準(zhǔn)確把握與推進(jìn)全面績效管理的思考

●劉成奎

繼2017年黨的十九大報(bào)告中提出全面實(shí)施績效管理之后，2018年國務(wù)院的政府工作報(bào)告中又一次提出了 “全面實(shí)施績效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全”。這是對前期財(cái)政績效管理工作的進(jìn)一步深化，也是落實(shí)與推進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理對國家治理現(xiàn)代化的重要步驟。

一、全面實(shí)施績效管理的意義

全面績效管理從過程上看當(dāng)然包括績效的全過程管理，而其所包括的內(nèi)涵更為全面、意義更為重大、影響更為深遠(yuǎn)。

（一）全面績效管理是對財(cái)政績效管理的深化

2009年起我國開始大規(guī)模推進(jìn)財(cái)政績效評價工作，由開始選擇項(xiàng)目支出的試點(diǎn)性評價逐步推廣到包括全部支出項(xiàng)目的績效評價，由省級財(cái)政績效評價逐步推進(jìn)到縣級財(cái)政支出績效評價，至今績效評價理念基本上已經(jīng)深入人心，形成了“花錢必問效，無效必問責(zé)”的基本意識。2018年中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督審查重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》更明確政府財(cái)政支出的方向、規(guī)模、結(jié)構(gòu)與管理制度等要契合黨中央的重大方針政策與決定，相應(yīng)地，財(cái)政績效評價與管理也要轉(zhuǎn)向考慮預(yù)算支出的政策績效。由此，全面績效管理包括的內(nèi)容不僅僅指產(chǎn)出層面的績效、群眾滿意度層面的績效，還要包括貫徹落實(shí)中央決策層面的績效，是一個綜合性的績效管理。

（二）全面績效管理是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)

西方的新公共管理學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)代政府管理系統(tǒng)的三大支柱是人事制度、預(yù)算制度、采購制度 （馬克·波波維奇，2002），其中最重要的手段是預(yù)算（奧斯本、蓋布勒）。在預(yù)算管理中各政府部門、各利益團(tuán)體通過公共選擇最終形成了西方國家的預(yù)算。全面績效管理要求國家各部門積極落實(shí)中央重要決策，關(guān)注民生問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，對這些部門與機(jī)構(gòu)的績效實(shí)施測評，并與預(yù)算安排緊密掛鉤，尤其是要與部門與機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人的晉升安排掛鉤，進(jìn)而通過預(yù)算編制、執(zhí)行、公開、評價、應(yīng)用誘致部門與機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的高效與現(xiàn)代化，并最終實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

（三）全面績效管理可以促進(jìn)財(cái)政資金“花得其所”

政府的職責(zé)是向社會提供經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所必需的基本公共產(chǎn)品與服務(wù)，但是由于政府掌握的信息不對稱以及政府自身管理體制機(jī)制的局限，政府對社會訴求的信息接收、整理、處理的速度往往滯后于社會期望，導(dǎo)致政府基本公共服務(wù)供給的努力與社會期望之間經(jīng)常存在較大落差。而這點(diǎn)也是所有國家都存在的共同難題。全面績效管理強(qiáng)調(diào)“績”與“效”、強(qiáng)調(diào)切實(shí)落實(shí)中央決策、強(qiáng)調(diào)人們的獲得感與幸福感，并將與部門或機(jī)構(gòu)的預(yù)算安排乃至人事晉升安排直接掛鉤，必然會促進(jìn)政府更加關(guān)注社會訴求的結(jié)構(gòu)與方向，以及提高對社會訴求的響應(yīng)速度，而這些都會促進(jìn)財(cái)政資金“花得其所”。

（四）全面績效管理可以促進(jìn)財(cái)政資金“用得安全”

財(cái)政建設(shè)資金是財(cái)政支出的重要內(nèi)容，保證財(cái)政建設(shè)資金（尤其是通過各種各類融資平臺獲得的建設(shè)資金）的安全性也是非常重要的。在GDP崇拜沖動依舊難以完全退潮的背景下，各地政府通過各類融資平臺獲得了大量融資資金，其未來還本付息都直接或間接地依賴于財(cái)政資金，甚至有些項(xiàng)目成了政府的或有負(fù)債。通過全面績效管理，可以有效篩選問題項(xiàng)目，確保財(cái)政資金運(yùn)行過程安全，促進(jìn)財(cái)政資金“用得安全”。

二、推進(jìn)全面績效管理的基本原則

推進(jìn)全面績效管理是當(dāng)前財(cái)政部門與政府部門重點(diǎn)工作之一，為了有效地推進(jìn)該項(xiàng)工作，需要遵循以下基本原則。

（一）主動對接中央決策意圖

中央對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃有其嚴(yán)肅性與邏輯上的沿襲，對國家治理現(xiàn)代化的構(gòu)思有其前瞻性，而這些政策意圖的落實(shí)需要各級政府政策尤其是財(cái)政管理政策的主動對接。而財(cái)政管理的主要抓手就是預(yù)算管理政策，特別是支出管理政策。如中央強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧、重視美麗中國的建設(shè)、提高政府服務(wù)效能等，則財(cái)政支出安排應(yīng)該主動對接中央決策意圖，并對其實(shí)施全面的績效評價，獎優(yōu)懲劣，從而保證中央決策的真正落實(shí)，切實(shí)讓人民增加獲得感與幸福感。

（二）突出問題導(dǎo)向

美國當(dāng)年開始推行績效評價以及后來績效評價的逐步深化與法制化，都是有當(dāng)年深刻的社會背景的，也就是當(dāng)時財(cái)政管理或政府管理出現(xiàn)了問題。中國在2009年開始大規(guī)模推行項(xiàng)目績效評價也有當(dāng)時的社會背景。由此可知，績效評價工作的推行的初衷是為了解決財(cái)政管理問題或政府管理問題。現(xiàn)在我們進(jìn)行全面績效管理工作也一樣是為了解決問題，如高質(zhì)量發(fā)展問題未能真正落實(shí)、政府服務(wù)效率與人民期望落差依舊較大等，所以現(xiàn)在推進(jìn)全面績效管理必須從解決重大問題入手，以點(diǎn)突破進(jìn)而帶動全面解決。

（三）重視民生問題

民生問題無小事。任何政府對民生問題都必須高度重視并認(rèn)真解決。中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績令世界矚目，但是在社會基本公共服務(wù)供給上存在著諸多問題，如地區(qū)、城鄉(xiāng)之間存在著不均衡不充分的問題，尤其是在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等領(lǐng)域問題非常突出，導(dǎo)致一方面中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績斐然，另一方面人民的獲得感并未同步增加，也就是中國改革開放的成果并未讓每個人都能享受到。全面績效評價應(yīng)該重視民生問題，并以此作為考核政府或機(jī)構(gòu)工作成效的重要內(nèi)容，冀望由此真正解決民生問題。

三、推進(jìn)全面績效管理的建議

全面績效管理是全方位、全過程的績效管理，其對提高財(cái)政管理績效與政府管理績效意義深遠(yuǎn)，但是也存在重點(diǎn)難點(diǎn)很多、推進(jìn)落實(shí)的阻力很大的特點(diǎn)。

（一）頂層設(shè)計(jì)，整合推進(jìn)

美國、英國等發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)全面績效管理中，多采用立法形式授權(quán)進(jìn)行績效評價與績效管理，而且美國還是由副總統(tǒng)親自擔(dān)任美國績效管理的負(fù)責(zé)人。全面績效管理是對財(cái)政管理、政府管理的自我改革、自我加壓，無疑會增加部門或機(jī)構(gòu)的工作壓力，更是對自身權(quán)力的限縮，難免會觸動有關(guān)部門的利益。而且全面績效管理涉及的問題非常龐雜，僅僅由財(cái)政績效評價部門獨(dú)立完成是難以真正推動的，必須要由中央政府進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，各地方政府也要根據(jù)中央政府的設(shè)計(jì)進(jìn)行本行政區(qū)域的次頂層設(shè)計(jì)，并且要由各層級政府的主要負(fù)責(zé)人全力支持，整合相關(guān)部門的力量，合作推進(jìn)落實(shí)。

（二）抓大放小，逐步擴(kuò)面

正是因?yàn)槿婵冃Ч芾砗軓?fù)雜，涉及的類別與項(xiàng)目類別也很多，推進(jìn)全面績效管理暫時還無法覆蓋全部類別與項(xiàng)目。由此，在選擇績效評價的類別與項(xiàng)目時，要抓大放小，因?yàn)榇箜?xiàng)目無論在財(cái)政支出資金數(shù)額還是社會影響方面，都具有很好的示范效應(yīng)。尤其是通過績效評價與管理，能夠讓預(yù)算支出單位構(gòu)建起績效評價與管理的意識，有助于以后更好地推進(jìn)績效評價與管理。事實(shí)上，很多經(jīng)歷過績效評價與管理的單位，相對于沒有經(jīng)歷過績效評價與管理的單位在預(yù)算管理中明顯規(guī)范了很多。當(dāng)然，選擇小項(xiàng)目由于涉及的資金量較小，其所牽涉的矛盾也相對較小，似乎更容易推進(jìn)，但是其對有關(guān)部門或機(jī)構(gòu)的影響也很小，所起的作用也有限。

更為重要的是，通過對一些項(xiàng)目進(jìn)行績效評價與管理經(jīng)驗(yàn)的歸納與總結(jié)，并由此提煉出規(guī)律性的理論歸納，逐步擴(kuò)面真正做到財(cái)政資金績效評價的全覆蓋。

（三）強(qiáng)化對四本預(yù)算的績效評價與管理

我國現(xiàn)有預(yù)算包括四本預(yù)算，其中一般公共預(yù)算是主體，也是績效評價與管理的重點(diǎn)關(guān)注對象，對其他三本預(yù)算的績效評價與管理則顯得不夠重視。借著目前正在推進(jìn)的強(qiáng)化人大對國有資產(chǎn)管理監(jiān)督的契機(jī)，應(yīng)該增強(qiáng)對國有資本經(jīng)營預(yù)算績效管理，促進(jìn)國有資產(chǎn)的高效運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。政府性基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算都是社會高度關(guān)注的，但是對其預(yù)算的公開、績效評價與管理工作遠(yuǎn)低于社會預(yù)期，這應(yīng)該是未來績效評價與管理的重點(diǎn)。

此外，四本預(yù)算之間的統(tǒng)籌管理也是非常重要的，只有四本預(yù)算之間彼此有效統(tǒng)籌，才能真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展，才能真正貫徹落實(shí)中央決策意圖，這也是未來績效評價與管理的重點(diǎn)。

（四）社會全面參與

績效評價與管理內(nèi)容很多，面臨的利益調(diào)整很復(fù)雜，需要全社會的全面參與，包括政府部門與機(jī)構(gòu)、專家學(xué)者、媒體與公眾等。紀(jì)檢部門擁有很強(qiáng)的政治判斷與紀(jì)律審查權(quán)威，其對績效評價與管理工作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義；人大與審計(jì)部門是專責(zé)監(jiān)督機(jī)關(guān)，其對績效評價與管理的監(jiān)督具有法律效力；政協(xié)依法對績效評價與管理進(jìn)行民主監(jiān)督與建言獻(xiàn)策，具有重要的警示與借鑒作用。專家學(xué)者與第三方機(jī)構(gòu)具有自身的行業(yè)優(yōu)勢，是績效評價與管理的重要支撐力量，應(yīng)該努力發(fā)揮其積極性。媒體通過議程設(shè)定與議程討論對績效評價與管理具有重要的外部影響，應(yīng)該通過媒體傳播績效評價與管理的重要性，為形成社會合力而奠定輿論基礎(chǔ)；公眾積極參與有助于培養(yǎng)與形塑全社會的績效評價與管理文化，能夠從外部對政府的績效評價與管理形成推動力。

當(dāng)然，全面績效管理的成效也必須依賴于獲得可靠的評價數(shù)據(jù)、采用合適的評價技術(shù)方法，以及政府機(jī)關(guān)工作人員的主動配合。西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐也說明，推進(jìn)全面績效評價雖然迫切，但是也不能一蹴而就?！?/p>