PPP模式的冷思考

馬鳴宇

【中圖分類號】 G633.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1992-7711（2018）02-216-01

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一、PPP模式的衍生背景

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長、城市化進(jìn)程加快，以及新型農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展，我國各類公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施的需求每年都在大幅度地增長。面對如此快速增長的城市公用事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施需求，如果僅僅依靠政府財(cái)政資金供給，那么政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)必然加重，或者無力承擔(dān)，因此融資渠道的多元化是必由之路。另一方面，私營經(jīng)濟(jì)的充分發(fā)展使得民間閑散資金大幅度增加，極大提高了民間資本的投資需求。而民間投資的目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的項(xiàng)目，政府的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是通過投資給社會帶來最大的經(jīng)濟(jì)效益，而PPP 模式正是這兩者的最佳結(jié)合形式。黨的十九大報告提出堅(jiān)持以新發(fā)展理念為指導(dǎo)，以供給側(cè)改革為主線，以保障和改善民生為重點(diǎn)，不斷完善財(cái)政政策和制度機(jī)制。PPP改革作為貫徹全面深化改革的一項(xiàng)具體舉措，正通過轉(zhuǎn)變政府職能、放寬市場準(zhǔn)入、鼓勵競爭創(chuàng)新，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效益，為人們所日益接受。

二、PPP模式的基本內(nèi)涵

所謂PPP模式，也叫“3P模式”，即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

三、PPP模式運(yùn)行以來取得的成就和不足

從2014年以來，我國政府密集出臺政策措施推廣PPP模式，PPP模式被快速地推廣實(shí)施，并取得了一些重要的成就，比如：制度體系逐步完善，政策環(huán)境不斷優(yōu)化；市場發(fā)展環(huán)境日趨良好；網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營平臺初步建立，基礎(chǔ)工作比較扎實(shí)；項(xiàng)目不斷增多，涉及行業(yè)廣泛，多元化發(fā)展趨勢確立；等等。但我們也應(yīng)該看到，在PPP模式實(shí)踐應(yīng)用“熱”的背后還存在一些問題，還需要我們冷靜地直面這些問題，它們主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.相關(guān)政策和法律不完善

主要表現(xiàn)在：第一，目前，我國缺乏國家層面的PPP立法，PPP模式的相關(guān)法規(guī)主要是來自國務(wù)院各部委的規(guī)章或地方性管理?xiàng)l例，法規(guī)層次較低，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強(qiáng)、難以實(shí)施等問題。第二，PPP模式涉及財(cái)政、投資項(xiàng)目管理、招投標(biāo)、融資、價格管理和公共服務(wù)等多方面的工作。目前普遍缺少針對PPP的專門規(guī)定，更沒有形成完整的政策法律體系。第三，相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互沖突。

2.政府對PPP項(xiàng)目的認(rèn)識和實(shí)踐不足

當(dāng)前我國PPP操作過程中，各地政府對PPP的內(nèi)部管理不統(tǒng)一，操作方式也不盡相同。有些地方由財(cái)政局或PPP中心牽頭，有些地方由發(fā)改委或PPP項(xiàng)目推進(jìn)中心牽頭。各地對中央政策文件的理解不一，導(dǎo)致入庫標(biāo)準(zhǔn)不一，甚至對有些操作的認(rèn)識不一。有的雖已做成PPP項(xiàng)目，但缺乏標(biāo)準(zhǔn)流程和操作指南，導(dǎo)致實(shí)施方案反復(fù)修改，結(jié)果遲遲無法落地。有的地方政府無法承擔(dān)相應(yīng)職能，缺乏對PPP操作的主導(dǎo)作用，有的政府PPP人才匱乏，難以解決PPP操作過程中不斷涌現(xiàn)的新問題

3.風(fēng)險共擔(dān)和收益共享機(jī)制缺失或者運(yùn)行不合理

PPP模式以合作過程中的風(fēng)險共擔(dān)和合作結(jié)果的收益分享為基礎(chǔ)。而風(fēng)險分擔(dān)是否合理，收益分享是否公平都對項(xiàng)目的實(shí)施具有至關(guān)重要的影響。比如風(fēng)險分擔(dān)過程中，只有將特定風(fēng)險交給最有能力承擔(dān)這項(xiàng)風(fēng)險的一方才能真正降低風(fēng)險發(fā)生的概率以及風(fēng)險所造成的損失。合理的收益分配是保障私人資本投資權(quán)益以及投資積極性的必要條件，同時也是保障公眾對社會公共服務(wù)體驗(yàn)極為重要的控制措施。

4.資本市場和信用體系保障不完善

PPP模式作為政府部門與私人部門合作的模式，其成功的基石有賴于雙方的信用基礎(chǔ)。然而，實(shí)踐中正是由于社會信用基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致了PPP模式實(shí)踐中存在諸多問題，乃至造成了一些PPP項(xiàng)目失敗的案例。信用問題存在的表現(xiàn)為：

（1）地方政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中誠信欠缺問題突出。比如，有的地方以政府換屆、規(guī)劃變更或財(cái)政困難等為理由，違反合同、不履行合同規(guī)定的法定責(zé)任的現(xiàn)象較普遍。也有些政府違約是由于經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致合同中商務(wù)條件不合理，政府事后發(fā)現(xiàn)無法承受而被迫違約。盡管依據(jù)合同和相關(guān)法律法規(guī)，對待地方政府的不誠信行為經(jīng)營者可以提起訴訟，但其大多考慮到今后的合作以及企業(yè)未來的發(fā)展而放棄法律解決途徑。

（2）企業(yè)的誠信缺失。部分項(xiàng)目建設(shè)企業(yè)尤其是民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目招標(biāo)中以超低的價格或極其優(yōu)惠的商務(wù)條件參與項(xiàng)目的公開競標(biāo)，中標(biāo)后，往往再以各種理由提價或進(jìn)行合同變更；如果條件得不到滿足，就以拖延施工或干脆退出相威脅。由于此類項(xiàng)目涉及到公共服務(wù)，地方政府無法承擔(dān)項(xiàng)目中斷的后果，因此往往在博弈中處于被動地位。這也導(dǎo)致了部分地方政府主要依靠國有企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目的局面。

5.私人部門融資難度大

大部分PPP項(xiàng)目對社會資本方設(shè)置過高要求，傾向央企、國企，隱性排擠民企、外企，對遏制民間投資下滑顯然是不利的。有些PPP項(xiàng)目期限過長，民企和金融機(jī)構(gòu)難以接受，融資難度加大。另外，由于私人部門資本規(guī)模小，抵貸資產(chǎn)不足，經(jīng)營風(fēng)險大，私人資本信息不透明加劇了現(xiàn)行金融系統(tǒng)支持的難度?？傊綘I經(jīng)濟(jì)融資的種種困難，嚴(yán)重地制約了私營資本投資參與PPP項(xiàng)目建設(shè)。

總之，當(dāng)前中央決策層大力推廣PPP，并不是把其單純作為一項(xiàng)政府融資的工具，而是把它作為撬起一場公共服務(wù)的變革。因此，各級政府要直面存在的問題，制定切實(shí)有效的措施，激起社會資本的參與熱情，推動PPP模式健康有序發(fā)展，為培育經(jīng)濟(jì)新動能、推動供給側(cè)改革貢獻(xiàn)力量。

（ 指導(dǎo)老師：劉萍 ）