手，通過具體案例分析工業(yè)用地更新的合理路徑。但總體上，規(guī)劃實(shí)踐的研究多于理論上的探討，對現(xiàn)階段存在的工業(yè)用地更新現(xiàn)象缺少梳理，且對產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的研究關(guān)注不足。

2 城市工業(yè)用地更新的歷史與現(xiàn)實(shí)困境

2.1 城市工業(yè)用地更新的歷史演變

我國工業(yè)用地的更新行為自1954年我國對資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造①開始就一直存在。根據(jù)社會(huì)背景的不同與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的變化，大致可以分為兩個(gè)時(shí)期。

2.1.1計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，土地被視為社會(huì)資源的一部分，由國家進(jìn)行統(tǒng)一分配；土地通過以無償劃撥的方式分配給各個(gè)社會(huì)團(tuán)體、各級單位與企業(yè)；同時(shí)，嚴(yán)格控制土地的流轉(zhuǎn)，禁止土地的買賣。這一階段，工業(yè)用地的選址、規(guī)模都由計(jì)劃確定，產(chǎn)業(yè)主要以重工業(yè)為主，發(fā)展緩慢。當(dāng)時(shí)，工業(yè)用地更新在形式上單一，更新速度緩慢，主要表現(xiàn)為在工業(yè)區(qū)內(nèi)為改善廠區(qū)環(huán)境、工人生活條件而對廠區(qū)內(nèi)部進(jìn)行的小規(guī)模建設(shè)。例如建設(shè)職工宿舍、小型市場、運(yùn)動(dòng)設(shè)施等，在大部分工廠內(nèi)形成自己的居住區(qū)、商業(yè)區(qū)以及公共活動(dòng)空間。到20世紀(jì)80年代中后期，我國大型國有企業(yè)內(nèi)陸續(xù)出現(xiàn)了一些由工廠自建的商店、酒店等商業(yè)設(shè)施，其作為廠區(qū)配套直接建設(shè)在工業(yè)用地上，但同時(shí)也對外經(jīng)營。這一現(xiàn)象可能是我國工業(yè)用地“自主更新”歷史上的最早形態(tài)[2]。

2.1.2市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期

這一階段開始于1988年，以土地有償使用制度的建立為標(biāo)志，我國開始逐步實(shí)行土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，定期出讓土地使用權(quán)②。由于我國土地有償出讓制度在建立初期不健全，企業(yè)與政府之間存在著“模糊產(chǎn)權(quán)”③關(guān)系，企業(yè)擁有對工業(yè)用地的實(shí)際控制權(quán)時(shí)，而政府對大量工業(yè)用地管理成本過高，最終導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)初期工業(yè)用地更新現(xiàn)象混亂[3]。

隨著2001年我國土地有形市場的建立以及市場活力的加大，房地產(chǎn)行業(yè)的興起，工業(yè)用地的更新也更多地從需求出發(fā)，除了自上而下由政府收儲后的土地開發(fā)外，還出現(xiàn)了以市場主導(dǎo)自下而上的更新。這些更新項(xiàng)目從市場角度出發(fā)，通過市場調(diào)研、需求分析、產(chǎn)品策劃, 結(jié)合工業(yè)用地現(xiàn)有特質(zhì)，探索適應(yīng)于不同地塊的更新發(fā)展模式。由于與市場結(jié)合緊密， 這些符合現(xiàn)代消費(fèi)趨勢的項(xiàng)目策劃往往都能取得較好的成效，例如上海1933老場坊、南京金陵制造局等一些創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)入駐工業(yè)用地，給傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)空間帶來了新的活力?？梢哉f，市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代企業(yè)、政府根據(jù)市場動(dòng)向?qū)I(yè)用地更新的方式越發(fā)多元。

2.2 市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期工業(yè)用地更新的應(yīng)對困境

2.2.1市場經(jīng)濟(jì)催生多種工業(yè)用地更新方式

改革開放后，市場經(jīng)濟(jì)作用下的工業(yè)用地更新現(xiàn)象復(fù)雜多變，缺少相關(guān)研究的總結(jié)，基此，本文以靜態(tài)研究的方式，從功能是否改變與空間是否重建兩個(gè)維度，劃分現(xiàn)階段工業(yè)用地更新存在的方式：具體可分為功能改變且建筑重建(正式更新)、功能不變但建筑重建(自行開發(fā))、功能改變但建筑不重建(非正式更新)、功能不變且建筑不重建(維持生產(chǎn))4種方式，屬于工業(yè)用地更新行為的是前3種，如圖1所示。

圖1 工業(yè)用地更新方式的劃分

(1)正式更新(用地性質(zhì)改變且重建)

政府收購企業(yè)的土地使用權(quán)，收購后的土地或者用于城市公益性建設(shè)，或者通過招/拍/掛方式，重新出讓土地使用權(quán)。很多情況下，是由于企業(yè)不愿意放棄原有的土地實(shí)際控制權(quán)，但通過自主更新的方式又無法完成土地用途的變更。這時(shí)，對于政府而言，由于工業(yè)用地出讓年限(50年)未到期或者以劃撥用地的形式受讓的工業(yè)用地等原因無法重新獲得土地的實(shí)際控制權(quán)。所以雙方轉(zhuǎn)而通過合作的策略，共同完成土地的開發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地利用的綜合效益。

(2)非正式更新(功能改變但不重建)

企業(yè)保留已獲得的用地權(quán)屬，在相關(guān)政策的許可范圍內(nèi)可以變更用途并進(jìn)行適當(dāng)?shù)母脑?，或進(jìn)行門面裝修，但不得改變建筑原有結(jié)構(gòu)和增加建筑面積(如果改變結(jié)構(gòu)即屬于重建，增加面積屬于違章建筑)。由于政府對于工業(yè)用地的管控成本過高，會(huì)出現(xiàn)以企業(yè)一方通過以保留原有工業(yè)建筑的形式為掩護(hù)，對其內(nèi)部進(jìn)行改造，通過功能置換的手段，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性收益。(此類更新行為屬于非法經(jīng)營)但是此類更新行為隨著城市創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)對工業(yè)空間特別青睞的特點(diǎn)，政府逐步放開政策限制鼓勵(lì)這一行為的發(fā)生。后期演變?yōu)楝F(xiàn)在的工業(yè)用地非正式更新現(xiàn)象。

(3)自行開發(fā)(功能不變但有重建行為)

在不改變土地權(quán)屬和用地性質(zhì)的情況下，進(jìn)行重建，根據(jù)企業(yè)對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求存在兩種情況：第一種，企業(yè)由于生產(chǎn)需要對工廠進(jìn)行改造，是可以在土地性質(zhì)沒有變更的情況下發(fā)生的；第二種，企業(yè)存在除工業(yè)外其他產(chǎn)業(yè)配套功能需求時(shí)，工業(yè)用地更新可以在保留原土地權(quán)益人不變的基礎(chǔ)上，通過補(bǔ)繳土地差價(jià)從原有的(M2或M3)轉(zhuǎn)變?yōu)?M1)來提高土地容積率以及高度限制的要求，進(jìn)行建筑重建，完成工業(yè)用地自行開發(fā)。

(4)維持生產(chǎn)(功能不變且不重建)

維持原先的劃撥土地權(quán)屬和用地性質(zhì)，不對原有建筑進(jìn)行重建，繼續(xù)工業(yè)生產(chǎn)[4]。

2.2.2多種工業(yè)用地更新方式的動(dòng)力機(jī)制

根據(jù)新古典主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，在建筑物(B)的價(jià)值隨著折舊不斷降低、當(dāng)?shù)陀诘貕K價(jià)值(S)時(shí)，更新就會(huì)自然而然地發(fā)生，如圖2所示。在此基礎(chǔ)上，本文加入產(chǎn)業(yè)價(jià)值進(jìn)行研究。

圖2 產(chǎn)業(yè)融合對工業(yè)用地更新的影響

產(chǎn)業(yè)價(jià)值的提出，是基于建筑物價(jià)值(B)的基礎(chǔ)上，對建筑使用功能特點(diǎn)的一次細(xì)分。產(chǎn)業(yè)價(jià)值包括內(nèi)在價(jià)值④與外在價(jià)值⑤兩個(gè)方面。空間價(jià)值是在建筑物價(jià)值(B)的基礎(chǔ)上單獨(dú)將其空間上的使用價(jià)值、建筑學(xué)價(jià)值、歷史價(jià)值、文化價(jià)值等要素歸為一類的劃分。為了下文闡述的方便，空間價(jià)值可以進(jìn)一步劃分為空間的使用價(jià)值與空間的特殊價(jià)值?？臻g的特殊價(jià)值，包括了上述建筑學(xué)價(jià)值、歷史價(jià)值、文化價(jià)值等要素。地塊價(jià)值包括區(qū)位條件、占地規(guī)模等因素的影響，如表1所示。

表1 價(jià)值因素分類表

正式更新的產(chǎn)生，一種是工業(yè)用地退出機(jī)制，政府重新收儲，提高土地的綜合利用價(jià)值；另一種是由于城市的發(fā)展，原有工業(yè)用地周邊環(huán)境發(fā)生系統(tǒng)性變化，現(xiàn)有的生產(chǎn)功能不適合在當(dāng)前情況下進(jìn)行繼續(xù)運(yùn)作而產(chǎn)生的政府收儲行為，如圖3所示。所以，工業(yè)用地的正式更新，可以說是在土地價(jià)值高于產(chǎn)業(yè)價(jià)值或產(chǎn)業(yè)價(jià)值已經(jīng)消失的情況下，對空間使用價(jià)值產(chǎn)生作用而完成的一種更新行為。

圖3 正式更新方式的價(jià)值機(jī)制作用

非正式更新行為，是利用原有工業(yè)建筑的前提下，對建筑內(nèi)部加以改造，變更土地使用用途的一種功能置換的更新方式，如圖4所示。其實(shí)際是在市場利益的驅(qū)動(dòng)下，企業(yè)認(rèn)為原有工業(yè)建筑存在一定價(jià)值(使用價(jià)值或特殊價(jià)值)，對其進(jìn)行投資的開發(fā)行為，但同時(shí)也存在部分企業(yè)以原有建筑外殼為掩護(hù)，規(guī)避土地變更成本，實(shí)現(xiàn)降低開發(fā)成本而獲利的更新行為，如圖4所示。

圖4 非正式更新方式的價(jià)值機(jī)制作用

自行開發(fā)行為是在不改變原有土地權(quán)屬的情況下，工業(yè)企業(yè)根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，通過相關(guān)政府部門認(rèn)定，補(bǔ)繳土地差價(jià)或由于生產(chǎn)需要自行對工廠進(jìn)行重建。這種行為是不變更原有土地工業(yè)用途(M)，對建筑進(jìn)行重建的更新方式。如果不是因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，在現(xiàn)行的政策下，是不允許原有土地權(quán)益人改變用地類型進(jìn)行自行開發(fā)或轉(zhuǎn)讓給其他開發(fā)商的。所以，本文認(rèn)為，工業(yè)用地自行開發(fā)方式的產(chǎn)生，是在產(chǎn)業(yè)價(jià)值高于土地價(jià)值的情況下，對空間使用價(jià)值進(jìn)行利用而出現(xiàn)的更新現(xiàn)象。當(dāng)然，同時(shí)也存在企業(yè)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求為幌子進(jìn)行的工業(yè)用地自行開發(fā)，并以出租、聯(lián)營的形式獲取非生產(chǎn)性收益。這種行為，實(shí)則是土地價(jià)值主導(dǎo)下發(fā)生的。由于這種非法經(jīng)營的行為難以界定，目前依然大量存在于工業(yè)用地之中，如圖5所示。

圖5 自行開發(fā)方式的價(jià)值機(jī)制作用

2.2.3傳統(tǒng)政策對工業(yè)用地更新的指引缺失

城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，導(dǎo)致傳統(tǒng)的用地政策已不能適應(yīng)現(xiàn)階段工業(yè)用地更新的變化。目前，政策對工業(yè)用地的指引，還停留在用地性質(zhì)與用地指標(biāo)管控等方面，但隨著新的行為以及產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，進(jìn)入了傳統(tǒng)用地政策的盲區(qū)。如非正式更新，采用功能置換的更新方式，通過更新業(yè)態(tài)完成產(chǎn)業(yè)升級，而政策對于此類更新的具體結(jié)構(gòu)，業(yè)態(tài)構(gòu)成依然缺乏很好的界定標(biāo)準(zhǔn)，難以規(guī)范指引。另外，無論非正式更新還是自行開發(fā)模式的，都存在企業(yè)以工業(yè)建筑為掩體，擅自通過出租、聯(lián)營等形式獲得經(jīng)營性收益的行為，而政府對這些行為的管控成本過高，在當(dāng)前大多情況下只能任其發(fā)展，這背后實(shí)則都是政府對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展指引缺失的一種突出表現(xiàn)。

2.2.4工業(yè)用地更新對城市商務(wù)辦公用地沖擊

工業(yè)用地對比城市商務(wù)辦公用地具有土地成本較低的優(yōu)勢，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的背景之下。一方面，由于大量工業(yè)用地通過自行開發(fā)與非正式更新的方式變相開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)，且多以商務(wù)辦公為主，其租金較城市商務(wù)辦公用地更低且臨近產(chǎn)業(yè)區(qū)，對與生產(chǎn)制造業(yè)聯(lián)系緊密的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)而言，具有明顯的成本與區(qū)位優(yōu)勢。另一方面，由于當(dāng)前城市規(guī)劃體系缺乏對產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢的關(guān)注，產(chǎn)業(yè)區(qū)用地多以單一功能為主導(dǎo)，缺少對商務(wù)辦公/研發(fā)等功能的整合造成商務(wù)辦公用地的空間錯(cuò)位。雖然一定程度上降低企業(yè)前期成本，但卻對城市內(nèi)的辦公市場造成了巨大沖擊，導(dǎo)致現(xiàn)行中心城區(qū)內(nèi)商務(wù)辦公樓宇空置率過高，產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂等諸多弊端。

3 市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期工業(yè)用地更新的探索與實(shí)踐

3.1 市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)業(yè)融合新趨勢

我國許多經(jīng)濟(jì)學(xué)者根據(jù)現(xiàn)有國外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢進(jìn)行研究，提出了產(chǎn)業(yè)融合理論，該理論主要從產(chǎn)業(yè)組織的角度來界定產(chǎn)業(yè)融合的內(nèi)涵，并分析了產(chǎn)業(yè)融合的成因。其認(rèn)為產(chǎn)業(yè)在發(fā)展與交互過程中其產(chǎn)業(yè)邊界是一個(gè)模糊的存在，具有一定的動(dòng)態(tài)性與相對性。目前，根據(jù)我國產(chǎn)業(yè)融合理論的現(xiàn)有研究成果，在產(chǎn)業(yè)融合研究領(lǐng)域有兩個(gè)重要的觀點(diǎn)：一是“互動(dòng)論”，認(rèn)為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和制造業(yè)、制造業(yè)與制造業(yè)之間存在著一種相互促進(jìn)、相互依賴、共同發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系，例如信息業(yè)、電子技術(shù)的發(fā)展能推動(dòng)制造產(chǎn)業(yè)升級，降低成本提高競爭力；相反，制造業(yè)的需求增加，也將促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的需求擴(kuò)大；二是“融合論”，隨著科技技術(shù)的發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)升級的背景，無論制造業(yè)還是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)對于新技術(shù)的應(yīng)用都是必然趨勢，產(chǎn)業(yè)之間的界限也越發(fā)模糊，二者融合在一起促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，創(chuàng)新產(chǎn)品產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)增長模式[5]。

3.2 產(chǎn)業(yè)融合對工業(yè)用地更新的影響

產(chǎn)業(yè)融合在不同的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)所表現(xiàn)的演進(jìn)方式也有所區(qū)別，但整個(gè)產(chǎn)業(yè)的融合過程總體而言必須先經(jīng)過技術(shù)融合、產(chǎn)品與業(yè)務(wù)融合、市場融合的階段，最后才能形成產(chǎn)業(yè)融合的整個(gè)過程。最終將生成新的產(chǎn)業(yè)體系，并且新產(chǎn)業(yè)體系的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加高端化、融合化、集聚化。根據(jù)我國目前已經(jīng)出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐來看，主要表現(xiàn)為3種情況：

(1)高新技術(shù)的滲透融合。即高新技術(shù)向其他產(chǎn)業(yè)滲透，最終融合逐步形成新的產(chǎn)業(yè)類型。例如傳統(tǒng)商業(yè)、制造業(yè)由于網(wǎng)絡(luò)、電子信息等技術(shù)的滲透形成如電子商務(wù)、現(xiàn)代物流等新興產(chǎn)業(yè)。

(2)產(chǎn)業(yè)間的延伸融合。即通過產(chǎn)業(yè)間原本的相互關(guān)聯(lián)、相互延伸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)間的融合， 這一現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)在高科技產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈延伸的部分。這類融合通過在原有產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上增加新的附加功能、創(chuàng)新產(chǎn)品，提高競爭力。這樣的融合方式主要表現(xiàn)為服務(wù)業(yè)對第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)中的延伸和滲透。

(3)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的重組融合。重組融合主要發(fā)生在具有緊密聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)或同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不同行業(yè)之間，是指原本各自獨(dú)立的產(chǎn)品或服務(wù)在同一標(biāo)準(zhǔn)元件束或集合下通過重組完全結(jié)為一體的整合過程。對制造業(yè)發(fā)展而言，這一融合更多的表現(xiàn)為以電子信息技術(shù)為紐帶，產(chǎn)業(yè)鏈的上下游產(chǎn)業(yè)的重組融合，融合后生產(chǎn)的新產(chǎn)品表現(xiàn)出數(shù)字化、智能化和網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展趨勢。

上述3種產(chǎn)業(yè)融合方式，對傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)展的影響可以總結(jié)為：①以技術(shù)應(yīng)用或以技術(shù)為紐帶，對原有制造業(yè)進(jìn)行提升，通過研發(fā)新的工業(yè)產(chǎn)品獲得更高的附加值收益；②傳統(tǒng)制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)之間的關(guān)系變得難以分割，在激烈的市場競爭中，傳統(tǒng)制造業(yè)愈發(fā)需要金融、法律、研發(fā)團(tuán)隊(duì)等多方的支撐，如圖6所示。

圖6 產(chǎn)業(yè)融合對工業(yè)用地更新的影響

通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求影響，可以看出傳統(tǒng)的工業(yè)用地控制指標(biāo)很難滿足現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求，甚至可能會(huì)成為抑制企業(yè)升級轉(zhuǎn)型的外部條件。

3.3 國內(nèi)相關(guān)探索與實(shí)踐

3.3.1適度放寬工業(yè)用地控制指標(biāo)，新增地類合理把控

現(xiàn)階段大多數(shù)城市對工業(yè)用地容積率與限高的規(guī)定，主要是根據(jù)傳統(tǒng)制造業(yè)以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模獲得更高收益的需求出發(fā)制定，很少考慮土地的集約化利用?，F(xiàn)代制造業(yè)對于生產(chǎn)空間的規(guī)模要求降低，更多希望通過以縱向生長而不再是橫向擴(kuò)張的方式來獲得產(chǎn)業(yè)空間。但是，如何通過政策手段合理把控指標(biāo)尺度，避免出現(xiàn)利用工業(yè)用地變相進(jìn)行商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)是一個(gè)值得深入研究的問題。當(dāng)前，我國深圳與上海市已于2014年相繼出臺了有關(guān)工業(yè)用地更新的相關(guān)辦法，其更新轉(zhuǎn)型的思路可以加以借鑒。

以上海市為例，從2005年起，上海市頒布《上海市十一五創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》的出臺為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，陸續(xù)經(jīng)過3次政策調(diào)整與探索，已逐步形成了工業(yè)用地更新的合理路徑。

第一次政策調(diào)整(2005年～2010年)，上海市出臺相關(guān)政策淘汰劣質(zhì)企業(yè)、鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，主要通過規(guī)劃管理部門以上調(diào)工業(yè)用地容積率的方式適當(dāng)放寬指標(biāo)的限制要求，鼓勵(lì)企業(yè)在自持土地上增建辦公樓，滿足企業(yè)自身的研發(fā)辦公需求。相關(guān)指標(biāo)規(guī)定：工業(yè)用地容積率可以從原來底線0.6提高到0.8，上限調(diào)至2.0，局部3.0，但要求建筑高度仍然維持在24m以下。本次調(diào)整之后，部分企業(yè)通過利用容積率的增加，興建樓宇式廠房用于出租作為辦公樓宇，造成了后來在上海市大多數(shù)工業(yè)園區(qū)內(nèi)存在工業(yè)、辦公甚至居住相互混雜難以管理的尷尬局面。

第二次調(diào)整(2011年～2012年)，上海市出臺了《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》(滬府辦[2011]51號發(fā))，準(zhǔn)則中通過新增工業(yè)用地研發(fā)類(M4)和科研設(shè)計(jì)用地(C65)兩個(gè)用地類型對其工業(yè)區(qū)內(nèi)部功能重新進(jìn)行分類管理。由于M4與C65兩類用地業(yè)態(tài)區(qū)分界限模糊，且二者更新成本差異巨大，最終造成大部分工業(yè)企業(yè)選擇更新操作更為便捷且更新成本較低的工業(yè)用地研發(fā)類(M4)進(jìn)行開發(fā)，結(jié)果導(dǎo)致政府土地收益流失的問題。

第三次調(diào)整(2013至今)，2013年上海市推出《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類用地的相關(guān)工作試點(diǎn)意見》(滬規(guī)土資地[2013]1023號)文件，通過統(tǒng)一工業(yè)用地研發(fā)類(M4)和科研設(shè)計(jì)類用地(C65)為研發(fā)總部類用地(C65)，并且允許C65以定向供地的形式出讓，避免了進(jìn)行重新招拍掛而導(dǎo)致原有土地權(quán)益人變更的風(fēng)險(xiǎn)；繼續(xù)鼓勵(lì)現(xiàn)有的工業(yè)企業(yè)對自身進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級。在使用范圍上，明確C65用地必須在“104區(qū)塊”⑥內(nèi)，在開發(fā)指標(biāo)上，容積率最高不可大于3.0，建筑高度限制在60m以下，開發(fā)主體必須全部持有其物業(yè)產(chǎn)權(quán)，禁止其進(jìn)行出租的規(guī)定[6]。

3.3.2提高土地兼容性，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)融合

對于產(chǎn)業(yè)未來的發(fā)展趨勢而言，傳統(tǒng)制造業(yè)與金融、貿(mào)易、網(wǎng)絡(luò)、電子等行業(yè)的聯(lián)系愈加密切，并且制造業(yè)的發(fā)展很大程度需要伴隨著科技技術(shù)的進(jìn)步與應(yīng)用。所以，傳統(tǒng)制造業(yè)在升級過程中，對研發(fā)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的依賴性將會(huì)愈加明顯，如何合理的管控與規(guī)劃引導(dǎo)變得極其重要。

以上海市莘莊工業(yè)區(qū)為例，莘莊工業(yè)區(qū)是上海市政府于1995年8月批準(zhǔn)成立的市級工業(yè)區(qū)，位于閔行區(qū)南部，總開發(fā)面積17.88km2。工業(yè)區(qū)最早集聚的是輕工、機(jī)電、汽車配件等傳統(tǒng)制造業(yè)，從2000年以來園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一直在調(diào)整，第二、三類工業(yè)逐漸遷建、退出，如今已形成以信息產(chǎn)業(yè)、新型材料等新興產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的格局。其中，信息產(chǎn)業(yè)占60%、機(jī)電和汽車配件占16%、新型材料占14%，其余10%為傳統(tǒng)制造業(yè)。

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整完善，產(chǎn)業(yè)能級提升，工業(yè)區(qū)也經(jīng)歷著空間轉(zhuǎn)型的過程，原先工業(yè)園區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)集中成組布置，空間主要由生產(chǎn)廠房、運(yùn)輸設(shè)施、各類倉庫、管理設(shè)施以及發(fā)展備用地等組成。隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求逐漸升溫，工業(yè)區(qū)大多數(shù)地塊重新根據(jù)企業(yè)的轉(zhuǎn)型需要，適當(dāng)提高其所在工業(yè)用地的容積率，進(jìn)行工業(yè)用地的自行開發(fā)。同時(shí)，工業(yè)區(qū)內(nèi)也正在規(guī)劃建設(shè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚區(qū)(暫名)。集聚區(qū)位于金都路以南、華寧路以西地塊，占地約200hm2，將設(shè)有總部經(jīng)濟(jì)、外包服務(wù)、高科技孵化、展示和會(huì)議中心等功能板塊，滿足部分企業(yè)轉(zhuǎn)型功能的需求。這種通過在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)建立“園中園”的模式，合理地滿足企業(yè)轉(zhuǎn)型需求、加強(qiáng)制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)之間的密切聯(lián)系，同時(shí)避免了在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)出現(xiàn)用地混雜，增加管理成本的問題。

4 結(jié)語

工業(yè)用地更新在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下形成不同特征，當(dāng)前急需探尋存量規(guī)劃背景下的工業(yè)用地更新方式的具體指引：傳統(tǒng)規(guī)劃體系對于工業(yè)用地更新指引的空缺, 導(dǎo)致了許多工業(yè)用地在更新過程中國有土地資產(chǎn)的流失。但純粹政府開發(fā)導(dǎo)向的更新方式又無法全面覆蓋且缺少一定活力, 因此需要對在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代特征充分理解的基礎(chǔ)上，進(jìn)行政策與規(guī)劃的充分指引，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)自發(fā)地走向合理的更新路徑。

注釋：

①社會(huì)主義改造從1953年11月開始至1956年底結(jié)束,全國90%以上的手工業(yè)者加入了合作社。資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造,從1954年至1956年底全面進(jìn)行.黨對之采取了"和平贖買"的政策,通過國家資本主義形式,逐步將其改造成社會(huì)主義公有制企業(yè)。

②1987年深圳“土地第一拍”成為了轟動(dòng)全國的第一宗土地公開拍賣，預(yù)示著我國首次以公開拍賣的方式出讓土地使用權(quán)。1990年國務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確提出了土地使用權(quán)可以“出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押”，為土地有償使用制度的建立提供了相關(guān)的法律依據(jù)。

③明晰的產(chǎn)權(quán)意味著財(cái)產(chǎn)所有者對其財(cái)產(chǎn)的各個(gè)方面具有完全的控制權(quán)，而我國模糊產(chǎn)權(quán)的形成因?yàn)槲覈耐恋刂贫葘⑼恋厥褂脵?quán)與所有權(quán)分離，通過協(xié)議或出讓的形式將土地使用權(quán)劃歸企業(yè)所有、而政府仍然擁有土地所有權(quán)，導(dǎo)致土地實(shí)際控制權(quán)的權(quán)益人難以明確。

④內(nèi)在價(jià)值：內(nèi)在價(jià)值是指其產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的生產(chǎn)力，一般通過與同時(shí)代具有先進(jìn)生產(chǎn)力的工業(yè)企業(yè)相對比，確定其生產(chǎn)能力的強(qiáng)弱，難以量化進(jìn)行衡量。

⑤外在價(jià)值：外在價(jià)值主要通過市場競爭得以體現(xiàn)，具體從產(chǎn)品在市場中的附加值高低與市場對企業(yè)所創(chuàng)造產(chǎn)品或服務(wù)的需求來表現(xiàn)。市場需求高則體現(xiàn)其產(chǎn)業(yè)外在價(jià)值高，反之則外在價(jià)值低。

⑥“104區(qū)塊”：指上海產(chǎn)業(yè)規(guī)劃劃定的104個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊，面積約為790km2，占全市建設(shè)用地總規(guī)模的26%，具體可以分為工業(yè)基地、工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)工業(yè)地塊三類。

[1] 鄒兵.增量規(guī)劃——存量規(guī)劃與政策規(guī)劃[J].城市規(guī)劃，2013(37):36.

[2] 高喆.工業(yè)用地自主更新模式與機(jī)制研究 [D].廣州： 中山大學(xué)，2009.

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