法治視野下構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的思考

段 斌

(宿州市埇橋區(qū)委黨校，安徽 宿州 234000)

一、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的內(nèi)涵及關(guān)聯(lián)

(一)容錯(cuò)機(jī)制

容錯(cuò)機(jī)制是指在一定范疇內(nèi)允許并包容錯(cuò)誤情況發(fā)生的機(jī)制。黨的十九大報(bào)告中明確指出：“建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁?！盵1]健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，健全督察問責(zé)機(jī)制，無疑再次給改革創(chuàng)新者吃下了“定心丸”，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，將給人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的獲得感。面對(duì)現(xiàn)有干部隊(duì)伍中存在的“不作為”“不敢為”現(xiàn)象，容錯(cuò)機(jī)制可以充分調(diào)動(dòng)干部的積極性，讓領(lǐng)導(dǎo)干部全身心地投入到改革浪潮之中，敢于突破創(chuàng)新。一旦其在突破創(chuàng)新過程中出現(xiàn)“探索性失誤”，上級(jí)組織及社會(huì)應(yīng)該給予包容、理解和支持，允許其及時(shí)糾正錯(cuò)誤和偏差。

(二)糾錯(cuò)機(jī)制

在深化改革創(chuàng)新過程中，不僅要容錯(cuò)，更需要糾錯(cuò)機(jī)制。糾錯(cuò)機(jī)制是指在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，及時(shí)有效地啟動(dòng)相關(guān)機(jī)制和程序，找出原因，確定性質(zhì)，及時(shí)修正。糾錯(cuò)的目的不是追責(zé)，而是當(dāng)失誤和偏差出現(xiàn)時(shí)，及時(shí)糾錯(cuò)糾偏。在寬容的態(tài)度和氣氛中，容錯(cuò)機(jī)制能夠鼓勵(lì)創(chuàng)新者敢為人先，調(diào)整創(chuàng)新路上出現(xiàn)的偏差，使創(chuàng)新之路走得更好、更遠(yuǎn)。[2]

(三)容錯(cuò)機(jī)制與糾錯(cuò)機(jī)制的關(guān)系

容錯(cuò)機(jī)制與糾錯(cuò)機(jī)制是我國在改革創(chuàng)新問題上的重要舉措。容錯(cuò)、糾錯(cuò)是一個(gè)整體，兩者相輔相成、互相結(jié)合、互為因果。容錯(cuò)機(jī)制的建立是為了鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，避免慵政、懶政現(xiàn)象的出現(xiàn)，積極鼓勵(lì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部敢于突破、敢于創(chuàng)新。糾錯(cuò)機(jī)制則是指在容錯(cuò)機(jī)制基礎(chǔ)上，對(duì)出現(xiàn)的錯(cuò)誤及時(shí)給予指正，并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤及時(shí)調(diào)整改革創(chuàng)新方向。容錯(cuò)機(jī)制與糾錯(cuò)機(jī)制關(guān)系密切，對(duì)促進(jìn)我國深化改革創(chuàng)新進(jìn)程具有重大意義。

二、法治視野下容錯(cuò)免責(zé)適用范疇

(一)遵循法治思維和法治方式

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是改革創(chuàng)新道路上的“加速器”，其確保一部分領(lǐng)導(dǎo)干部能夠拋開顧忌，大膽嘗試改革創(chuàng)新舉措。在嘗試過程中一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤，并不會(huì)給自身形象帶來負(fù)面影響。值得指出的是，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制雖然允許領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)一些錯(cuò)誤，但這些錯(cuò)誤必須在法律允許的范疇之內(nèi)。[3]一旦超越法律范疇，必須依法追究其相關(guān)責(zé)任。

(二)以“三個(gè)區(qū)分開來”作為容錯(cuò)尺度

早在1988年，習(xí)近平同志就提出，“要區(qū)分違法亂紀(jì)和改革開放中的失誤，要保護(hù)改革者的積極性，鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部為人民事業(yè)敢為天下先?！?016年在十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出，要把領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新中缺乏經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)的錯(cuò)誤和失誤同明知故犯的違法違紀(jì)活動(dòng)進(jìn)行區(qū)分；要把無明確限制的探索性試驗(yàn)失誤同我行我素的違法亂紀(jì)進(jìn)行區(qū)分；要將促進(jìn)發(fā)展過程中的無意過失同為己謀利的違法違紀(jì)行為進(jìn)行區(qū)分。習(xí)近平總書記提出的“三個(gè)區(qū)分開來”明確闡述了容錯(cuò)機(jī)制下應(yīng)該包含的過失，作為容錯(cuò)尺度極其恰當(dāng)，可以準(zhǔn)確把握容錯(cuò)機(jī)制的范疇限制。[4]因此，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)錯(cuò)誤之時(shí)，上級(jí)組織應(yīng)該以“三個(gè)區(qū)分開來”作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際考察其錯(cuò)誤是否屬于“三個(gè)區(qū)分開來”的免責(zé)范疇。屬于此范疇則予以免責(zé)，一旦超出免責(zé)界限則應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)予以處理。

(三)合理規(guī)劃容錯(cuò)免責(zé)范疇

基于容錯(cuò)機(jī)制的有效建立，明確容錯(cuò)免責(zé)范疇是關(guān)鍵所在。基于我國相關(guān)法律規(guī)定，針對(duì)容錯(cuò)機(jī)制中免責(zé)范疇進(jìn)行具體化規(guī)定，即領(lǐng)導(dǎo)干部在改革創(chuàng)新過程中出現(xiàn)失誤，除發(fā)生重大責(zé)任事故之外，符合以下條件的應(yīng)該被納入容錯(cuò)機(jī)制免責(zé)范疇：第一，基于現(xiàn)有法律、法規(guī)規(guī)定，在決策過程中依照法律規(guī)定程序進(jìn)行決策，在執(zhí)行過程中認(rèn)真履行職務(wù)，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)完成相應(yīng)工作，但最終經(jīng)評(píng)估仍存在失誤或者過失行為；第二，在改革創(chuàng)新過程中，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)敢于嘗試新領(lǐng)域，積極根據(jù)出現(xiàn)的問題探索解決路徑，由于經(jīng)驗(yàn)缺乏出現(xiàn)過失，但在相關(guān)行為實(shí)施前已經(jīng)充分進(jìn)行討論，并且存在相關(guān)證明；第三，法律法規(guī)中尚未明確禁止，為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的改革創(chuàng)新，在并無明確禁止的情況下進(jìn)行探索性試驗(yàn)存在一定的失誤行為；法律明確禁止的行為則不應(yīng)納入容錯(cuò)范疇之中。[5]

三、法治視野下容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制建立的難點(diǎn)和分歧

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制對(duì)我國改革創(chuàng)新具有重大意義，但在實(shí)踐應(yīng)用過程中難以把握分寸，造成在構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制時(shí)存在一定的難點(diǎn)和分歧。

建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在一定困難，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制相關(guān)條款難以細(xì)化。目前我國各個(gè)地區(qū)都初步制定了容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，但相關(guān)的規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)，無法指導(dǎo)實(shí)踐。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的涉獵范疇相對(duì)較廣，無法利用列舉的方式一一呈現(xiàn)。不同地區(qū)、不同部門的工作存在差異，在針對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)進(jìn)行判斷時(shí)難免存在主觀因素。在針對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)的調(diào)查過程中，由于線索和證據(jù)原因，會(huì)出現(xiàn)判斷不一致的現(xiàn)象。這些影響因素導(dǎo)致容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制難以以細(xì)致條款進(jìn)行明確規(guī)定。[6]其次，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制程序難以生效。在社會(huì)實(shí)踐過程中，不少地區(qū)借助程序標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，比如免責(zé)申請(qǐng)、容錯(cuò)糾錯(cuò)結(jié)案呈報(bào)等。這些程序化的規(guī)定雖然對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制構(gòu)建起到一定作用，但在實(shí)踐之中由于部分案件情況特殊，其作用極其有限。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前依據(jù)程序提出申請(qǐng)容錯(cuò)糾錯(cuò)的案例不足40%。由此不難看出，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的程序化建立并不完善。最后，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)較高。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制存在的風(fēng)險(xiǎn)種類較多，其中最為嚴(yán)峻的就是法律風(fēng)險(xiǎn)。我國法律機(jī)制尚不健全，部分立法還存在質(zhì)量不高的問題，依據(jù)相關(guān)事實(shí)對(duì)案件性質(zhì)進(jìn)行判斷，存在一定風(fēng)險(xiǎn)，這給容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制造成極大的困擾，更讓相應(yīng)的決策機(jī)關(guān)面臨較高的法律風(fēng)險(xiǎn)。

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的構(gòu)建不僅面臨一定的困難，在實(shí)踐之中更存在一定的意見分歧，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，表述方面存在分歧。目前容錯(cuò)糾錯(cuò)概念主要源自李克強(qiáng)總理2016年《政府工作報(bào)告》，其針對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制概念進(jìn)行了表述，但并沒有提出容錯(cuò)免責(zé)的具體說法。在執(zhí)行過程中，各地普遍采取了容錯(cuò)免責(zé)辦法，其是否違背中央的規(guī)定，存在一定分歧。[7]第二，追責(zé)界定存在分歧?；谌蒎e(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)行，部分地區(qū)對(duì)認(rèn)定容錯(cuò)糾錯(cuò)的案件采取了完全免責(zé)的做法，部分地區(qū)則采取從輕、減輕責(zé)任的做法。對(duì)于應(yīng)該完全免責(zé)還是部分免責(zé)，存在一定分歧。第三，適用對(duì)象存在分歧。容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制并沒有針對(duì)容錯(cuò)對(duì)象進(jìn)行明確規(guī)定，導(dǎo)致一些地區(qū)僅針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，而其它一些地區(qū)針對(duì)全部機(jī)關(guān)工作人員實(shí)施容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

四、法治視野下構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的對(duì)策

(一)強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，彰顯容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的重要價(jià)值

強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)是健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的關(guān)鍵所在。要通過明確容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的提法、性質(zhì)、適用對(duì)象、適用范圍等，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制形成正確的觀念。同時(shí)，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制要遵循一定的原則，基于不同的案例情況采取完全免責(zé)、減輕責(zé)任等不同措施，對(duì)不屬于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制范疇的行為要嚴(yán)格進(jìn)行打擊，尤其要對(duì)主觀故意、違法違紀(jì)、違反明確禁止規(guī)定的案件進(jìn)行準(zhǔn)確甄別，切莫讓此類案件混入容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制之中。因此，強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，彰顯容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的重要價(jià)值，是法治視野下構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的合理優(yōu)化策略。

(二)規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，確保容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制具有公信力

容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制是在科學(xué)指導(dǎo)下，由若干個(gè)機(jī)制相互配合、相互協(xié)調(diào)，最終構(gòu)建出改革創(chuàng)新的有機(jī)體系。目前容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的程序主要有申請(qǐng)、核實(shí)、認(rèn)定、呈報(bào)四個(gè)環(huán)節(jié)，借助這些環(huán)節(jié)可以對(duì)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制起到一定的督促和限制作用。容錯(cuò)糾錯(cuò)案件必須依照既定程序進(jìn)行申請(qǐng)，由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或本人向組織部門提出申請(qǐng)。在此基礎(chǔ)上，由組織部門對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行審核，將結(jié)果反饋給領(lǐng)導(dǎo)或個(gè)人。在初步審核完成后，應(yīng)該由組織部門和檢察部門對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查和分析，對(duì)申請(qǐng)案件進(jìn)行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制認(rèn)定。一旦符合容錯(cuò)糾錯(cuò)案件條件，基于容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制進(jìn)行處理；對(duì)不符合容錯(cuò)糾錯(cuò)認(rèn)定的案件，及時(shí)向申請(qǐng)人進(jìn)行反饋。組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將案件的最終認(rèn)定結(jié)果進(jìn)行備案，備案中要包含相關(guān)申請(qǐng)材料、審核材料、調(diào)查和分析材料以及認(rèn)定結(jié)果材料，將這些材料進(jìn)行編輯整理后完成備案。[8]

(三)完善制度機(jī)制，制定容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)施細(xì)則

現(xiàn)階段容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制還存在著諸多問題，并且存在著較高的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)較高的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門應(yīng)該制定容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施細(xì)則。建議相關(guān)部門盡快出臺(tái)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的實(shí)施細(xì)則；各地區(qū)也應(yīng)該結(jié)合細(xì)則范疇制定符合本地區(qū)情況的實(shí)施辦法，列舉常見的容錯(cuò)糾錯(cuò)情形，有效推廣容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。除此之外，對(duì)于容錯(cuò)糾錯(cuò)案件高發(fā)的地區(qū)和部門，可以讓其自行擬定免責(zé)清單，由上級(jí)主管部門進(jìn)行批復(fù)，并組織政府、紀(jì)委、法律人士、財(cái)務(wù)人士以及專業(yè)人士對(duì)免責(zé)清單進(jìn)行討論，以此來保證清單的合法性、合理性。

五、結(jié)語

在未來的發(fā)展過程中，容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制需要得到優(yōu)化和完善。政府及相關(guān)部門應(yīng)該強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)，彰顯容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的重要價(jià)值；規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，確保容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制具有公信力；完善制度機(jī)制，制定容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制實(shí)施細(xì)則。通過這些舉措促使容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制向良性方向發(fā)展，使我國全面深化改革創(chuàng)新不斷取得突破。

[1]黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2017:63.

[2]胡杰.容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的法理意蘊(yùn)[J].法學(xué)，2017(3).

[3]王玉堂.為健全“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”點(diǎn)贊[J].當(dāng)代廣西，2016(6).

[4]梅立潤.全面深化改革情境的“容錯(cuò)機(jī)制”[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2016(6).

[5]蔣來用.以務(wù)實(shí)精神合理創(chuàng)設(shè)容錯(cuò)機(jī)制[J].人民論壇，2016(11).

[6]畢宏音.從各地試水看“容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制”的系統(tǒng)建構(gòu)[J].人民論壇，2016(11).

[7]劉寧寧,郝桂榮.新常態(tài)下如何科學(xué)構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制[J].人民論壇，2016(11).

[8]孫建華.建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制應(yīng)注意的方面[J].中國黨政干部，2016(8).