推進(jìn)農(nóng)村適度規(guī)模經(jīng)營的對策探討

伏 森，陳懷遠(yuǎn)

（中共安徽省滁州市委黨校，安徽 滁州 239000）

改革開放以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了很大進(jìn)步，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)成就舉世矚目。但總體而言，我國農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、市場化程度不高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?nèi)暂^緩慢。黨的十八大特別是十八屆三中全會后，各地按照“發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，建立集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的要求，在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，積極發(fā)展規(guī)模經(jīng)營方面，進(jìn)行了諸多嘗試和有益探索，但總體來看，流轉(zhuǎn)的承包地大都是小規(guī)模的、短期的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要和要求。因此，大力推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村土地資源，對于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，如期全面建成小康社會具有十分重大的意義。

一、農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的基本情況及主要特點(diǎn)

農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展客觀趨勢，也是我國農(nóng)村土地制度改革的基本方向。近年來，隨著我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，這一發(fā)展態(tài)勢，對推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營十分有利。

截至2016年末，我國農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)面積超過4.7億畝，超過農(nóng)戶承包土地總面積的1/3，在一些東部發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，流轉(zhuǎn)比例超過1/2。這為家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體發(fā)展創(chuàng)造了客觀條件。農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國經(jīng)營耕地面積在50畝以上的農(nóng)戶超過350萬戶，規(guī)模經(jīng)營的耕地面積超過3.5億多畝。種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體數(shù)量已超過280萬家。這些新型經(jīng)營主體在推動農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。這一時(shí)期的農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營呈現(xiàn)以下主要特點(diǎn)：一是流轉(zhuǎn)主體日趨多元化。過去主要發(fā)生在農(nóng)戶之間的小規(guī)模流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在，有越來越多的家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等參與流轉(zhuǎn)，且相對農(nóng)戶間的流轉(zhuǎn)，規(guī)模較大。二是流轉(zhuǎn)土地的非糧化傾向明顯。由于糧食作物種植投入產(chǎn)出率低，畝均收益較少，因此大部分經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地的種植作物選擇上傾向于搞養(yǎng)殖和從事經(jīng)濟(jì)作物種植等。三是經(jīng)營方式趨于園區(qū)化。多數(shù)經(jīng)營主體圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施土地集中連片流轉(zhuǎn)，大力推進(jìn)設(shè)施農(nóng)業(yè)、智能農(nóng)業(yè)、生物農(nóng)業(yè)、安全農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)項(xiàng)目、資金、科技、信息等要素向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)集中集聚。

二、制約農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)規(guī)模化經(jīng)營的因素分析

近年來，農(nóng)村承包地市場化流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營的總體趨勢是順暢的、快速的，但也存在制約因素和問題，歸納起來，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）土地承包戶的流轉(zhuǎn)意愿不高

究其原因，一是出于對經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不了解的擔(dān)心。這些農(nóng)戶對相關(guān)政策法規(guī)不甚了解，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的概念不清，擔(dān)心流轉(zhuǎn)后會失去土地。特別是戀土情節(jié)較重的中老年農(nóng)民，寧愿自己粗放耕種，也不愿流轉(zhuǎn)。二是出于對土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的擔(dān)心。由于一些地方的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評估機(jī)制尚未建立健全，沒有權(quán)威的指導(dǎo)價(jià)格，到底多少價(jià)格才是適宜的，農(nóng)戶心中沒底。三是出于對土地流轉(zhuǎn)年限的擔(dān)心。這主要是那些外出務(wù)工的農(nóng)民，擔(dān)心流轉(zhuǎn)的年限長了，怕將來回鄉(xiāng)后土地要不回來，沒有地種。這就與經(jīng)營主體的長期流轉(zhuǎn)期望存在較大差距。

（二）參與土地流轉(zhuǎn)的供需雙方信息不對稱

由于一些地方的土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)不健全，或者說服務(wù)功能不完善，一方面使得一些有流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶，不能及時(shí)找到合適的受讓方；或者是經(jīng)營主體難以在某區(qū)域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)到一定規(guī)模的土地?cái)?shù)量。另一方面，由于土地流轉(zhuǎn)期限偏短，直接影響了經(jīng)營主體對生產(chǎn)經(jīng)營投入的積極性。同時(shí)還存在由于價(jià)格因素及流入方種植收益的增長，流出方要求逐年提高流轉(zhuǎn)費(fèi)用等矛盾和問題。

（三）推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的要素配置不優(yōu)

表現(xiàn)在，一是在一些偏僻的農(nóng)村地區(qū)，土地分散零碎，難以整合。同時(shí)，規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，年久失修，陳舊老化。二是很多種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社等新型主體，整體實(shí)力不強(qiáng)。從事生產(chǎn)經(jīng)營的人員年齡偏大，年輕的經(jīng)營管理人才缺乏；生產(chǎn)經(jīng)營帶動力不強(qiáng)，服務(wù)能力也十分有限；農(nóng)戶與專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等利益連接不緊。三是擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營的融資渠道不暢。既存在貸款難問題，又存在政策性保險(xiǎn)、貸款貼息等普惠政策覆蓋面不廣問題。即便有些地方開展了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但手續(xù)繁多，貸款額度也滿足不了生產(chǎn)經(jīng)營需求[1]。

（四）推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營的支持政策有待加強(qiáng)

首先是相關(guān)的法律法規(guī)不夠健全，致使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)不牢，經(jīng)營主體地位沒有真正確立。盡管近年來各地出臺了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營的相關(guān)指導(dǎo)性意見，但總體來看，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的支持政策較為分散獨(dú)立、系統(tǒng)性統(tǒng)籌不夠，實(shí)施力度不強(qiáng)，頂層設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)性不到位，具體的政策措施也存在操作性不強(qiáng)、不具體、落實(shí)難等問題。

三、推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的對策探討

由上述分析看出，推進(jìn)農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營還有許多工作要做，我們要按照現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的專業(yè)化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營要求，不斷推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

（一）推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營應(yīng)注意把握的原則

1、注意把握好流轉(zhuǎn)經(jīng)營土地的適度規(guī)模。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的不斷提高和市場對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的更高需求，單個(gè)分散的小規(guī)模家庭經(jīng)營，已不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求，所以規(guī)?；?jīng)營是客觀要求、必然趨勢。但經(jīng)營規(guī)模也并非越大越好、越大越優(yōu)。由于不同地區(qū)的土地、資本和勞動力等要素的產(chǎn)出彈性不同，所以其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益必然存在差異。這就要求我們在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營時(shí)，必須從當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平、勞動力素質(zhì)及人口狀況等方面綜合考慮，從而確定在一個(gè)地區(qū)從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的適宜標(biāo)準(zhǔn)。

2、注意掌控好流轉(zhuǎn)規(guī)模的速度和節(jié)奏。40年的改革發(fā)展，尤其是我國已逐步走出加入WTO的過渡期，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向和經(jīng)營模式已全面進(jìn)入由市場決定的新階段。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展首先必須堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時(shí)，推進(jìn)農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營，還要堅(jiān)持以當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度為基礎(chǔ)，按照依法自愿有償原則，引導(dǎo)農(nóng)戶依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，以及通過經(jīng)營權(quán)入股、托管等方式，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營模式，不能搞“一刀切”的行政命令。既要遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也要遵守社會發(fā)展規(guī)律[2]。

3、注重對推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營政策的調(diào)整與創(chuàng)新。推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的基本前提，是確保規(guī)模經(jīng)營不改變土地用途、不損害農(nóng)民權(quán)益、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。尤其要把國家糧食安放在首位。這就要求政府根據(jù)實(shí)際，及時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)政策、完善相關(guān)法律，通過制度約束和項(xiàng)目引導(dǎo)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)用途管制。同時(shí)，要建立健全與推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營目標(biāo)同向的政策扶持的體制機(jī)制，充分發(fā)揮政策支持的導(dǎo)向和激勵(lì)作用，激發(fā)各類新型經(jīng)營主體創(chuàng)新經(jīng)營方式和組織形式的內(nèi)生動力，最大限度地彰顯規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢與活力。

（二）推進(jìn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營的對策建議

1、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。黨的十九大報(bào)告在提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”時(shí)指出，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”這樣就賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，保持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定并長久不變。當(dāng)前各地正在開展的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，進(jìn)一步解決了承包地面積不準(zhǔn)、位置不明、登記不全等問題，從而為土地市場化流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2、加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)，營造有利于土地流轉(zhuǎn)的社會氛圍。首先是政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，要把推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)放到推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)這個(gè)大局來認(rèn)識，正確引導(dǎo)規(guī)范，強(qiáng)化服務(wù)意識，改進(jìn)工作方法，切實(shí)將農(nóng)民的積極性保護(hù)好、發(fā)揮好、引導(dǎo)好。為此，一是加組織基層干部和相關(guān)人員，積極參加對廣大農(nóng)戶進(jìn)行《農(nóng)村土地承包法》與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)知識的宣傳教育，引導(dǎo)農(nóng)戶走出小農(nóng)意識，克服戀土情結(jié)，營造土地順暢流轉(zhuǎn)的社會氛圍。二是充分發(fā)揮服務(wù)組織和仲裁機(jī)構(gòu)的作用，培育完善土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，實(shí)行“一條龍服務(wù)”、“一站式辦公”，為廣大農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)提供有關(guān)信息、咨詢、委托代理、合同簽訂、糾紛調(diào)解等服務(wù)，讓農(nóng)民的承包土地科學(xué)合理、順暢有序流轉(zhuǎn)。三是切實(shí)解決好土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)制問題。正確引導(dǎo)和規(guī)范管理是加快土地流轉(zhuǎn)速度的關(guān)鍵。為此，要進(jìn)一步建立健全土地流轉(zhuǎn)的管理機(jī)制，建立健全流轉(zhuǎn)臺賬，對流轉(zhuǎn)類型、流轉(zhuǎn)數(shù)量、流轉(zhuǎn)土地用途等要登記造冊，便于督查指導(dǎo)，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的健康快速發(fā)展[3]。

3、規(guī)范各類主體參與土地流轉(zhuǎn)行為，保障農(nóng)戶正當(dāng)權(quán)益。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營中，要防止侵害農(nóng)戶正當(dāng)權(quán)益的行為發(fā)生。一要嚴(yán)格堅(jiān)持“三個(gè)不得”原則，即不得改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。二要針對不同經(jīng)營主體采取不同的運(yùn)作機(jī)制。即對家庭農(nóng)場、合作社，更多是扶持、規(guī)范；對龍頭企業(yè)、工商資本則是引導(dǎo)、監(jiān)管；而對單個(gè)家庭承包戶應(yīng)是扶持、帶動。主體不同，政策重點(diǎn)也不一樣。方式不同，機(jī)制也不同。這是引導(dǎo)各類經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn)必須把握的重點(diǎn)。

4、突出優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，是推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。這就要求我們，要把土地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展結(jié)合起來。一要以家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)等為載體，拉動規(guī)模經(jīng)營。通過土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營讓土地逐步向產(chǎn)業(yè)基地集中，提高土地經(jīng)營效益。二要以本地的優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為發(fā)展方向，形成具有區(qū)域特色的產(chǎn)業(yè)群和產(chǎn)業(yè)帶。三要大力培育或引入有一定實(shí)力的新型經(jīng)營主體，形成以“合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”或“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”為鏈條的經(jīng)營模式，推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，形成適當(dāng)集中與分散生產(chǎn)相結(jié)合的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展格局，從而推進(jìn)農(nóng)村承包地市場化流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營。

5、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技服務(wù)，支撐規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。種植、畜牧、農(nóng)機(jī)等農(nóng)業(yè)農(nóng)技部門，要積極創(chuàng)新服務(wù)理念，探索新型服務(wù)模式，改進(jìn)服務(wù)體系，突出服務(wù)重點(diǎn)，將服務(wù)對象向家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社及種養(yǎng)大戶延伸，真正為農(nóng)業(yè)農(nóng)村規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營提供有效的技術(shù)服務(wù)。主要做好以下四個(gè)方面工作：一是抓好技術(shù)培訓(xùn)。通過培訓(xùn)向廣大農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體推介新品種、新技術(shù)、新方法；倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營；提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全意識；樹立現(xiàn)代市場營銷理念等，全面提高生產(chǎn)經(jīng)營者素質(zhì)。二是抓好經(jīng)營服務(wù)。以統(tǒng)一農(nóng)資供應(yīng)為重點(diǎn)，以規(guī)范化生產(chǎn)基礎(chǔ)，以標(biāo)準(zhǔn)化管理為支撐，實(shí)施種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資連鎖經(jīng)營，實(shí)行生產(chǎn)過程嚴(yán)格監(jiān)管，確保通過規(guī)?；?jīng)營生產(chǎn)出消費(fèi)者喜愛的優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)產(chǎn)品。三是抓好技術(shù)指導(dǎo)。組織協(xié)調(diào)好農(nóng)技人員與家庭農(nóng)場、合作社及種養(yǎng)大戶等經(jīng)營主體的結(jié)對幫扶工作。通過結(jié)對幫扶，幫助經(jīng)營主體解決生產(chǎn)中技術(shù)難題，重點(diǎn)幫助實(shí)施化肥、農(nóng)藥零增長行動，進(jìn)行有效的測土配方施肥與病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治等。四是抓好信息發(fā)布。充分利用現(xiàn)代通信技術(shù)，把農(nóng)業(yè)科技、天氣信息、農(nóng)作物病害預(yù)報(bào)等，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)密切相關(guān)的信息，通過廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信、微信等平臺及時(shí)予以發(fā)布，對家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社及種養(yǎng)大戶等經(jīng)營主體進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營給予正確指導(dǎo)。[4]

6、充分發(fā)揮政策支持作用，推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營。繼續(xù)把支持“三農(nóng)”發(fā)展作為各級財(cái)政支出的優(yōu)先工作安排，完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，優(yōu)化補(bǔ)貼支持方向，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效能。發(fā)揮政策引領(lǐng)作用，深入推進(jìn)多層級涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌，并向適度規(guī)模經(jīng)營的新型主體傾斜。一是對農(nóng)村土地綜合整治、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范基地建設(shè)等涉農(nóng)項(xiàng)目，盡可能與推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)施規(guī)模經(jīng)營相結(jié)合，并予優(yōu)先安排。二是制定出臺政府財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠等措施，降低規(guī)?；?jīng)營主體的融資成本，促進(jìn)規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。三是加大對大規(guī)模連片經(jīng)營的種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，在項(xiàng)目落實(shí)、信息傳遞、技術(shù)服務(wù)等方面的幫扶力度，降低他們從事規(guī)模經(jīng)營尤其是糧食種植的生產(chǎn)成本。