PPP發(fā)展模式淺析

楊宗原，李淑釵

(集美大學(xué) 工商管理學(xué)，廈門 361021)

20世紀(jì)90年代末，PPP模式在英國被提出。隨后，PPP的融資功能逐漸發(fā)展并覆蓋了大部分公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域。據(jù)英國一家高級PPP咨詢機構(gòu)稱，采用PPP模式最成功的領(lǐng)域是：道路、醫(yī)院、學(xué)校、政府建筑物、垃圾處理、鐵路等。其中高速公路是最成功的項目，相關(guān)的定價模式和流程相對成熟，醫(yī)院、學(xué)校、政府大樓等PPP則性能記錄較好。PPP模式已日益成為政府實現(xiàn)經(jīng)濟目標(biāo)、提高公共服務(wù)水平的核心理念和手段。發(fā)達(dá)經(jīng)濟體目前是PPP的主要市場，加拿大，美國、英國、法國、比荷盧經(jīng)濟聯(lián)盟和澳大利亞排名前六位。發(fā)展中國家新興的PPP市場前景廣闊，巴西、印度和哥倫比亞位居前列。

一、PPP模式概述

(一)PPP模式的含義

當(dāng)前學(xué)界和業(yè)界對PPP模式的定義有廣義和狹義之分。廣泛的PPP模式是指公共部門和私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種伙伴關(guān)系。PPP的狹義定義是指由政府和私營部門組成的SPV(特殊目的機構(gòu))。即由政府引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)，共同建設(shè)，共擔(dān)風(fēng)險。整個合作過程在期限屆滿后將移交給政府的公共服務(wù)發(fā)展和運作。PPP模式在中國的定義則屬于廣義的PPP模式，即政府和社會資本合作模式。

(二)PPP模式的合作形式

普通公私合作有許多形式的公私合作，包括外包、特許經(jīng)營和私有化。

1.外包類(Outsource)：私營部門主要負(fù)責(zé)項目的建設(shè)，或政府的受托人管理和維護設(shè)施或提供一些公共服務(wù)。私營部門動機較小、風(fēng)險較低。

2.特許經(jīng)營類(franchises)：政府在一段時間內(nèi)向私營部門授予特許經(jīng)營權(quán)。政府起著監(jiān)督和利潤分配的作用，該項目交給政府。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，特許經(jīng)營可以看作是PPP的一種特殊形式。

3.私有化類(privatization)：是指在政府監(jiān)督下開展項目建設(shè)、管理和運營的私營企業(yè)。雙方的合作也是長期的。

二、PPP模式的積極作用

我國的PPP改革是一次體制機制變革。運用好PPP模式既能加快國內(nèi)的經(jīng)濟建設(shè)步伐，也將對共建“一帶一路”，特別是推動“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通發(fā)揮積極作用。

(一)有助于構(gòu)建現(xiàn)代財政制度

推動PPP模式的運用，可以深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代金融體系。向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以整合社會資源，振興社會資本，激發(fā)民間投資活力，促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

(二)提高政府公信力

根據(jù)傳統(tǒng)的做法，一般情況下，政府在提供公共產(chǎn)品時，往往承擔(dān)著建設(shè)者和監(jiān)督者雙重主體，這種尷尬局面勢必影響到動作效率，同時也難以說服民眾。但如果我們采取公私合營的方式，則有利于強強聯(lián)合，發(fā)揮政府的影響力和民營資本的優(yōu)勢。這樣一來，一方面可以提高運作的效率，又可以提高政府的公信力;同時，有利于緩解政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的債務(wù)壓力，公眾對政府財政管理能力的信心增強。

(三)有助于分散風(fēng)險

政府和私營部門共同參與不僅提高私營部門參與和促進投資主體多元化的積極性，還可以分擔(dān)風(fēng)險。可以這么說，PPP模式不僅分散了風(fēng)險，還提高了公共服務(wù)的質(zhì)量，提高了人們對公共部門的滿意度。

(四)有助于減輕政府財政壓力

目前房地產(chǎn)行業(yè)正受到有史以來最嚴(yán)厲的調(diào)控，其投資增幅呈下滑趨勢，基建投資增速卻在上升，“一帶一路”、環(huán)保產(chǎn)業(yè)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來了大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資機會，基礎(chǔ)設(shè)施投資將成為未來一段時期中國經(jīng)濟增長的主要動力。在政府債務(wù)高的情況下，社會資本的參與將有效減輕地方政府債務(wù)的壓力;同時也將拓寬社會資本的投資領(lǐng)域，有利于積極利用民間資本，有利于實現(xiàn)政府、社會資本和私營部門的雙贏。

三、PPP模式面臨的挑戰(zhàn)

(一)評估與考核存在障礙

社會資本以盈利為目標(biāo)，公共基礎(chǔ)設(shè)施以公益為目標(biāo)。在PPP模式中，政府不僅要促進社會資本的參與，還要為社會資本提供合理回報。當(dāng)前各類經(jīng)濟評估和考核手段包括物有所值的評價都存在一定的難度和偏差。

(二)投資回報率可能難以保證

在PPP模式下，高投標(biāo)成本和交易成本以及復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)阻礙了許多小規(guī)模私人資本的購買力平價。導(dǎo)致政府選擇空間變小，從而失去良好的市場競爭性；同時，PPP的長期合同，條款談判時間長，價格缺乏足夠的靈活性，實際投資回報可能出現(xiàn)虛高或過低甚至虧損的情形。

(三)存在壟斷的風(fēng)險

PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度，實際上使中標(biāo)人獲得一定程度的壟斷，合同的效益基本得到保證。這種模式缺乏競爭將在一定程度上減少私營部門降低成本和提高服務(wù)質(zhì)量的積極性。

(四)存在信用與道德風(fēng)險

當(dāng)?shù)胤秸`約或不履行收入承諾并產(chǎn)生信用風(fēng)險時，會給私營部門造成更大的損失。反之，社會資本方的投資能力、建造能力、運營能力如果表現(xiàn)不佳，加上出現(xiàn)一些道德風(fēng)險，也會對政府的公共服務(wù)形象造成負(fù)面影響。

四、對策與建議

(一)提高認(rèn)識

雖然PPP模式在中國的發(fā)展仍存在這樣那樣的問題，但不可否認(rèn)的是，PPP模式的引入對中國而言，不管在公共服務(wù)機制還是投資領(lǐng)域都是一大創(chuàng)舉。一是PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目方面引入了市場機制，由市場進行更好的資源配置，政府層面則更多地扮演監(jiān)督者的角色。二是PPP模式不單純是引入社會資本，更重要的是，它可以引進先進的管理經(jīng)驗和技術(shù)，從而提高項目運營的專業(yè)性和有效性。政府向經(jīng)驗豐富的專業(yè)組織提供一些項目比政府本身更有效率。三是有助于分散風(fēng)險，加強風(fēng)險管控。當(dāng)然，我們要明確的是，引入PPP目的不是為了轉(zhuǎn)移政府的風(fēng)險，而是為了利用這種機制來實現(xiàn)有效的風(fēng)險控制。社會資本必然在收益不高的公共基礎(chǔ)設(shè)施上發(fā)揮自身的優(yōu)勢和能量，最大限度地控制整個項目的風(fēng)險，保證自身的合理利益。其帶來的效益自然會被合作伙伴共享，從而激發(fā)各方的積極性。

(二)完善PPP配套稅收政策

稅收政策可以彌補一些PPP項目收益低的實際問題。盡量減少財政補貼的做法，只要是社會效益好但經(jīng)濟效益欠佳的PPP項目，就應(yīng)該給予稅收減免，并根據(jù)項目的具體情況開展重大差別化稅收優(yōu)惠政策。稅收激勵措施是調(diào)節(jié)PPP項目實際回報的基于市場的手段。

1.建立PPP項目統(tǒng)一的稅收政策體系。根據(jù)中國推行PPP的實際需要，制定PPP項目的特殊稅收政策。從中國目前公私合作項目的分布來看，除市政基礎(chǔ)設(shè)施外，還涉及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，有必要對PPP項目建立統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠政策。除完善其他稅收政策文件以使其適用于PPP項目外，還應(yīng)補充空白區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，形成完整的PPP項目稅收優(yōu)惠政策體系。動態(tài)調(diào)整減稅、退稅、扣減投資、加速折舊等政策和工具，促進中國PPP項目的健康發(fā)展，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。滿足社會的公共需求，增加居民的福利。

2.適當(dāng)增加PPP項目的稅收優(yōu)惠政策，保護投資者的合理回報。由于PPP項目的價格一般由政府規(guī)定，因此PPP項目公司更難以通過調(diào)整服務(wù)價格來增加利潤。因此，在相同條件下，應(yīng)適當(dāng)增加增值稅，企業(yè)所得稅和契稅等其他稅收優(yōu)惠政策。為降低PPP項目公司的運營成本和投資風(fēng)險，保護投資者的合理回報，增加社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施等PPP項目建設(shè)的積極性。

3.制定一次性和臨時性稅收優(yōu)惠政策，支持PPP項目的發(fā)展。特許經(jīng)營型PPP項目的運營周期長達(dá)30年。特別是在項目運行初期，風(fēng)險因素集中，風(fēng)險突出。加強稅收政策的引導(dǎo)作用，如擴大優(yōu)惠政策的范圍和力度，加大扶持性稅收減免政策，幫助項目公司渡過難關(guān)，維護政府與社會資本合作的穩(wěn)定性，維護公私兩方的利益。

(三)建立多方機制，加強隊伍建設(shè)

1.建立和完善多方機制

參考英國財政部基礎(chǔ)設(shè)施司發(fā)布的報告，提出了“八項計劃”提案。首先，應(yīng)就PPP規(guī)定進行談判制定，并改進PPP政策、PPP準(zhǔn)則和PPP合同標(biāo)準(zhǔn)化模板。其次，發(fā)展投資和宣傳規(guī)劃，其中包括：試點項目、項目管道，最終國家計劃可以反映PPP政策驅(qū)動的，以行業(yè)為中心和首選的交付模式。第三，制定PPP行政管理方法，制定評估、審批和評估方法(包括資金效益評估)的項目準(zhǔn)備和開發(fā)項目評估方法，并納入整體治理框架。第四，制定全面的治理框架、評估、批準(zhǔn)、監(jiān)督、審計和確保PPP項目的成功交付。五是建立中央PPP組織作為PPP專業(yè)知識的重點，推動PPP項目的發(fā)展;政府主要部門設(shè)立了專門的公私合作機構(gòu)來協(xié)助推廣PPP。第六，通過手段發(fā)展公共部門的PPP知識和政策設(shè)計專業(yè)知識。第七，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施資金、融資方案和減輕風(fēng)險的工具，旨在協(xié)助私人基礎(chǔ)設(shè)施融資;第八，創(chuàng)造PPP管理與監(jiān)督工具，旨在中央一級收集信息，制定PPP控制細(xì)節(jié)，并在地方一級為PPP提供監(jiān)督和保障，這些都有助于提高透明度。參照這個建議我們要做的事情還非常多，需要一步一個腳印地有序、有選擇地建立和完善必要的PPP機制。

2.加強培訓(xùn)和隊伍建設(shè)

PPP模式在我國是新生事物，涉及面廣，專業(yè)性比較強，需要不斷學(xué)習(xí)和研究。在PPP模式應(yīng)用過程中，我們時常感到風(fēng)險很大，一個重要原因就是不熟悉和不專業(yè)，藝高才能人膽大。社會上有很多PPP模式的內(nèi)部培訓(xùn)、專題培訓(xùn)、項目培訓(xùn)、實戰(zhàn)研討等形式的學(xué)習(xí)，但是政府方面的培訓(xùn)工作卻十分薄弱，沒有專門的機構(gòu)和固定的人員，也就沒有長效的培訓(xùn)機制，都是臨時抱佛腳，甚至主要靠會議討論在學(xué)習(xí)提高，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，打鐵還需自身硬。因此建議設(shè)立政府的培訓(xùn)和推廣機構(gòu)，加強培訓(xùn)和各級政府部門的專業(yè)隊伍建設(shè)，也可以在同級的黨校增設(shè)PPP模式的有關(guān)培訓(xùn)課程。