探析區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展新思路*

伍茜溪

(楚雄師范學院經濟與管理學院，云南 楚雄 675000)

中國區(qū)域空間40年來延續(xù)不變的格局表現為：東部地區(qū)發(fā)展水平高、所占比重大，中部地區(qū)和西部部分地區(qū)發(fā)展迅速但所占比重仍然較小，地帶性差異所反映的區(qū)域空間格局大體穩(wěn)定。1978―2016年的38年間，東部地區(qū)的比重一直在50%―60%之間變化，從2005年之前“三大地帶”時期，到2005年之后的“四大板塊”時期，東部地區(qū)的GDP比重都沒有太大變化，即便到了2016年仍然大于50%。[1]黨的“十八大”以來，中國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，區(qū)域經濟也迎來了轉型時期，同時以經濟發(fā)達程度和市場發(fā)育程度為導向制定的區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃進入發(fā)力期，促進協(xié)調發(fā)展成為區(qū)域發(fā)展轉型的基本方向。

1.區(qū)域發(fā)展存在的問題分析

1.1區(qū)域發(fā)展存在的主要問題

1.1.1區(qū)域間經濟發(fā)展絕對差距仍然較大

區(qū)域發(fā)展的絕對差距是區(qū)域不平衡問題的突出方面。以人均GDP差距為例，1978年東部與中部、西部之間人均GDP的絕對差距分別為153.6元和212.9元，到1990年，絕對差距分別擴大到700.1元和885.8元，2000年差距繼續(xù)擴大到4790.2元和6162.0元。[2]到2013年，東部地區(qū)與西部地區(qū)人均GDP的絕對差距已高達27914元。人均GDP的絕對差距一直呈擴大之勢。而且，近年來東中西部人均GDP增速差距雖然趨向縮小的態(tài)勢，但還是不夠穩(wěn)定。東部沿海地區(qū)通過近些年的產業(yè)升級，“騰籠換鳥”，2014年以來經濟增速逐步企穩(wěn)回升，而中西部地區(qū)和東北地區(qū)經濟增速下行壓力持續(xù)增大，經濟增長動力不足，表現出“東部緩中趨穩(wěn)，中西部穩(wěn)中有憂，東北壓力較大”的新情況。

1.1.2區(qū)域間基本公共服務水平差距繼續(xù)擴大

基本公共服務水平是衡量區(qū)域發(fā)展水平的重要標志。進入21世紀以來，隨著政府職能轉變的不斷深化，在完善保障和改善民生、建立基本公共服務體系、促進基本公共服務均等化等方面，逐步成為黨和國家的重大戰(zhàn)略方針，也日益成為區(qū)域政策關注的內容。2012年7月，國務院印發(fā)了我國基本公共服務領域第一部國家級專項規(guī)劃——《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，確定了“十二五”時期8大領域44類80項基本公共服務項目，涵蓋了與公民生存有關的方方面面，如衣食、居住、健康、文體等方面的基本需求，并明確將基本公共服務制度作為公共產品向全民提供。在這些指標中，中西部和東部地區(qū)的差距仍在擴大。具體而言，東部與西部之間、沿海和內陸之間、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)經濟社會發(fā)展差距較大，這些差距使得中國基本公共服務供給呈現現代化與貧困落后并存的狀況，例如，目前很難將北京的基本公共服務供給水平與甘肅等西部基本公共服務供給水平進行均等化比較。

從高等教育看，“生均預算支出”的地區(qū)差異也在擴大。1998年，全國各省區(qū)高等教育生均預算支出的基尼系數僅0.054，地區(qū)差異不明顯。這之后，基尼系數逐年增加(2001年例外)，2005年達到最大值為0.380；2006年以來，基尼系數在0.3附近波動，2010年又提高到0.343，2011年下降為0.328，但仍處于較高的水平。[3]基尼系數越高，說明各省區(qū)間高等教育的不公平程度越大。從醫(yī)療領域看，地區(qū)間發(fā)展水平存在明顯差距。中國社會科學院所做的“2012年中國社會發(fā)展與社會態(tài)度調查”顯示，東中西部在醫(yī)療衛(wèi)生方面存在顯著差異。從資源分布上看，東部地區(qū)的醫(yī)療資源(人均醫(yī)療機構數量)是全國平均水平的1.13倍，中部和西部地區(qū)為全國平均水平的90.85%和91.47%。醫(yī)療衛(wèi)生的不平衡是當前地區(qū)間最為嚴重的基本公共服務不均等問題。同時，這種地區(qū)間不平衡的狀況在未來三年內并不會有多大改善，并且發(fā)達地區(qū)的優(yōu)越性將會繼續(xù)保持。[4]

1.1.3區(qū)域開發(fā)無序問題嚴重

由于行政力量干預地區(qū)經濟的程度較深，使得不少地方將區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略等同于本行政區(qū)經濟增速的提高，為了追求GDP的增長，不顧自身資源環(huán)境條件和生態(tài)環(huán)境的承載能力及其比較優(yōu)勢，熱衷于發(fā)展重化工業(yè)，競相上馬一些高消耗、高污染、資源加工型的“兩高一資”項目，造成嚴重的資源破壞和環(huán)境污染問題。同時，一些地方還進行地區(qū)間行政封鎖，導致行政壁壘突出，生產要素不能自由流動等問題。這些問題的典型表現就是使得鋼鐵、汽車、石化、有色金屬、建材等行業(yè)密集發(fā)展，呈現出效益不高、集中度差的狀況。以鋼鐵工業(yè)為例，我國鋼鐵產量已經超過世界前15位國家產量之和，但還有部分省區(qū)仍然熱衷上馬鋼鐵新產能。還有一些地方在能源短缺地區(qū)發(fā)展高耗能產業(yè)，不僅損害了當地的資源生態(tài)系統(tǒng)，同時也導致區(qū)域間產業(yè)結構的同質化，加劇了地區(qū)間的惡性競爭，導致地區(qū)封鎖、條塊分割的問題比較突出。近年來，行政壁壘的表現形式呈現出隱蔽化趨勢，以招商引資、技術標準為借口制造地方壁壘的問題越來越突出，并直接導致了經濟的分散化和分割化，助長了“大而全”，“小而全”以及重復建設等問題的產生，嚴重阻礙了區(qū)域間資本、人才、信息、技術等生產要素的自由流動和資源的優(yōu)化配置。

1.1.4區(qū)域經濟與人口分布、生態(tài)環(huán)境不協(xié)調

當經濟的發(fā)展與人口的聚集不能夠同步時，就會造成區(qū)域間人口分布和經濟分布的差異。我國東部沿海地區(qū)經濟集聚高于人口集聚和西部地區(qū)經濟集聚低于人口集聚的情況，有其自然條件、生態(tài)環(huán)境差異的客觀原因。1935年，我國學者胡煥庸提出黑河(璦琿)—騰沖線，即胡煥庸線，*“胡煥庸線”是指中國地理學家胡煥庸在1935年提出的劃分中國人口密度的對比線，即：“璦琿一騰沖一線”(或作“黑河一騰沖一線”)。“璦琿一騰沖一線”在中國人口地理上起著畫龍點睛的作用，一直為國內外人口學者和地理學者所承認和引用。這條被稱為“胡煥庸線”的人口地理分界線，同時還負載、分割著許多神奇的自然與社會的元素。揭示了全國人口分布規(guī)律。2010年第六次全國人口普查，仍然呈現東南人口比例大，西北人口比例小的局面。但是，在“胡煥庸線”兩側東南、西北兩大部分的人口結構基本不變的同時，我國省區(qū)間人口分布卻發(fā)生了巨大的變化，很多省區(qū)經濟比重與人口比重差異較大，導致區(qū)域發(fā)展呈現典型的“啞鈴型”特征，表明了區(qū)域經濟的發(fā)展還存在與生態(tài)環(huán)境、人口分布的不協(xié)調狀況，所以，國土開發(fā)總體布局仍有待優(yōu)化，這也是導致近些年來大量勞動力跨省流動就業(yè)的重要原因。

1.2區(qū)域發(fā)展存在問題的原因分析

1.2.1以經濟增長為目標的地方政府競爭體制和考核機制

改革開放以來，出現了一種非常獨特的現象，即地方政府為了競爭，充當經濟主體直接配置資源，直接參與市場競爭。張五常提出中國經濟高速增長的密碼在于“縣域競爭”[5]，即地方政府通過給予優(yōu)惠政策招商引資發(fā)展本地經濟，推動了經濟的高速發(fā)展。史正富認為“在中國，尤其是市縣兩級政府，長期在經濟發(fā)展的第一線競爭拼搏，已經成長為與企業(yè)界共生互動的有生力量，成為中國經濟社會發(fā)展的發(fā)動機之一”[6]。如果單純從GDP增長的角度看，地方政府競爭居功甚偉。但是由于地方政府充當了資源配置的主體，國家的區(qū)域戰(zhàn)略和區(qū)域政策也在一定程度上異化為促進行政區(qū)發(fā)展的政策?？梢哉f，以追求GDP為目標的地方政府競爭體制已逐漸成為困擾我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的重要障礙，對實現區(qū)域協(xié)調發(fā)展和產業(yè)分工形成了很大制約。表現在：一是地方政府激烈博弈，損害公平競爭的市場秩序，阻滯國家區(qū)域戰(zhàn)略落實；二是地方政府間的相互競爭嚴重加劇產能過剩，阻滯了區(qū)域協(xié)作和區(qū)域產業(yè)分工；三是地方政府的競爭加劇了生態(tài)環(huán)境惡化，使區(qū)域之間生態(tài)補償和共同保護機制無法建立。

1.2.2中央政府和地方政府的財權和事權不清晰

中央與地方事權和財權劃分是國家治理的重要構成要素，也是影響區(qū)域發(fā)展的重要基礎。我國現行政府間事權和財權劃分的基本格局是在新中國成立后政治經濟背景不斷變化的情況下逐步演變而成的，目前事權劃分基本沿襲了改革開放前的格局，而財權劃分基本上沿襲了1994年的分稅制改革時確定的格局。分稅制改革基本上重新確定了中央和地方之間的財權，但并沒有重新調整中央和地方之間的事權，增加了地方的財政壓力。而國家國土空間規(guī)劃和區(qū)域補償機制又缺乏頂層設計，這就進一步刺激了地方過度競爭，在區(qū)域發(fā)展中將謀求地方財力增長作為重要的目標。這種不清晰的中央和地方財權、事權關系對區(qū)域協(xié)調發(fā)展產生了負面影響。

1.2.3稅收地和稅源地相分離的稅收分配體制

1994年實行分稅制財政管理體制改革以來，我國省際人均稅收收入差距與人均GDP差距相比，呈現明顯的擴大趨勢，具體表現為，由于現行分稅制缺乏區(qū)域之間橫向稅收分配的基本制度規(guī)范，本地政府創(chuàng)造的稅源所形成的稅收可能被其他的地方政府收繳和享有，而且由于稅制、稅收征管以及市場經濟制度不夠完善，稅收在不同地區(qū)之間的不當轉移愈演愈烈，本來屬于甲地的稅收卻被乙地拿走，屬于乙地的稅收又被轉移到丙地。區(qū)域“稅收與稅源地背離”的問題主要有以下幾種情況：一是總分支機構分布于多個區(qū)域，區(qū)域間稅收分配不合理造成稅收與稅源背離；二是企業(yè)生產、經營場所橫跨兩個以上行政區(qū)域，區(qū)域稅收和稅源出現背離；三是稅收征收規(guī)定導致稅收由生產地向消費地轉移，由資源提供地向資源利用地轉移；四是區(qū)域稅收政策不統(tǒng)一，稅收由高稅負地區(qū)向低稅負地區(qū)轉移。雖然上述幾種稅收與稅源背離的形式略有不同，但基本都是稅收從欠發(fā)達地區(qū)(主要分布在中西部地區(qū))向經濟發(fā)達地區(qū)轉移。不僅造成了欠發(fā)達地區(qū)財力緊張，區(qū)域間財力差距擴大，而且與國家促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的目標相背離，制約了區(qū)域協(xié)調發(fā)展目標的實現。

2.促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新思路

2014年的中央經濟工作會議提出，我國經濟發(fā)展已進入新常態(tài)。中高速增長、發(fā)展方式轉變、結構深度調整、發(fā)展動力轉向是新常態(tài)的基本特征。近年來，隨著區(qū)域發(fā)展實踐的不斷深化，更加重視將基本公共服務的均等化作為區(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要目標，更加重視將健全和完善體制機制作為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要手段。

2.1各地區(qū)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Τ霈F了新趨勢

2.1.1中西部等內陸地區(qū)已積累了強大的物質基礎，未來發(fā)展?jié)摿薮?/p>

過去10年，伴隨著經濟全球化和區(qū)域一體化進程，中西部地區(qū)承接了大量的產業(yè)轉移，使得中西部地區(qū)的投資環(huán)境和發(fā)展條件不斷改善，增強了自身的發(fā)展能力，促進了經濟增長動力的轉換。特別是中西部地區(qū)的重大基礎設施建設加快推進，為促進區(qū)域經濟均衡發(fā)展創(chuàng)造了良好的基礎。

2.1.2特殊類型地區(qū)的問題日益突出

貧困地區(qū)和部分少數民族地區(qū)基礎設施落后、生態(tài)環(huán)境脆弱、產業(yè)結構不合理、市場體系發(fā)育滯后、自我發(fā)展能力不強等問題仍然沒有根本改變，因而，支持貧困地區(qū)全面建設小康社會、維護邊疆穩(wěn)定的任務仍然繁重。老工業(yè)城市和資源型城市等結構單一地區(qū)工業(yè)結構以能源化工、資源加工為主，處于產業(yè)鏈的低端，面臨著既要加快發(fā)展、又要轉型的雙重壓力，轉變發(fā)展方式的壓力更大，有更多的難題需要破解。目前，以行政區(qū)劃為基礎的區(qū)域政策體系要解決以上問題還存在較大的障礙。

2.1.3區(qū)域政策體系不斷完善的空間巨大

區(qū)域政策體系在國家綜合實力提高的過程中得到不斷完善，提升了統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的水平。只要克服制度性障礙的制約，下一步完善區(qū)域政策體系大有可為。

2.2促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新思路

2.2.1由解決特定區(qū)域問題轉向加快建設統(tǒng)一的全國大市場

建議加快研究制定全國層面的國土空間開發(fā)的法律體系。通過法律的形式，實現國土空間的全域覆蓋，建立空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，促進全國國土空間的有效保護、合理布局和優(yōu)化利用，增強對區(qū)域規(guī)劃和空間規(guī)劃的約束性，使國土開發(fā)和區(qū)域發(fā)展與國民經濟和社會發(fā)展銜接起來。進一步完善中央政府層面的國土空間開發(fā)和管制的政策體系，逐步建立跨區(qū)域的空間規(guī)劃協(xié)調機制。

建議深化改革，促進勞動要素的跨區(qū)域自由流動。一是加快戶籍制度改革，放寬對人口流動的限制，推動建立公正、統(tǒng)一的勞動力市場，保證不同人群享有平等的就業(yè)權，同時促進人口有序轉移到經濟相對發(fā)達、就業(yè)崗位更多和收人相對高的地區(qū)。二是切實推進收入分配制度改革，提高勞動報酬占國民收入的比重，增加勞動者收入。三是加大社會保障制度改革力度，特別是跨地區(qū)轉移和異地接續(xù)的社會保障問題要重點關注。四是完善財稅制度，合理調整政府間財權配置，擴大地方稅收來源。五是完善財政轉移支付制度。建議以常住人口而不是戶籍人口為基礎來制定財政轉移支付制度，可以吸引欠發(fā)達地區(qū)的人口向發(fā)達地區(qū)轉移。六是積極探索建立跨區(qū)域生態(tài)補償制度，支持地方建立健全跨界污染聯(lián)合監(jiān)測預警、事故應急處理和治理機制。

2.2.2由主要依靠投資政策和產業(yè)政策轉向以財政政策作為主要手段

近年來，我國在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展方面的投入逐步加大，但主要途徑仍然是依靠中央投資和重大產業(yè)項目布局，這不僅導致了區(qū)域GDP競爭的加劇，也導致區(qū)域發(fā)展過度依賴重大項目。從中央財政轉移支付的數額和轉移支付實施前后的地區(qū)財力差異看，現行的轉移支付制度雖然在一定程度上有利于我國地區(qū)間基本財力的平衡，但目前財政政策以均衡性轉移支付為主，促進區(qū)域發(fā)展的概念較弱。所以，財政政策在促進地區(qū)經濟、自然生態(tài)和人口分布協(xié)調發(fā)展等方面仍有較大的提升空間。建議短期在不改變現有資金及投資渠道的情況下，對有關財政資金進行歸類，建立形成區(qū)域協(xié)調或地區(qū)發(fā)展的財政資金概念，以便于協(xié)同推進實施。從長遠看，逐步建立形成國家層面的區(qū)域協(xié)調或地區(qū)發(fā)展概念下的財政資金管理分配機制，通過財政政策的創(chuàng)新和改革，使財政政策與區(qū)域政策的目標相一致，使財政政策在區(qū)域發(fā)展中的導向作用得到充分發(fā)揮。

2.2.3由依托區(qū)域板塊轉向區(qū)域板塊和點軸帶相結合

實施“四大板塊”區(qū)域經濟政策10多年以來，中西部和東北地區(qū)自我發(fā)展能力顯著增強，我國區(qū)域經濟版圖發(fā)生了積極變化。同時也形成了各個區(qū)域板塊在政策上的相互攀比，這在一定程度上割裂了四大區(qū)域板塊之間的經濟聯(lián)系，呈現發(fā)展訴求與支撐條件不匹配的現象，加之，由于西部地區(qū)和東北地區(qū)地域遼闊，各地區(qū)間及地區(qū)內部在自然條件、歷史基礎和經濟發(fā)展水平等方面還存在較大差距，使得各板塊內部差異性不斷擴大，區(qū)域政策針對性有所降低。為了從空間尺度上細化四大區(qū)域板塊，解決部分困難地區(qū)發(fā)展中存在的突出問題，建議提升橫跨我國東中西、連接南北方的軸帶對統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展的引領和帶動作用，依托現已形成的城市群和經濟區(qū)，將軸帶和板塊結合起來，不僅可以引導生產要素在區(qū)域板塊內部集聚和合理分工，而且可以充分發(fā)揮軸帶對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的統(tǒng)籌能力，從而形成網格化、多支撐的區(qū)域發(fā)展新格局。

2.2.4由統(tǒng)籌國內區(qū)域發(fā)展轉向對外開放和對內開發(fā)相銜接

經濟全球化進程中，區(qū)域經濟集團化也是世界經濟發(fā)展的大勢所趨。世界上80%左右的國家已構建或正在積極構建不同層次的區(qū)域合作組織，形成了多個區(qū)域集團組織，如歐盟、北美自由貿易區(qū)、亞太經合組織等。而應對全球化、融入世界經濟的重要策略和手段就是區(qū)域經濟一體化。我國也積極參與國際區(qū)域合作和次區(qū)域合作，如亞太經合組織、上海合作組織、中國一東盟自由貿易區(qū)、曼谷協(xié)定、瀾滄江—湄公河國際次區(qū)域合作、中國與中亞次區(qū)域合作等。今后也許還有更廣泛、更有深度的國際區(qū)域、次區(qū)域合作。在實施“一帶一路”和全方位開放的戰(zhàn)略背景下，以經濟帶建設來實現區(qū)域空間的重塑是有基礎的。通過對外開放促改革、促合作、促發(fā)展，以“一帶一路”建設為依托，探索通過開放促合作、促開發(fā)的有效途徑。

2.2.5由以行政區(qū)為基礎制定區(qū)域政策轉向依托類型區(qū)和功能區(qū)

在西方發(fā)達國家，區(qū)域政策大都按照問題導向的類型區(qū)進行劃分。例如，歐盟已建立了歐盟地區(qū)統(tǒng)計三級單元目錄(NUTS)并以此作為區(qū)域政策的識別標準，主要包括兩個部分，一種是經濟基礎較差的待開發(fā)和欠發(fā)達地區(qū)，主要解決經濟發(fā)展中的資金不足和勞動力素質等問題，目的是加快經濟增長；另一種是對在產業(yè)結構升級或者城市化發(fā)展的過程中由于機制性問題或結構性問題，導致就業(yè)崗位減少，失業(yè)增加，福利水平下降并造成惡性循環(huán)的地區(qū)，這類地區(qū)的主要任務是調整優(yōu)化經濟結構，穩(wěn)定就業(yè)。我國目前的區(qū)域政策仍主要以行政區(qū)劃劃定所支持的區(qū)域，建議在此基礎上，承載體制機制作用的區(qū)域政策傾向于援助問題導向區(qū)域，適當縮小我國區(qū)域政策的實行范圍，將區(qū)域政策下移一級，有利于提高區(qū)域政策的邊際效應。

3.促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的具體舉措建議

3.1完善評價區(qū)域協(xié)調發(fā)展的主要指標和考核機制

地方政府是區(qū)域經濟發(fā)展的重要主體。促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，很重要的一點是轉變地方政府關于區(qū)域發(fā)展的思路，而轉變地方政府關于區(qū)域發(fā)展的思路，短期而言主要是改變地方政府的激勵和約束機制。一是考核轄區(qū)內經濟、社會、生態(tài)建設的綜合發(fā)展水平；二是增加開展與其他區(qū)域的合作和協(xié)同發(fā)展的考核內容；三是針對不同發(fā)展水平區(qū)域，制定不同的績效評價體系，實施差別化的產業(yè)轉移政績評價考核指標。

3.2明確各級政府間財權和事權劃分

目前地方政府的過度競爭，重要的原因是各級政府的財權和事權劃分不對等，特別是省以下的地方政府擁有更多支出責任，卻沒有相應的財政來源，致使許多市縣政府財政入不敷出。地方政府為了解決財政赤字，往往采取短期行為，以犧牲環(huán)境和資源為代價，換取一時的財力?？梢?，區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略難以落實，與地方政府的財政壓力和利益驅動有著極為密切的關系。由此，需要建立和完善事權與財權相匹配的體制機制。一是合理區(qū)分中央與地方的財權關系；二是在公共財政框架和基本公共服務均等化的要求下，建立事權與支出責任相適應的財政制度；三是建立全國統(tǒng)一的基本公共服務經費保障機制，逐步縮小各地公共服務和基礎設施的差距；四是加快研究解決稅收地與稅源地不一致的問題；五是完善轉移支付，強化一般性轉移支付，減少專項轉移支付，形成有效均衡地方財力、支持地方建設與發(fā)展的財政轉移支付體系。加強法制建設，強化財政監(jiān)督管理及信息公開，促進形成公開透明、公平高效的財政轉移支付體系。

3.3嚴控國家級區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域優(yōu)惠政策數量

區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策是中央政府引導和規(guī)范各地經濟發(fā)展不可或缺的手段。近年來，國家出臺了大量區(qū)域規(guī)劃和政策性文件，各地也依據國家規(guī)劃編制了很多區(qū)域發(fā)展專項規(guī)劃。建議按照黨的十八屆三中全會關于建立空間規(guī)劃體系、推進規(guī)劃體制改革的部署，優(yōu)化區(qū)域規(guī)劃編制工作，強化區(qū)域規(guī)劃落實。一是對近年來出臺的100多個國家級區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策文件進行梳理和清理；二是建議從嚴規(guī)范國家級區(qū)域規(guī)劃的立項和審批，國家層面不再大規(guī)模編制區(qū)域規(guī)劃；三是地方政府也要減少區(qū)域規(guī)劃的編制數量，加強區(qū)域間協(xié)作和合作機制建設。