“三權(quán)分置”背景下土地流轉(zhuǎn)的權(quán)能及實施路徑研究

張華山，周現(xiàn)富，楊 飛

(中國電建集團(tuán)貴陽勘測設(shè)計研究院有限公司，貴州 貴陽 550081)

0 引 言

伴隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)，中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不斷消融，農(nóng)村人口不可逆地向城鎮(zhèn)流動，尤其是農(nóng)村青壯年人口離開農(nóng)村、脫離土地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)的現(xiàn)象日益加劇，耕地棄耕問題越來越嚴(yán)重。2013年底，中央農(nóng)村工作會議首次提出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革方略，目的是保留農(nóng)戶承包權(quán)，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地向集約化流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化。因為縱觀世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程，農(nóng)地適度集中和規(guī)模化經(jīng)營是提高土地利用率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、增加農(nóng)民收入的客觀需要和必然趨勢。2014年黨中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，首次在國家政策層面明確提出“三權(quán)分置”。即“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)?！?015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》指出：“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向，“堅持集體所有權(quán)，落實農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”。 “三權(quán)分置”權(quán)利體系運轉(zhuǎn)的基本邏輯是：承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，農(nóng)村人口合理流動，促使土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模化經(jīng)營，最終通過加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技投入，提高土地產(chǎn)能效率。如果“三權(quán)”的權(quán)能配置不明確，村集體、承包戶和經(jīng)營者會朝著有利于各自一方過度解讀土地制度改革。因此，需對土地制度產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵、外延、主體間性、責(zé)權(quán)利等予以明確界定，才能規(guī)范和保障農(nóng)村土地制度的“三權(quán)分置”改革。

1 “三權(quán)分置”權(quán)利體系結(jié)構(gòu)解析

當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型下的農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移引起農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系變化，尤其是在免除農(nóng)業(yè)稅之后，直接解構(gòu)了農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的統(tǒng)一，普遍出現(xiàn)了“兩權(quán)分離”。而“三權(quán)分置”是在現(xiàn)有的農(nóng)地物權(quán)法律體系確認(rèn)的權(quán)利結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，新設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，使農(nóng)戶在不喪失土地承包權(quán)的前提下，引入規(guī)模經(jīng)營主體，“這是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)有限市場化的表現(xiàn)，不可市場化的土地所有權(quán)和承包權(quán)與可市場化的土地經(jīng)營權(quán)相結(jié)合[1]?！边@種結(jié)合使得農(nóng)地權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜化，產(chǎn)生出多種土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系結(jié)構(gòu)。 “實施‘三權(quán)分置’明確界定‘承包權(quán)’和‘經(jīng)營權(quán)’，一方面有利于強(qiáng)化對農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)，土地承包權(quán)因農(nóng)戶的集體組織成員身份產(chǎn)生，受到法律的保護(hù)；另一方面，對經(jīng)營權(quán)的強(qiáng)調(diào)和保護(hù)可使土地使用者有穩(wěn)定的預(yù)期，有利于提高土地資源的產(chǎn)出效率。保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營權(quán)以求效率，實現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一[2]。”

“三權(quán)分置”改革的前提和底線是堅持農(nóng)村集體土地所有制，落實集體土地所有權(quán)?！稗r(nóng)村土地制度是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度、農(nóng)村村民自治制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，必須堅持按照‘守住底線、試點先行’的原則[3]。因此，堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度下的土地“三權(quán)分置”是主基調(diào)，必須堅守。 “三權(quán)分置”不是改變土地集體所有的屬性，而是要形成結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的土地權(quán)利新格局，充分發(fā)揮各自的職能和功效，相對應(yīng)的權(quán)利體系會發(fā)生重構(gòu)。

一是，堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不動搖?！叭龣?quán)分置”是對現(xiàn)行農(nóng)地制度的繼承和發(fā)揚，能在新時代更好地實現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，可以強(qiáng)化村集體對土地的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和保護(hù)功能，以此來保護(hù)土地資源和集體財產(chǎn)，防止閑置和浪費土地資源，避免改變土地的農(nóng)業(yè)用途，規(guī)避集體對承包戶的“擠壓”及對經(jīng)營者的“干預(yù)”[4]；同時，在農(nóng)地交易過程中，由于農(nóng)戶所獲取信息的碎片化而處于弱勢的談判地位，村集體經(jīng)濟(jì)組織成作為其成員“天然的代理人”，一方面在與市場對接和交易中能夠為農(nóng)戶爭取最大化收益，另一方面作為所有權(quán)人能夠進(jìn)行土地整理，提高租金收益水平[5]。

二是，穩(wěn)定農(nóng)戶家庭承包權(quán)不改變。農(nóng)村土地承包權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，可以依法承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的土地，以家庭戶為承包單位，農(nóng)戶享有獲得、繼承、退出等各項權(quán)能，土地被征收征用時，承包戶依法有權(quán)獲得補(bǔ)償補(bǔ)助費。農(nóng)戶家庭承包權(quán)實質(zhì)是一種集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的身份權(quán)利，并且具有壟斷性，只要是本村集體組織成員身份，自然就享有土地承包權(quán)，一般通過出生、婚嫁等方式獲得身份資格。為保障公平公正，每個集體成員都享有平等的承包權(quán)，任何組織和個人都不能代替農(nóng)戶取得土地承包權(quán)。“三權(quán)分置”改革之前的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種混合性的權(quán)利，它是以村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份權(quán)利為基礎(chǔ)，具備身份性，承擔(dān)著土地的社會保障功能，同時也包含著以土地為客體的純粹的財產(chǎn)權(quán)利，“身份性和財產(chǎn)性的內(nèi)在沖突導(dǎo)致土地承包經(jīng)營權(quán)難以市場化流轉(zhuǎn)，妨礙農(nóng)地資源的合理配置和有效利用[6]。”要顧及農(nóng)戶權(quán)益不受損害，只能通過農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)，將身份性權(quán)利保留于土地承包權(quán)，從而釋放出土地經(jīng)營權(quán)。

三是，激發(fā)土地經(jīng)營權(quán)活力。農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)最初由原承包戶自然取得，承包戶通過承包合同取得了土地的承包經(jīng)營權(quán)，并依法采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、擔(dān)?；蛘咂渌绞竭M(jìn)行流轉(zhuǎn)，新的經(jīng)營主體簽訂流轉(zhuǎn)合同以契約形式取得土地的經(jīng)營權(quán)，體現(xiàn)了配置農(nóng)地資源時的市場作用，具有社會性、有償性和流動性等特點[7]。經(jīng)營權(quán)兼具財產(chǎn)性權(quán)利和非身份性權(quán)利，前者體現(xiàn)了土地的資本功能，一旦取得了就具有排他性；后者擴(kuò)大了經(jīng)營主體的類別，不僅僅局限于村集體組織內(nèi)部成員，也包括外部成員，任何有經(jīng)營能力和條件的自然人及法人均可以成為經(jīng)營主體?！叭龣?quán)分置”改革的核心是在農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)之上建立另外一種“經(jīng)營權(quán)”，或者是將“經(jīng)營權(quán)”從“土地承包權(quán)”中分離，該權(quán)利以農(nóng)村土地為客體，在集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)之外，形成針對土地的權(quán)利?！叭龣?quán)分置”的重要目的是通過農(nóng)村土地資源的資本及經(jīng)營的市場化配置，最終實現(xiàn)土地經(jīng)濟(jì)效益最大化。所以放活經(jīng)營權(quán)，就是實現(xiàn)土地生產(chǎn)要素的市場化，體現(xiàn)財產(chǎn)功能，提高土地資源配置效率，提高財產(chǎn)性收入的比重。

2 水電工程移民安置土地流轉(zhuǎn)的權(quán)益分析

水電工程移民安置，尤其有土安置是一個復(fù)雜的、系統(tǒng)性的調(diào)整、重建的過程，以搬遷安置和生產(chǎn)安置為核心的移民安置。近年來，其創(chuàng)新了多種方式，已不僅僅局限于調(diào)劑土地，先后形成了土地入股、逐年補(bǔ)償、社會保障等新型安置方式。實踐表明，為移民配置適量土地并不能保證其長遠(yuǎn)發(fā)展，尤其是在耕地資源稀缺、耕作質(zhì)量較差、生態(tài)環(huán)境脆弱的貴州來安置水電移民。貴州省結(jié)合實際情況，提出了“大分散、小集中安置”、“城鎮(zhèn)化安置”、“長期逐年補(bǔ)償安置”3種主要的安置方式，從政府主導(dǎo)、移民個體主導(dǎo)，最終以“政府引導(dǎo)與農(nóng)戶自主協(xié)商相結(jié)合的土地流轉(zhuǎn)方式”進(jìn)行有效安置，效果較好。

2.1 政府主導(dǎo)下的移民安置土地流轉(zhuǎn)

貴州實行“增人不增地，減人不減地”的土地承包政策。該政策將人口與村集體土地承包關(guān)系固化，承包期內(nèi)不再根據(jù)人口的變動重新調(diào)整承包地，打破了村集體成員天然擁有集體土地的權(quán)利。但政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)方式仍然以土地集體所有為前提，移民與安置地農(nóng)戶之間只是土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)移。魯布革、東風(fēng)和天生橋二級水電站的移民安置流轉(zhuǎn)土地均是在政府主導(dǎo)下完成的。安置地政府負(fù)責(zé)將村集體的土地流轉(zhuǎn)給移民，遷出地政府向安置地政府支付各類補(bǔ)償補(bǔ)助費。

政府在移民安置中扮演著“強(qiáng)干預(yù)”的角色，農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)的意愿不強(qiáng)，而是依靠行政權(quán)力進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，地方政府和村集體擁有較強(qiáng)的土地流轉(zhuǎn)權(quán)力。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)戶土地權(quán)益意識增強(qiáng)，政府主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)漸趨困難；但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營和效益是“三權(quán)分置”改革的一個目的。農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營需要流轉(zhuǎn)整合大量土地，實行集中連片經(jīng)營，國家肯定和鼓勵土地的規(guī)?；?jīng)營，土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營將不可避免成為地方政府的政績工程。因此，政府主導(dǎo)應(yīng)向政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，政府引導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)在今后的土地經(jīng)營權(quán)變更中將發(fā)揮積極作用。

2.2 農(nóng)戶個體主導(dǎo)下的移民安置土地流轉(zhuǎn)

2001年頒布實施的《貴州省土地管理條例》規(guī)定：土地補(bǔ)償費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會……農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會未能調(diào)整其他土地給農(nóng)民且又未解決農(nóng)民生活出路的，應(yīng)當(dāng)將不低于80%的土地補(bǔ)償費一次性支付給被征地農(nóng)民用于發(fā)展生產(chǎn)、自謀生活出路。據(jù)此，洪家渡、引子渡、構(gòu)皮灘水電站的移民安置，由政府主導(dǎo)的方式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐泼褡杂蓪油恋剡M(jìn)行分散安置。但在構(gòu)皮灘水電站移民安置時，各縣政府還是制定了土地流轉(zhuǎn)的最高限價，土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)價一般低于國家審定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，供移民自由對接土地時參考。移民自主對接土地提高了移民個體在土地流轉(zhuǎn)中的自我選擇權(quán)，但是也容易導(dǎo)致政府監(jiān)管缺位，移民與安置地村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶“合謀”的行為，造成土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，套取土地補(bǔ)償費；而土地流轉(zhuǎn)合同對各方權(quán)利、責(zé)任的界定比較模糊，容易產(chǎn)生土地糾紛，簽訂的土地流轉(zhuǎn)協(xié)議屢屢失約。

隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提高，擴(kuò)大農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模成為必然趨勢。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要環(huán)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)是通過市場實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的現(xiàn)實選擇。在土地流轉(zhuǎn)的市場交易中，尤其是規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)戶主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)將向政府引導(dǎo)農(nóng)戶參與的模式轉(zhuǎn)變。

2.3 土地承包經(jīng)營權(quán)的合法流轉(zhuǎn)

水電工程移民通過土地流轉(zhuǎn)落實生產(chǎn)安置，核心在于村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，避免土地流轉(zhuǎn)演變成土地買賣。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實際上是一種用益物權(quán)，其他任何組織和個體均不能干涉和侵害權(quán)利人所享有的物權(quán)權(quán)利。但是在移民安置過程中，地方政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織一定程度上會干預(yù)移民戶與安置地農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是安置地農(nóng)戶依法享有的法定權(quán)利，遵循平等協(xié)商、自愿有償?shù)脑瓌t。承包方依法采取出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等方式流轉(zhuǎn)土地，土地流轉(zhuǎn)的收益歸承包方所有；但是簽訂契約的方式與現(xiàn)行的法律法規(guī)不同。洪家渡、引子渡等水電站移民與安置地農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的方式就有“土地買賣”的爭議。移民戶與安置地農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地時雖然都簽訂了契約合同，通過私人關(guān)系還邀請了雙方認(rèn)可的見證人，直接進(jìn)行交易，規(guī)避了地方政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織的參與，沒有土地流轉(zhuǎn)前申請發(fā)包人同意和流轉(zhuǎn)后報相關(guān)結(jié)構(gòu)備案的環(huán)節(jié)，以程序簡化的方式，產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范的結(jié)果[8]。

移民此種土地流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生的一個潛在風(fēng)險就是移民身份主體性辨識的難度，也就是安置地村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的變更和認(rèn)可。因為土地承包經(jīng)營權(quán)是村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份權(quán)。對于外遷安置的移民，在安置地實行屬地管理，移民往往在土地流轉(zhuǎn)之后還沒有變更戶籍，主要原因就在于移民擔(dān)心戶籍從搬遷區(qū)遷往安置區(qū)之后，失去了原有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份權(quán)，也就失去了剩余土地的承包經(jīng)營權(quán)，無法繼續(xù)享有在移民區(qū)剩余的土地資源。這種現(xiàn)象在多個水電站移民安置中普遍存在，因而也就無法獲得安置地村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。這種程序倒置相對混亂的邏輯關(guān)系，是在“三權(quán)分置”土地改革中必須面對和予以解決的關(guān)鍵問題，也是破解庫區(qū)剩余土地資源流轉(zhuǎn)和安置地土地流轉(zhuǎn)瓶頸的題中要義。

2.4 基于“三權(quán)分置”的土地流轉(zhuǎn)關(guān)鍵性問題分析

“三權(quán)分置”改革產(chǎn)生的權(quán)利體系結(jié)構(gòu)以及水電工程移民安置中土地流轉(zhuǎn)的實踐案例分析證明，必須要充分重視改革背景下土地流轉(zhuǎn)過程中隱性和顯性的幾個重要社會問題，理論探討和實踐經(jīng)驗相結(jié)合，有效預(yù)見和規(guī)避風(fēng)險。即：

(1)各方逐利下的承包戶的經(jīng)濟(jì)社會權(quán)益保障問題。目前，土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出地方政府追求政績、村干部追求業(yè)績和利益、承包戶追求土地租金、經(jīng)營主體追求利潤的顯著特征，各利益相關(guān)者之間追求各自利益的最大化。農(nóng)地流轉(zhuǎn)在承包戶流轉(zhuǎn)意愿時就存在著博弈，比較常見的農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括自發(fā)流轉(zhuǎn)和規(guī)模流轉(zhuǎn)。目前在土地流轉(zhuǎn)中影響面廣、影響程度深的就是規(guī)模流轉(zhuǎn)。在水電工程移民集中安置調(diào)劑土地時，政府引導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)出工作的規(guī)范和高效。農(nóng)戶在村組織的指導(dǎo)、組織下，通過簽訂流轉(zhuǎn)合同將土地流轉(zhuǎn)給自然人或法人。囿于農(nóng)戶自身條件，在與專業(yè)大戶、農(nóng)村合作社、企業(yè)流轉(zhuǎn)土地時，往往處于不對等的地位，承包戶的主體性地位可能會受到不公正對待。有時在地方政府和村集體組織指導(dǎo)下達(dá)成的價格，事實表明無法體現(xiàn)出土地在市場中的真正價值，難以充分實現(xiàn)承包戶的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

(2)土地流轉(zhuǎn)方式多樣缺乏相應(yīng)保障的問題。農(nóng)地承包戶的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，實質(zhì)就是一種土地流轉(zhuǎn)，在“二權(quán)分離”時期，土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的方式多樣，包括土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、托管、入股、出租等。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，尤其是“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”三變新模式開創(chuàng)的“三農(nóng)”發(fā)展新局面之后，土地入股更是當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的重要方式。作為一種投資方式，無論是村集體組織成立農(nóng)村合作社還是土地入股公司，土地入股可以給農(nóng)戶帶來穩(wěn)定收益，但是也會讓農(nóng)戶承擔(dān)較大的市場運營風(fēng)險。

(3)履約合同失約的問題。土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶承包方和經(jīng)營方的利益訴求不同，如果沒有合理有效的利益訴求機(jī)制和表達(dá)渠道，任其積壓可能產(chǎn)生種種社會矛盾。一個突出表現(xiàn)就是規(guī)?；?jīng)營需要大規(guī)模的投資和較長穩(wěn)定的經(jīng)營周期，而農(nóng)戶更希望簽訂靈活的土地流轉(zhuǎn)合同，減少流轉(zhuǎn)年限。農(nóng)地流轉(zhuǎn)作為一種市場現(xiàn)象，一般由市場進(jìn)行自由調(diào)節(jié)，但在當(dāng)前的流轉(zhuǎn)過程中，政府行政干預(yù)較多，如政府為追求政績而進(jìn)行政府定價，干預(yù)雙方的自由流轉(zhuǎn)，在流轉(zhuǎn)雙方都是追求利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”的情況下，流轉(zhuǎn)雙方違約的情況就普遍發(fā)生[9]。所以，在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移中，由于行政干預(yù)、村集體組織不公開操作、合同失范等因素，增大了流轉(zhuǎn)合同失約的風(fēng)險。

3 完善土地流轉(zhuǎn)實施路徑的建議

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，其實是基層實踐倒逼經(jīng)營權(quán)獨立出來，也是更好服務(wù)于土地流轉(zhuǎn)的客觀要求。雖然各主體間的權(quán)利生成體制不同，但是各自行使權(quán)利的邊界和內(nèi)容很明確。各主體間通過主張自己的權(quán)利，并建立相互制約和監(jiān)督機(jī)制，能夠有效保障各方權(quán)益。

3.1 修改完善與土地密切相關(guān)的法律法規(guī)

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”關(guān)系到土地的承包、管理、流轉(zhuǎn)、抵押等，與之相關(guān)的多部法律法規(guī)有《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等，通過修改調(diào)整一系列相關(guān)的法律法規(guī)來賦予土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的法律地位。目前，土地承包經(jīng)營權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，尚屬于中央和國務(wù)院政策創(chuàng)新范疇，缺乏法理依據(jù)。只有通過對現(xiàn)行法律法規(guī)做出相應(yīng)修改和調(diào)整，為推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提供必要的法治保證，才能在法理層面為“三權(quán)分置”做好頂層設(shè)計。

3.2 建立健全土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范機(jī)制

“三權(quán)分置”應(yīng)對相關(guān)權(quán)利進(jìn)行清晰的界定：首先要推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，目的是為了建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。分離后的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)擔(dān)負(fù)了不同的權(quán)利功能，為二者制定合理可行的流轉(zhuǎn)規(guī)則。其次，對于土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，要穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)性地位，嚴(yán)格將流轉(zhuǎn)對象限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不得以抵押、擔(dān)保、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對于土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，要鼓勵和支持向本村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，重點規(guī)范抵押和入股兩種流轉(zhuǎn)方式；同時，有效防范經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的承包權(quán)虛化效應(yīng)[10]。最后，維護(hù)好土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的利益協(xié)調(diào)，理性經(jīng)濟(jì)人必定存在利益不一致甚至有引起沖突的可能性。因此，厘清三方的角色定位，合理界定各自的責(zé)任、權(quán)利和利益，以防止出現(xiàn)“經(jīng)營權(quán)一權(quán)獨大、符號化所有權(quán)、虛化承包權(quán)”的問題。

3.3 政府加強(qiáng)監(jiān)管服務(wù)，構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系

土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)濟(jì)和規(guī)模化效益，一個有效途徑是引入經(jīng)濟(jì)資本。目前“資本下鄉(xiāng)”是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效方式。通過引入現(xiàn)代化生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。地方政府通過監(jiān)督和監(jiān)管對資本的逐利性進(jìn)行合理約束，對于經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)，地方政府需履行職能，對經(jīng)營方的資本準(zhǔn)入、履約保證、生產(chǎn)經(jīng)營能力、風(fēng)險防范措施等進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，以減少流轉(zhuǎn)合同失約的風(fēng)險。同時，資本下鄉(xiāng)追求利潤最大化，在政府加強(qiáng)監(jiān)管服務(wù)的引導(dǎo)下，應(yīng)更有效地履行社會責(zé)任，與土地所有權(quán)人和土地承包戶共建風(fēng)險共同體，形成土地流轉(zhuǎn)履約保證保險機(jī)制，防范土地流轉(zhuǎn)失約風(fēng)險?！叭龣?quán)分置”改革背景下的土地流轉(zhuǎn)，要求政府轉(zhuǎn)變角色定位和職能，從土地流轉(zhuǎn)的直接參與者變成監(jiān)管服務(wù)者，制定出完整規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流程程序，明確職責(zé)、規(guī)范契約合同，建立土地流轉(zhuǎn)糾紛化解機(jī)制，為農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)的變更提供服務(wù)。

4 結(jié) 語

“三權(quán)分置”改革是在農(nóng)村基本經(jīng)營制度下“兩權(quán)分離”架構(gòu)下的深化和延伸，目的是在堅持集體土地所有權(quán)的前提下，把土地承包經(jīng)營權(quán)分置為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置并行的權(quán)利結(jié)構(gòu)。制度創(chuàng)新必然使得權(quán)利主體增多，并且互動關(guān)系復(fù)雜化，既產(chǎn)生增量利益，也蘊(yùn)含制度創(chuàng)新風(fēng)險。所以土地制度改革過程中，準(zhǔn)確構(gòu)建農(nóng)村土地的權(quán)利體系，清晰界定所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和權(quán)能尤為重要。于此同時，要識別土地流轉(zhuǎn)規(guī)程中農(nóng)戶主體性缺失，各方逐利導(dǎo)致的契約違約等風(fēng)險。土地流轉(zhuǎn)失約使得承包戶無法獲得流轉(zhuǎn)租金，這也違背了放活經(jīng)營權(quán)的初衷。為了保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)各方權(quán)益，尤其是承包戶利益，防止失約風(fēng)險發(fā)生、進(jìn)行有效防范，國家應(yīng)從法律法規(guī)層面在法理上予以明確，規(guī)范體制機(jī)制，基層政府應(yīng)強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)合約的約束力，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和服務(wù)，最終構(gòu)建公平和效率兼顧的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新秩序。