論行政執(zhí)法中法律解釋的主體

祖 燕

(天津工業(yè)大學(xué)，天津 300387)

引言

成文法的出現(xiàn)與盛行根源于人類對國家權(quán)力的忌憚以及對社會治理長治久安的渴求。在成文法的實施過程中，法律解釋是彌補成文法抽象性、滯后性同時兼顧法律規(guī)范安定性的最重要的方式、方法與途徑?！胺山忉屚ǔＪ窃谂c一個特定事實問題(如：一個案件或一項行政管理記錄)相連接時而發(fā)生，從而使得相關(guān)法律具有獨特性、具體性與實用性”。然而同時值得注意的是，在當(dāng)代西方公法領(lǐng)域，尤其是在關(guān)涉到行政執(zhí)法中的法律解釋規(guī)則時，法律解釋亦可能與法律適用相分離，擺脫個案中的法律適用語境的限制[注]本課題以法國行政法的比較研究為視角，探討法國行政執(zhí)法中的解釋規(guī)則體系，并發(fā)現(xiàn)在法國行政法中，行政執(zhí)法中法律解釋是具體應(yīng)用解釋為主，同時亦包括行政機關(guān)做出的抽象性的法律解釋。。

在當(dāng)代“行政國”背景下，法律解釋已不再僅僅被限定于法官解釋法律的范疇，尤其是在行政執(zhí)法的過程中，由具體的行政執(zhí)法者解釋與適用行政法律規(guī)范已成為了當(dāng)代各國行政執(zhí)法的常態(tài)。然而這一現(xiàn)實仍不能徹底消除學(xué)界對于具體行政執(zhí)法者應(yīng)普遍享有法律解釋的職權(quán)(職責(zé))而可能導(dǎo)致的裁量權(quán)濫用的疑慮。事實上，對此問題的爭議不僅在中國行政法學(xué)界存在，在法國行政法學(xué)界同樣存在[注]限于本文篇幅，針對法國行政法解釋學(xué)與解釋規(guī)則的系統(tǒng)研究，本課題將另進(jìn)行專論。。

我國行政法學(xué)界針對行政執(zhí)法中的法律解釋主體問題長期存在著爭議。有學(xué)者全盤否認(rèn)行政機關(guān)與執(zhí)法者作為法律解釋主體的合法性與合理性，認(rèn)為“行政機關(guān)行使法律解釋權(quán)的依據(jù)缺乏法理基礎(chǔ)，我國當(dāng)前行政機關(guān)的法律解釋權(quán)應(yīng)當(dāng)被取消?！姓C關(guān)沒有法律解釋權(quán)，其權(quán)力的行使不會受到影響，更不會不利于法律的實施。如果賦予行政機關(guān)法律解釋權(quán)倒顯得多余”。亦有學(xué)者從“應(yīng)用性法律解釋”的概念出發(fā)，指出“盡管我國現(xiàn)行法律沒有明確賦予行政執(zhí)法者應(yīng)有的應(yīng)用性法律解釋主體地位，但事實上任何一個行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法時都自覺或不自覺地在解釋法律”。

本文認(rèn)為，針對行政執(zhí)法中法律解釋主體的質(zhì)疑，主要應(yīng)從兩方面回應(yīng)：一是對行政執(zhí)法的概念與范疇的澄清；二是對行政法領(lǐng)域由具體行政執(zhí)法者作為法律解釋主體的必要性的分析。

一、行政執(zhí)法概念的澄清

廣義的行政執(zhí)法泛指由行政機關(guān)做出的一切執(zhí)行法律規(guī)范的活動，又具體包括三層涵義：其一是行政機關(guān)制定法律規(guī)范的活動(即行政立法與制定規(guī)范性文件)；其二是行政機關(guān)針對特定的行政相對人的權(quán)利、義務(wù)做出的具體處理行為(即狹義范疇的行政執(zhí)法行為)；其三是在行政管理過程中行政機關(guān)居間裁決相關(guān)法律糾紛的行為(即行政裁決行為)。否認(rèn)行政執(zhí)法中具體的執(zhí)法者能夠作為法律解釋主體的基本立論在于：將由行政機關(guān)做出的法律解釋嚴(yán)格限定在行政執(zhí)法的第一層涵義，即行政立法與制定規(guī)范性文件。依此邏輯，根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》、1981《決議》等相關(guān)法律規(guī)范，便能得出否認(rèn)性的結(jié)論[注]陳金釗教授認(rèn)為，“按照理想法治社會的基本原則，行政機關(guān)不能進(jìn)行法律解釋，因為行政機關(guān)是立法機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，它執(zhí)行的是無爭議的法律文本”。。此外，學(xué)界尚存在另外一種觀點，即認(rèn)為法律解釋在性質(zhì)上應(yīng)屬于司法機關(guān)的職權(quán)范圍，據(jù)此否認(rèn)行政執(zhí)法中具體的行政機關(guān)與執(zhí)法者作為法律解釋主體的適格性。

盡管上述觀點的立場與結(jié)論各不相同，但它們顯然皆從權(quán)力分立原理出發(fā)，將行政權(quán)的范圍嚴(yán)格地限定于被動、消極的執(zhí)行由立法機關(guān)制定的行政法律規(guī)范的范疇，并據(jù)此否認(rèn)行政主體在行政執(zhí)法中積極、能動地解釋行政法律規(guī)范的合法性與合理性。正如英國公法學(xué)者馬丁·洛克林所言：“‘問題的根源在于術(shù)語’，許多難題都起源于‘我們的行政法中所充斥的語言混淆’?！鄙鲜鲑|(zhì)疑的問題皆忽略了一個基本事實，即不論是在公法原理層面，抑或是在公法制度實踐層面，嚴(yán)格、機械、絕對的權(quán)力分立原理從未曾實現(xiàn)；取而代之的往往是不同屬性的國家權(quán)力在不同國家機關(guān)之間的相互融合并以此為基礎(chǔ)在法律規(guī)范層面建構(gòu)制衡機制。行政執(zhí)法中的法律解釋體系亦不例外。

因此，本文將從以下兩個層面澄清行政執(zhí)法的概念：

其一，當(dāng)代“行政國”語境下的“行政”應(yīng)是一個廣義范疇的概念。以過時的機械、絕對的權(quán)力分立理論為論據(jù)否認(rèn)行政執(zhí)法中具體執(zhí)法者作為法律解釋主體適格性的論點在當(dāng)代法治語境下并不能成立。誠然，在當(dāng)代行政法領(lǐng)域仍應(yīng)以執(zhí)行權(quán)為核心界定行政執(zhí)法的核心概念。據(jù)此，本文認(rèn)為，行政執(zhí)法的核心概念應(yīng)是享有法定職權(quán)(職責(zé))的行政主體針對特定的行政相對人做出的行政處理行為。而行政執(zhí)法中的法律解釋的涵義則是專指享有法定職權(quán)(職責(zé))的行政主體針對特定的行政相對人做出行政處理行為的過程中依據(jù)一定的原則、方法、程序解釋行政法律規(guī)范的活動。行政執(zhí)法中的法律解釋在規(guī)范層面并不排斥其他類型的法律解釋制度，在行政執(zhí)法中授予具體的行政機關(guān)與執(zhí)法者解釋行政法律規(guī)范的權(quán)力并不能推導(dǎo)出否認(rèn)其他國家機關(guān)同樣享有法律解釋權(quán)力的結(jié)論。

其二，行政執(zhí)法與法律解釋乃兩個相生相伴又各自獨立的概念。一方面，行政執(zhí)法的過程勢必始終伴隨著行政主體針對行政法律規(guī)范涵義的理解、闡釋與說明，而行政主體在做出具體行政處理行為過程中做出的法律解釋亦可以被看作是實現(xiàn)行政執(zhí)法的一種重要方式、方法與手段。另一方面，行政執(zhí)法與法律解釋在概念上亦有區(qū)別。兩者的區(qū)別可以簡明、扼要地被概括為：行政執(zhí)法是法律解釋的場域，而法律解釋則是實現(xiàn)行政執(zhí)法的一種途徑。因此，將行政執(zhí)法中的剝離于法律適用的具體語境，異化為抽象的“二次立法”，近而認(rèn)為法律解釋“不是一個發(fā)現(xiàn)和理解‘意義’的過程，而只是一個界分權(quán)力的過程”，它應(yīng)關(guān)注的“誰有權(quán)解釋”，而非“如何解釋”“解釋什么”的觀念是背離當(dāng)代行政執(zhí)法實踐的。

二、行政執(zhí)法中授予具體的執(zhí)法者法律解釋權(quán)的必要性

在界定行政執(zhí)法的概念之后，仍需回應(yīng)的是，在行政執(zhí)法實踐中為何主要應(yīng)由具體的執(zhí)法者，而非其他主體作為解釋行政法律規(guī)范主體的問題，即在行政執(zhí)法中授予具體的執(zhí)法者法律解釋權(quán)的必要性。對此，可從三方面論證：

(一)源于行政執(zhí)法與行政權(quán)的特性

當(dāng)代行政執(zhí)法具有廣泛性、專業(yè)性、具體性等特征。行政執(zhí)法是行政主體行使行政權(quán)，管理國家與社會，保障行政相對人權(quán)益的最基本“場域”。在當(dāng)代“行政國”的背景下，國家權(quán)力逐漸向行政權(quán)轉(zhuǎn)移。在此背景下，行政執(zhí)法的廣泛性與專業(yè)性得到了空前的發(fā)展。在當(dāng)代行政法治較發(fā)達(dá)的國家(如法國)，立法機關(guān)在制定行政法律規(guī)范時比以往更加傾向于大量地使用寬泛條款(excessively sweeping language)，同時授權(quán)行政機關(guān)結(jié)合自身的專業(yè)優(yōu)勢制定法律規(guī)范，并最終通過具體的執(zhí)法者在行政執(zhí)法過程中解釋與適用行政法律規(guī)范，實現(xiàn)行政法治。我們不得不承認(rèn)，事實上，大量的行政法律規(guī)范是通過具體行政執(zhí)法者在執(zhí)法過程中解釋與適用的，而非經(jīng)由立法機關(guān)制定的寬泛性法律，抑或法院通過個案爭訟做出的法律解釋。

國內(nèi)亦有學(xué)者通過分析我國現(xiàn)行法律解釋機制，歸納出我國行政法律解釋“一事一解釋、一來函(請示)一解釋”的特征。從性質(zhì)考察，既有行政法律解釋是從抽象層面為統(tǒng)一具體行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)而對行政法律規(guī)范的意義做出闡釋；然而從內(nèi)容分析，卻發(fā)現(xiàn)它們皆是直接針對行政執(zhí)法過程中遇到的具體問題的請示而做出的，既沒有任何“條文化”與“規(guī)范化”的特征，亦沒有任何系統(tǒng)化表述，并不具備立法的屬性。相反，這些行政法律解釋“執(zhí)行性”、“具體性”的特征鮮明。在我國現(xiàn)行法律解釋體系下享有行政執(zhí)法中法律解釋權(quán)的主體在絕大多數(shù)情況下并非真正的行政執(zhí)法者，行政執(zhí)法中的法律解釋因此又呈現(xiàn)出被動性與消極性的特征。由于兼具這兩類相互矛盾的屬性，導(dǎo)致了我國現(xiàn)行行政執(zhí)法中的法律解釋體系不暢、規(guī)范化程度低等弊端的產(chǎn)生。

追根究底，一方面，在行政執(zhí)法中，由于真正的執(zhí)法者往往并不享有法律解釋權(quán)，所以當(dāng)在執(zhí)法過程中出現(xiàn)行政法律規(guī)范涵義不清，適用條件不明等問題時只能提請有權(quán)行政機關(guān)做出解釋，極大降低了行政執(zhí)法的效率，同時亦可能導(dǎo)致執(zhí)法者不作為、執(zhí)法責(zé)任不明等弊端；另一方面，面對下級行政執(zhí)法者的請示，國務(wù)院、國務(wù)院主管部門以及省一級行政主管部門又可能應(yīng)接不暇。以國務(wù)院為例，以往行政法律解釋權(quán)的行使主體主要是國務(wù)院法制辦公室，但在實際操作層面，固于人員、專業(yè)性等方面的限制，行政法律解釋權(quán)也可能由其內(nèi)設(shè)的司級機構(gòu)行使，這就為行政法律解釋的規(guī)范與監(jiān)督造成了困難。

在現(xiàn)有制度模式下，更合理的做法應(yīng)是：將“行政法律解釋權(quán)”近一步細(xì)化為抽象層面的法律解釋權(quán)與具體的行政執(zhí)法中法律解釋權(quán)，在行政執(zhí)法中授予具體的執(zhí)法者法律解釋權(quán)，國務(wù)院、國務(wù)院主管部門以及省一級行政主管部門保留前者以及對由具體執(zhí)法者做出的法律解釋的監(jiān)督權(quán)。

(二)源于法律解釋的功能

法律解釋是法律規(guī)范不斷完善的一種實踐。這種實踐是藉由法律解釋者在具體的法律適用過程中結(jié)合個案語境將其認(rèn)為有疑問的法律規(guī)范變得可以被各方當(dāng)事人理解的過程。在傳統(tǒng)法律解釋學(xué)中，法律解釋具備兩項基本功能：一是化解執(zhí)法過程中由于法律規(guī)范本身的不確定性而導(dǎo)致的法律條文涵義不明；二是克服法律規(guī)范固有的抽象、靜態(tài)、滯后的缺點，彌補法律規(guī)范與社會實踐之間的鴻溝。這兩項基本功能在行政執(zhí)法領(lǐng)域體現(xiàn)得更加鮮明。

“當(dāng)案件的問題是一個意義廣泛的法律術(shù)語的適用時，應(yīng)當(dāng)由執(zhí)行該法律的機關(guān)首先決定。審查法院的作用是有限的……”在當(dāng)代國家，人民要求政府采取積極手段彌補由于市場的過度競爭而產(chǎn)生的貧富差異與社會不公，同時要求政府應(yīng)當(dāng)積極履行提供公共設(shè)施、社會福利等給付行政職能。而源于當(dāng)代公共事務(wù)的廣泛性、專業(yè)性、多變性等特征，由行政主體在行政執(zhí)法的過程中解釋法律自然便成為了實現(xiàn)當(dāng)代國家法律治理的最主要與有效的途徑。

(三)源于規(guī)范行政裁量權(quán)的需要

“行政裁量的功能是在尋求最符合個案正義的法律效果，而制定命令的裁量所涉及的主要則是解釋、具體化授權(quán)母法中的一般條款或不確定法律概念?！毙姓昧繖?quán)的擴張是當(dāng)代行政法治發(fā)展的必然產(chǎn)物。當(dāng)代各國立法機關(guān)在立法技術(shù)上多采用“框架立法”(skeleton legislation)(即立法部門僅針對法律的一般原則或基準(zhǔn)做出規(guī)定，其余則留有行政機關(guān)予以解釋或補充)或“不確定立法”(contingent legislation)(即立法僅規(guī)定某種事實與條件，由行政機關(guān)依據(jù)判斷決定其是否適用該法律)的形式。當(dāng)代立法的演變決定了行政主體法律解釋時勢必享有廣泛的裁量空間。伴隨著當(dāng)代行政權(quán)的不斷專業(yè)化、技術(shù)化與復(fù)雜化，傳統(tǒng)的立法機關(guān)與司法機關(guān)在對行政裁量權(quán)的監(jiān)督問題上已皆顯得力不從心。相應(yīng)之下，自行政系統(tǒng)內(nèi)部建立起的針對行政裁量權(quán)的監(jiān)督制度則更加全面、高效。從行政系統(tǒng)內(nèi)部考察，由行政執(zhí)法中具體執(zhí)法機關(guān)與執(zhí)法者作為法律解釋主體的重要性在于：它能夠為具體的執(zhí)法者提供一個更加明確的裁量基準(zhǔn)，以個案執(zhí)法經(jīng)驗為積累，促進(jìn)行政協(xié)作(mutual assistance)，督促行政系統(tǒng)內(nèi)部建立相對統(tǒng)一的執(zhí)法基準(zhǔn)，同時為外部監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)做出的法律解釋提供便利。

此外，在行政執(zhí)法中授予具體的執(zhí)法者法律解釋權(quán)亦有利于人民通過具體的行政執(zhí)法過程有效地參與到行政決定做出過程中。尤其是信息社會與互聯(lián)網(wǎng)科技的迅速發(fā)展為人民在充分地掌握政府信息的基礎(chǔ)上更加積極、有效地參與到行政執(zhí)法過程，同時監(jiān)督執(zhí)法者依法解釋法律的相關(guān)行為提供了客觀的技術(shù)條件。

三、結(jié)語

在當(dāng)代國家，實現(xiàn)行政法治的動力主要應(yīng)源于法律的具體適用層面，而非立法層面。我們必須承認(rèn)，在行政執(zhí)法過程中具體的執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)享有且正在真正地行使著法律解釋的權(quán)力。在達(dá)成這一共識的基礎(chǔ)上，為了規(guī)范其解釋權(quán)的行使，保障人民權(quán)益，確保人民有效地參與到行政決定做出過程中，建立某種符合我國國情與行政權(quán)力特征的解釋規(guī)則即為必要。

誠然，將行政執(zhí)法中法律解釋權(quán)的主體范圍擴大到具體的執(zhí)法者無疑對我國現(xiàn)行行政程序規(guī)范、行政復(fù)議的審查、行政訴訟的類型化等行政法基本制度提出了向更精確化方向改革的要求。面對現(xiàn)實對傳統(tǒng)理論與既有制度提出的挑戰(zhàn)，當(dāng)代行政法學(xué)應(yīng)勇于承擔(dān)使命，立足于我國行政執(zhí)法中的法律解釋實踐，全面、系統(tǒng)、深入地分析建立符合我國國情的行政執(zhí)法中的法律解釋規(guī)則。