論香港廉政公署制度及其對(duì)我國內(nèi)地反腐倡廉建設(shè)的啟示

朱晨曄

[摘要]上世紀(jì)70年代，香港腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，為反腐肅貪，香港于1974年2月成立了廉政公署，經(jīng)過30余年的勵(lì)精圖治，香港終于由亂到治，由濁到清，并最終跨入世界最廉潔的地區(qū)之一。其反腐敗成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國內(nèi)地反腐倡廉工作，有著極其重大的啟示和借鑒意義：一是香港高層的鼎力支持得我們借鑒；二是香港廉政公署查辦、預(yù)防、教育三管齊下的反腐策略值得我們借鑒；三是香港廉政公署的獨(dú)立、有權(quán)威、體系完備、強(qiáng)有力的廉政機(jī)構(gòu)值得我們借鑒。

[關(guān)鍵詞]香港 廉政公署 反腐倡廉 機(jī)構(gòu)設(shè)置

一、香港廉政公署成立的歷史背景

廉政公署的出現(xiàn)很大程度上促進(jìn)了香港的法治環(huán)境和社會(huì)風(fēng)氣。1947年成立的廉署當(dāng)時(shí)的環(huán)境大致是：

（一）貪腐之風(fēng)盛行，阻礙社會(huì)發(fā)展

20世紀(jì)中期，因?yàn)榧彼僭鲩L的人口數(shù)量和飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)水平社會(huì)資源無法得到合理的分配。有些人為了獲取更多的社會(huì)公共資源被追去行賄，并且形成一種風(fēng)氣。可以這么說，整個(gè)香港腐敗之風(fēng)上行下效。開始英屬的香港政府除了司法機(jī)構(gòu)外幾乎被舉報(bào)貪污受賄。然后社會(huì)服務(wù)層面同樣如此，消防員執(zhí)行任務(wù)要收費(fèi)，醫(yī)療救護(hù)人員也要獲取利益才履行職責(zé)。而且在私立組織開始流行賄賂，那時(shí)傭金是香港工商業(yè)活動(dòng)的主要來源，一些私人公司為了謀取非法利益就與其他私立機(jī)構(gòu)員工暗箱操作。正式如此猖獗的貪腐環(huán)境不僅讓香港的城市形象大打折扣還嚴(yán)重阻礙去經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至可以說延緩香港幾十年的發(fā)展。

（二）港英政府反貪不力，激起民怨

英屬香港政府對(duì)于貪污腐敗采取一定的措施，1948年頒布了預(yù)防貪污法案，在1971年執(zhí)行預(yù)防賄賂條例，隨后提高反貪查處力度即在警察機(jī)構(gòu)設(shè)立反貪部門專攻內(nèi)部貪腐行為。令人意想不到的是那時(shí)的警察機(jī)構(gòu)就是最大的貪腐組織，一丘之貉因此反貪結(jié)果微乎其微。之后發(fā)生的葛柏事件拉開了建立新反貪機(jī)構(gòu)的序幕。葛柏當(dāng)時(shí)擔(dān)任皇家警察的總警司，卻搜集超乎想象的巨大財(cái)產(chǎn)，在收到會(huì)被調(diào)查的風(fēng)聲后迅速逃離回家鄉(xiāng)英國，坐擁龐大賬款逃之夭夭。這在香港民眾中引起強(qiáng)烈的反響，一萬多市民上街游行以示抗議，港英政府不得吧采取一系列行動(dòng)化解市民的憤怒。所以廉政公署應(yīng)運(yùn)而生。

二、香港廉政公署的組織體系和功能

香港廉政公署下設(shè)三個(gè)部門：執(zhí)行處、防止貪污處、社區(qū)關(guān)系處。三個(gè)部門分管不同的領(lǐng)域，互相合作互相監(jiān)督為了嚴(yán)懲貪腐行為。

（一）執(zhí)行處

執(zhí)行處作為廉政公署的心臟，其員工就占據(jù)總?cè)藬?shù)的八層是其做大的機(jī)構(gòu)。市民的匿名舉報(bào)是執(zhí)行處行使調(diào)查的主要渠道，為了收集完備詳細(xì)的信息在香港人口密集處都成立舉報(bào)部門來篩選公眾信息。起初，因?yàn)檎拖嚓P(guān)公共組織掌握龐大的權(quán)力，其人員貪腐的后果不堪設(shè)想所有重點(diǎn)打擊，也對(duì)私立機(jī)構(gòu)和工商的貪腐行為有所關(guān)注。

（二）防止貪污處

根除貪污最有效的方式就是讓政府行政部門提高工作效率，因此廉政公署成立私機(jī)構(gòu)顧問團(tuán)在防貪處。

（三）社區(qū)關(guān)系處

社區(qū)關(guān)系處是執(zhí)行處的另一個(gè)大部門，主要任務(wù)是引導(dǎo)民眾了解貪污的可怕后果并博得民眾努力配合反貪任務(wù)。廉政社區(qū)關(guān)系處設(shè)有三個(gè)小機(jī)構(gòu)，宣傳組是與社會(huì)各界的頻繁接觸與聯(lián)絡(luò)，在比如商廠、學(xué)校等地問卷調(diào)查，希望借此把廉政公署的相關(guān)信息散播出去使得社會(huì)各界知曉反貪的決心。各個(gè)組的工作人員采取不同的方式與廣大民眾溝通，宣講貪污的不利后果贏得民眾的信任。教育組的核心任務(wù)就是教化青少年們。占香港五分之一人口的學(xué)生們要是接受到良好的廉政教育將會(huì)成為不可忽視的反腐力量，其一般組織各式各樣的宣講會(huì)和講座先于教師建立穩(wěn)固關(guān)系，再試圖通過教師使學(xué)生也了解貪污的可怕和廉政力量。

二、香港廉署運(yùn)行機(jī)制

廉政公署并不屬于香港政府管轄，去首長廉政專員更是直接向特區(qū)行政后腦匯報(bào)。因?yàn)榇_保廉政公署的反貪部門能夠獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)不受干擾，《廉政公署條例》給予強(qiáng)大而又寬大的權(quán)力，由此見得廉政公署的很高的威望。權(quán)力的行使就該被權(quán)力制約，廉政公署能在有用極大權(quán)力的時(shí)候沒有以權(quán)謀私和貪污腐敗得益于其完美的制約體系來制衡。

（一）外圍制衡機(jī)制

（1）靜態(tài)制衡。依據(jù)香港基本法廉政公署主導(dǎo)所欲的反貪任務(wù)。因?yàn)槠鋵?duì)香港行政長官的直接負(fù)責(zé)制度保證其獨(dú)立調(diào)查權(quán)不受干擾，關(guān)鍵是不會(huì)被政府所干涉。廉署內(nèi)部的人事和財(cái)政都是自成體系并不受制于政府使得其監(jiān)督和制衡作用更加可靠。法律規(guī)定是廉署依法辦案的保證。這些法律實(shí)施除了明確廉政公署對(duì)行政長官負(fù)責(zé)也對(duì)廉署人員具體準(zhǔn)則和工作流程作出嚴(yán)格限制。主要體現(xiàn)為：第一法律對(duì)于廉署內(nèi)部人員違規(guī)的懲治有完備的體系。比如廉政公署人員執(zhí)行任務(wù)是務(wù)必先亮明自己的身份，主動(dòng)展示廉政公署的專門證明。一旦在沒有得到明確法律支持的情況下假公濟(jì)私就是嚴(yán)重違紀(jì)行為，還有可能被判處罰金和監(jiān)禁。

（2）動(dòng)態(tài)制衡。行政長官與立法會(huì)的法律制約。廉政專員受制于行政長官。行政長官擁有絕對(duì)的權(quán)威來任命廉政專員及其副職，并在合適情況下委任其管理和協(xié)調(diào)廉政公署。廉政專員如果濫用職權(quán)、假公濟(jì)私的話，行政長官可以立即罷黜。與此同時(shí)廉政公署和立法會(huì)的緊密聯(lián)系尤為關(guān)鍵。法律規(guī)定廉政專員和高級(jí)官員不得缺席立法會(huì)日常開會(huì)，還要配合立法會(huì)對(duì)于議員相關(guān)問題作出答疑。律政司與法院職能分工的制約。律政司司長把關(guān)貪污罪的檢控。律政司對(duì)于香港刑事案件需要檢控的問題上擁有決策權(quán)：第一在是否起訴上可以根據(jù)實(shí)際情況來酌情處理。并且在檢控過程總還可以隨時(shí)減輕罪數(shù)甚至可以把關(guān)檢控的被害人?？墒锹烧炯词归_始檢控并不代表廉政公署就功成名就，由于司法終審權(quán)有法院掌握。投訴委員會(huì)與咨詢委員會(huì)為制約保駕護(hù)航?！傲鹗乱送对V委員會(huì)”是一個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，是監(jiān)督廉政公署，定時(shí)需要向廉政公署專員提出紀(jì)律處分的建議，由社會(huì)精英人士組建審查廉政公署職責(zé)的，其職責(zé)是監(jiān)察廉政公署如何處理該署及其人員的非刑事投訴：負(fù)責(zé)聽取和審議針對(duì)廉署人員的所有非刑事投訴的調(diào)查報(bào)告，有需要時(shí)向廉政公署專員建議應(yīng)采取的行政或紀(jì)律處分：在其認(rèn)為適當(dāng)情況下，就廉政公署處理投訴的方法進(jìn)行檢討：當(dāng)委員會(huì)發(fā)現(xiàn)廉署的工作程序有缺點(diǎn)時(shí)，建議對(duì)有關(guān)程序作出檢討和改進(jìn)。與投訴委員會(huì)不同，咨詢委員會(huì)是由來自社會(huì)各界的賢達(dá)組成，專門負(fù)責(zé)審查廉政公署各方面的工作。包括“貪污問題咨詢委員會(huì)”、“審查貪污舉報(bào)咨詢委員會(huì)”、“防止貪污咨詢委員會(huì)”以及“社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會(huì)”。公眾與輿論監(jiān)督。廉政意味著公開與透明，廉政公署在履行職責(zé)中公開向民眾傳授其工作準(zhǔn)則和具體規(guī)定，把信息公開當(dāng)做重中之重。比如廉政專員固定時(shí)間必須公開這段時(shí)間的工作報(bào)告。部分的任務(wù)會(huì)分流到廉政公署的下屬機(jī)構(gòu)來運(yùn)作。如果民眾渴望獲得反貪相關(guān)法律和廉政公署監(jiān)督機(jī)構(gòu)的詳細(xì)內(nèi)容可以到其下屬任意一個(gè)辦事機(jī)構(gòu)。另外廉政公署不定時(shí)通過自己和公眾媒體來發(fā)布反腐倡廉的信息和傳播廉政公署的最新計(jì)劃方針，也會(huì)將一些正在辦理的案件情況透露給專門的媒體。

（二）內(nèi)部制衡機(jī)制

（1）三管齊下——分工負(fù)責(zé)保平衡。廉政公署下面還有一個(gè)辦公室和三個(gè)要職部門，其中反貪處負(fù)責(zé)檢察政府部門日常工作流程和進(jìn)度，預(yù)防和懲治貪污行為；社區(qū)關(guān)系處則是引導(dǎo)公眾了解貪污的不利后果來獲取公眾在反貪任務(wù)的信任；執(zhí)行處收集匿名舉報(bào)然后去調(diào)查和處理可疑的情況。三個(gè)部門相互配合，盡管分工不同、職責(zé)不同可是注重通力合作自然取得不菲的成績。

（2）專業(yè)守則——道德層面的自我約束。廉政公署對(duì)組成人員有著嚴(yán)格的要求：“堅(jiān)守誠信和公平的原則：尊重任何人的合法權(quán)利：不懼不偏，大公無私執(zhí)行任務(wù)：絕對(duì)依法行事：不以權(quán)位謀私：根據(jù)實(shí)際需要驗(yàn)收保密原則：為自己的行為及所做的指示承擔(dān)責(zé)任：言行抑制而有禮：在個(gè)人及專業(yè)修養(yǎng)上力求至善”

（3）z組——廉署內(nèi)部的監(jiān)視器。廉政公署下設(shè)一個(gè)專門的糾錯(cuò)機(jī)構(gòu)（z部門），主要關(guān)注那些受到違法、違紀(jì)不良指控的廉政公署的工作人員。z組是歸執(zhí)行處處長領(lǐng)導(dǎo)。為了保命和絕對(duì)的隱蔽性，沒人理解z組人員的任何信息，這就好像一個(gè)無形的眼睛時(shí)刻監(jiān)督著，確保絕對(duì)的客觀和公正。

三、香港廉政公署制度對(duì)我國重要啟示

（一）分析廉政公署與我國反腐職能部門的特點(diǎn)

實(shí)際上來說，香港的廉潔和公正之所以能夠被國內(nèi)外廣泛認(rèn)可可以說廉政公署起到至關(guān)重要的作用。然而不可取代的廉政公署可以逐漸變成業(yè)內(nèi)翹楚完全歸功于其部門創(chuàng)建和職能設(shè)定上獨(dú)一無二，正因?yàn)檫@種創(chuàng)新不但蘊(yùn)含著香港公民對(duì)廉潔的追求也包括香港本土獨(dú)特的社會(huì)風(fēng)氣和廉潔文化。廉政公署在部門設(shè)立上確實(shí)是別出心裁，這或許為了日后進(jìn)行反腐倡廉任務(wù)創(chuàng)造了得天獨(dú)厚的條件和堅(jiān)固后盾。一部分人覺得廉政公署是一個(gè)集內(nèi)地公安偵查職能、檢察院監(jiān)督、政府行政職能的一個(gè)特別組織。在我看來這是相對(duì)正確的，如前面所示創(chuàng)新的部門構(gòu)建和職能分配是一切的良好開端，因?yàn)樗械慕M織除了是職能履行者也是直接影響此項(xiàng)職能履行情況和效果，這也是密不可分的。而廉政公署正是依賴這種內(nèi)地反腐組織缺乏的這種優(yōu)勢，例如之前介紹的三個(gè)下屬部門通過收集信息，傳播信念以及檢查和監(jiān)督政府等相互配合、通力合作實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與社會(huì)勢力之間的完美契合。透過觀察廉政公署的整套運(yùn)行流程我們不難看出：由于特別的法律和條例的保障使得廉政公署可以變成強(qiáng)大的檢察組織還發(fā)揮著引導(dǎo)和交流的作用。雖然一部分人主張廉政公署集多項(xiàng)職能一體的過于強(qiáng)勢，可是事實(shí)卻證明想要完全懲治和打擊腐敗這種強(qiáng)大的監(jiān)督機(jī)關(guān)是不可或缺的。換句話來說廉政公署給我們提了一個(gè)醒就是很有必要建造一個(gè)強(qiáng)大的有力的，體系晚上的廉政組織。

可是我國內(nèi)地政府的行政官員掌握社會(huì)的主要調(diào)控職能，行政權(quán)的獨(dú)大已經(jīng)不可避免，雖然市場經(jīng)濟(jì)改革使得政府職能相應(yīng)改變，可是公權(quán)力依然主導(dǎo)社會(huì)管理職能因此腐敗的風(fēng)險(xiǎn)依舊存在。內(nèi)地反腐部門設(shè)置上有一些問題：

首先，政治和法律職權(quán)的抗衡。因?yàn)辄h的紀(jì)律檢查部門手握大權(quán)卻缺少法律制約，根本無法體現(xiàn)出依法治國的職權(quán)法定原則。其采用的強(qiáng)制方式“雙規(guī)'，備受質(zhì)疑，缺乏基本的法律依據(jù)。而相對(duì)應(yīng)的行政監(jiān)察部門因?yàn)楸緛砣跣〉臋?quán)限受到其監(jiān)督，毫無效果。

其次，散落的機(jī)構(gòu)與職能集中的不和諧。反貪部門過多卻相互排擠無法通力合作，黨的紀(jì)檢部門與檢察院紀(jì)檢機(jī)構(gòu)各自制衡有沒有共同領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)致資源重復(fù)使用使得成本上升。最后黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律監(jiān)督的沖突，我國反腐敗結(jié)構(gòu)的設(shè)置和構(gòu)建完全就是黨在一手操作。

雖然內(nèi)地試圖建造一個(gè)完整的反腐法律體系來構(gòu)建一個(gè)集預(yù)防、懲處、宣傳一體的廉政架構(gòu)，卻沒有取得一點(diǎn)可喜的成績。

（二）啟示

綜上所述，我們必須采取下列措施：

（1）國家豎立一往無前的反腐信念。廉政公署出現(xiàn)最終呀就是政府的絕對(duì)扶持，在當(dāng)時(shí)香港總督大力推行下開始構(gòu)建，政府不遺余力的幫助提供極大的物質(zhì)支援。而且政府提供的硬件設(shè)施也是一流水平。盡管內(nèi)地國家領(lǐng)導(dǎo)表面一直宣稱大力懲治貪腐行為，有些地方有些部門的懲治力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但是香港只要是貪腐全部由廉政公署負(fù)責(zé)，幾乎是零容忍，值得學(xué)習(xí)。

（2）借鑒“三管齊下”的反貪倡廉運(yùn)作機(jī)制。廉政公署在執(zhí)行反腐敗任務(wù)中推行調(diào)研、引導(dǎo)、教化的方針，而下屬三個(gè)部門就是嚴(yán)格依據(jù)這一方針構(gòu)建。反觀內(nèi)地的反腐機(jī)構(gòu)有一些調(diào)查方式，但在實(shí)踐中并沒有多大效果，因?yàn)閷訉由蠄?bào)的制度消耗太多時(shí)間成本，使得其調(diào)查權(quán)幾乎被架空。并且反腐機(jī)構(gòu)的運(yùn)作對(duì)于民眾往往是保密的，因?yàn)槠渌鸭头诸惖乃星閳?bào)也是只有極少數(shù)上層官員才能知曉，不會(huì)對(duì)大眾公開導(dǎo)致失去社會(huì)支持。

與此同時(shí)，內(nèi)地反腐機(jī)構(gòu)一直缺乏預(yù)防上的工作在整個(gè)懲治腐敗的過程中。廉政公署執(zhí)行反腐任務(wù)時(shí)非常注重教化的力量，傳輸廉政文化從孩子開始令民眾在精神上建立強(qiáng)大的反腐信念。反觀內(nèi)地的反腐機(jī)構(gòu)完全忽視預(yù)防工作，所有的反腐工程流于形式無法實(shí)際完成，效果更是微乎其微。

（3）建立一個(gè)強(qiáng)有力的廉政機(jī)構(gòu)。內(nèi)地確實(shí)有必要去構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的管理組織，持有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)力量可以組織、統(tǒng)籌、調(diào)度、任免以及調(diào)動(dòng)一切可以利用的資源來保證反腐機(jī)構(gòu)工作人員的職業(yè)性；在合作和配合方面完全可以以檢察院檢察部門為模板成立一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)與反腐組織保持統(tǒng)一發(fā)揮出最大的力量。