淺析大中型水利水電工程建設(shè)征地所涉協(xié)議、合同的作用

董澤輝

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，北京100110)

0 引 言

大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，不僅對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較大影響，而且投資巨大，工作難度大。為規(guī)范、有序地完成好大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置這項(xiàng)繁雜的工作，參與征地補(bǔ)償和移民安置工作的各有關(guān)單位、組織和個(gè)人，都需要簽訂相關(guān)的協(xié)議、合同。例如，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第二十七條就規(guī)定了“大中型水利水電工程開工前，項(xiàng)目法人應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃，與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂移民安置協(xié)議；簽訂協(xié)議的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市人民政府，可以與下一級(jí)有移民或者移民安置任務(wù)的人民政府簽訂移民安置協(xié)議”。由于不同階段，不同主體簽署的協(xié)議、合同數(shù)量眾多，本文淺析如何認(rèn)識(shí)征地移民過程中簽署協(xié)議、合同的重要性，如何利用協(xié)議、合同的屬性推動(dòng)征地移民合法、合規(guī)的進(jìn)行的重要性。

1 所涉協(xié)議、合同的種類

1.1 根據(jù)協(xié)議或合同的類型劃分

首先，根據(jù)合同在法律上是否賦予特定的名稱劃分為有名合同與無名合同。凡法律賦予一個(gè)特定的名稱并規(guī)定其內(nèi)容的合同，稱為有名合同。有名合同又稱典型合同或列名合同。無名合同是指法律未賦予特定名稱的合同，又稱非典型合同。

大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作過程中，不僅會(huì)大量用到無名合同；同時(shí)，不同的項(xiàng)目中也會(huì)用到下列有名合同。即：買賣合同，供用電、水、氣、熱合同，贈(zèng)與合同，借款合同，租賃合同，融資租賃合同，承攬合同，建設(shè)工程合同，運(yùn)輸合同，技術(shù)合同，保管合同，倉儲(chǔ)合同，委托合同，等等。

1.2 根據(jù)協(xié)議、合同不同階段劃分

根據(jù)項(xiàng)目所處的階段、簽訂協(xié)議或合同的主體以及協(xié)議或合同的種類不同，在整個(gè)大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作過程中，各階段劃分可能涉及到的協(xié)議、合同大致如下：

(1)前期規(guī)劃設(shè)計(jì)階段：①項(xiàng)目主管單位或項(xiàng)目法人與勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位簽訂的合同或協(xié)議；②項(xiàng)目主管單位或項(xiàng)目法人與有關(guān)單位簽訂的技術(shù)咨詢合同；③項(xiàng)目主管單位或項(xiàng)目法人與有關(guān)單位簽訂的專業(yè)項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)合同。

(2)征地補(bǔ)償和移民安置實(shí)施階段：①項(xiàng)目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協(xié)議；②省人民政府或者市人民政府，與下一級(jí)有移民或者移民安置任務(wù)的人民政府簽訂的移民安置協(xié)議；③縣級(jí)人民政府與村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)簽訂的協(xié)議；④移民區(qū)縣級(jí)人民政府、接收地縣級(jí)人民政府與移民共同簽訂的協(xié)議；⑤項(xiàng)目法人、地方人民政府或移民主管部門與監(jiān)督評(píng)估單位簽訂的移民監(jiān)督評(píng)估合同；⑥移民實(shí)施機(jī)構(gòu)與移民訂立安置協(xié)議；⑦項(xiàng)目法人或項(xiàng)目實(shí)施單位與設(shè)計(jì)單位簽訂的技施階段設(shè)計(jì)合同；⑧專項(xiàng)復(fù)建、補(bǔ)償協(xié)議；⑨文物保護(hù)合同；⑩庫底清理合同；基礎(chǔ)設(shè)施施工、單項(xiàng)監(jiān)理合同；統(tǒng)建房建設(shè)、建筑拆除合同；勘測(cè)定界服務(wù)，臨時(shí)、永久界樁埋設(shè)合同；臨時(shí)用地協(xié)議、臨時(shí)用地復(fù)墾合同；安全保衛(wèi)合同；項(xiàng)目法人與社會(huì)對(duì)口支援移民的社團(tuán)、單位訂立的意向協(xié)議書、協(xié)議。

1.3 征地補(bǔ)償和移民安置后期

征地補(bǔ)償和移民安置后期是指下閘蓄水、驗(yàn)收、生產(chǎn)恢復(fù)階段。它包括：①檔案印刷、裝訂合同；②滑坡塌岸處理協(xié)議；③后期扶持協(xié)議；④特殊困難戶扶持協(xié)議。

2 協(xié)議、合同的性質(zhì)

大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置活動(dòng)中所涉及的協(xié)議、合同概念比較寬泛，并不是嚴(yán)格意義上的合同，而是廣義的“合同”。它既包括了嚴(yán)格法律意義上的合同，也包括了行政范圍內(nèi)的目標(biāo)任務(wù)書、計(jì)劃文件等。

《中華人民共和國合同法》所稱的合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。民事權(quán)利可以分為人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)；大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置活動(dòng)中所涉及的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，主要是指財(cái)產(chǎn)關(guān)系，也可理解為債權(quán)債務(wù)關(guān)系。

大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置活動(dòng)中所簽訂的，只要是平等主體簽訂的，如項(xiàng)目法人簽訂的，勘測(cè)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)單位簽訂的，各類施工企業(yè)簽訂的，移民戶、移民個(gè)人、個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、供銷合作社等簽訂的，各類工業(yè)企業(yè)、專業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)單位簽訂的以及社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、簽訂的，諸如勘測(cè)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、技術(shù)咨詢、監(jiān)督評(píng)估、施工、采伐、運(yùn)輸、拆除、專項(xiàng)監(jiān)理、保管、保衛(wèi)、文物保護(hù)、印刷裝訂等，都是《合同法》所指的合同；所有的列名合同也都是《合同法》所指的合同。

關(guān)于《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第二十七條所說的項(xiàng)目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協(xié)議如何定性，應(yīng)該從簽訂協(xié)議的主體、簽訂協(xié)議的目的、協(xié)議約定的事項(xiàng)等以及締約的過程等幾個(gè)方面去分析：首先，項(xiàng)目法人與簽訂移民安置協(xié)議的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府作為簽訂協(xié)議的雙方當(dāng)事人不存在行政隸屬關(guān)系，而是各自獨(dú)立平等的民事主體；其次，簽訂協(xié)議的目的是通過建立民事法律關(guān)系約束雙方當(dāng)事人的行為；再次，由于項(xiàng)目法人與簽訂移民安置協(xié)議的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂協(xié)議的征地補(bǔ)償和移民安置協(xié)議中約定的標(biāo)的物為國家批復(fù)的征地補(bǔ)償和移民安置任務(wù)，約定的費(fèi)用是國家批復(fù)的概算，使用的是國家批復(fù)的移民資金；最后，當(dāng)事人均以真實(shí)意思表示明確表示按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家批復(fù)的移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)定的內(nèi)容確立相關(guān)協(xié)議條款，并未受到其他外部強(qiáng)制或者干擾。因此，可以認(rèn)為《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第二十七條所說的項(xiàng)目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協(xié)議移民安置協(xié)議屬于民事合同。

另外，《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第三十條第二款規(guī)定：農(nóng)村移民分散安置到本縣內(nèi)其他村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)的，應(yīng)當(dāng)由移民安置村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)與縣級(jí)人民政府簽訂協(xié)議，按照協(xié)議安排移民的生產(chǎn)和生活。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)與縣級(jí)人民政府簽訂協(xié)議也屬于《合同法》意義上的合同。

3 以協(xié)議的形式體現(xiàn)的行政行為

按照我國的法律體系，《合同法》屬于民商法；而財(cái)政撥款、征收、征用、征購等是政府行使行政管理職權(quán)，屬于行政關(guān)系，適用有關(guān)行政法，不適用合同法。因此，同樣是《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》第二十七條所說的與項(xiàng)目法人簽訂協(xié)議的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市人民政府，可以與下一級(jí)有移民或者移民安置任務(wù)的人民政府簽訂移民安置協(xié)議則應(yīng)理解為行政管理層面的目標(biāo)任務(wù)，而非《合同法》意義上的合同。《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》明確省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府；而地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府必須依法行使行政職權(quán)?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使的職權(quán)包括：執(zhí)行上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令；領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作；辦理上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下的職權(quán)包括：執(zhí)行上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令；辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。地方各級(jí)人民政府又可以根據(jù)工作需要設(shè)立必要的工作部門，自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》也規(guī)定移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制。縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)；省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的移民管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置工作的管理和監(jiān)督。移民區(qū)和移民安置區(qū)縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)移民安置規(guī)劃的組織實(shí)施。從目前情況看，很多地方為了規(guī)范、有序、高效地推進(jìn)征地補(bǔ)償和移民安置工作，在報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)后專門成立了移民管理部門，專門負(fù)責(zé)征地補(bǔ)償和移民安置的相關(guān)工作。從《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的相關(guān)規(guī)定看，上一級(jí)人民政府與下一級(jí)人民政府簽訂的征地補(bǔ)償和移民安置協(xié)議，包括上一級(jí)人民政府的移民管理部門與下一級(jí)人民政府的移民管理部門簽訂的征地補(bǔ)償和移民安置協(xié)議，雖然是以協(xié)議的方式明確了征地補(bǔ)償和一面任務(wù)、期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等事項(xiàng)，但本質(zhì)上還是屬于行政行為。行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。從根本上說，行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)。依法做出具體行政行為屬于規(guī)定行政法律制度的行政法調(diào)整范圍。

通常，項(xiàng)目法人與移民區(qū)和移民安置區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者市、縣人民政府簽訂的移民安置協(xié)議通常稱作《協(xié)議》，而上一級(jí)人民政府于下一級(jí)人民政府、上一級(jí)人民政府的移民管理部門與下一級(jí)人民政府的移民管理部門簽訂的征地補(bǔ)償和移民安置協(xié)議通常以《目標(biāo)責(zé)任書》的形式出現(xiàn)。

4 充分發(fā)揮協(xié)議或合同的作用

大中型水利水電工程建設(shè)的移民安置是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、利益錯(cuò)綜復(fù)雜、充滿矛盾糾葛、組織實(shí)施困難繁多的艱巨工作，各項(xiàng)工作千頭萬緒、復(fù)雜多變，且容易受環(huán)境、政策、文化的影響。為了應(yīng)對(duì)如此繁復(fù)的工作，除了出臺(tái)各項(xiàng)政策、文件及建立、健全各項(xiàng)規(guī)章制度、完善各項(xiàng)管理辦法外，簽訂周全的各種協(xié)議、盡量覆蓋所有征地補(bǔ)償與移民安置所涉及的事項(xiàng)，對(duì)各種可能出現(xiàn)的狀況都事先做出詳細(xì)、具體的約定，顯得尤為重要。首先，協(xié)議或合同訂立的過程就是促使簽訂協(xié)議或合同的雙方當(dāng)事人，以及政府監(jiān)督、檢查、審計(jì)、稽查部門、還有監(jiān)督評(píng)估單位，認(rèn)真研究協(xié)議或合同的所有條款、弄清所約定的所有事項(xiàng)是否符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，是否符合有關(guān)的政策，是否滿足相關(guān)規(guī)范的要求，是否是國家批復(fù)的規(guī)劃設(shè)計(jì)內(nèi)容，取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否正確，是否符合規(guī)定的程序，等等。尤其是有關(guān)地方人民政府、移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)通過征地補(bǔ)償和移民安置協(xié)議之前，全面收集并充分了解相關(guān)的政策依據(jù)，為協(xié)議的簽訂、履行打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。其次，在協(xié)議或合同的履行過程中，充分利用協(xié)議、或合同條款，清晰界定當(dāng)事人雙方應(yīng)盡的義務(wù)和享有的權(quán)利，加強(qiáng)過程控制，注重關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的管控，按協(xié)議或合同約定的時(shí)間完成協(xié)議或協(xié)議規(guī)定的任務(wù)。

征地補(bǔ)償和移民安置工作不同于一般的建筑工程，因其所涉及的行業(yè)、專業(yè)多，所牽涉的利益面廣，規(guī)劃、實(shí)施的周期長，在征地補(bǔ)償和移民安置的過程中往往伴隨著大量的變更或者變更訴求。充分利用所簽訂的協(xié)議或合同的相關(guān)條款，積極、妥善地處理履約過程中的變更，減少矛盾、糾紛，避免工作停滯，規(guī)避引起其他不必要麻煩的風(fēng)險(xiǎn)。

在大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置過程中，即便簽有協(xié)議或合同，也很難避免不碰到履行不到位甚至拒絕履行的情況發(fā)生。對(duì)于民商法類的糾紛，可以依據(jù)《中華人民共和國合同法》，采取協(xié)商、調(diào)解、訴訟的方式加以解決；對(duì)于拖延搬遷或者拒遷的，當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘咂湟泼窆芾頇C(jī)構(gòu)可以依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于適用行政法類的協(xié)議，未能按期完成或者完成情況沒有達(dá)到要求的，可以采取行政的手段，依據(jù)目標(biāo)考核管理辦法，通過表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、批評(píng)、處罰等措施對(duì)相關(guān)單位進(jìn)行獎(jiǎng)懲，也可以依據(jù)《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》通過采取任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲等措施對(duì)有關(guān)工作人員進(jìn)行獎(jiǎng)罰。

5 結(jié) 語

重視并充分利用協(xié)議或合同的導(dǎo)向、約束作用，可以為順利、規(guī)范、有序地推進(jìn)大中型水利水電工程的建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作，維護(hù)移民合法權(quán)益，保障工程建設(shè)的順利進(jìn)行提供科學(xué)、有效的技術(shù)支撐；因此，正確認(rèn)識(shí)、理解大中型水利水電工程的建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作所涉協(xié)議、合同的性質(zhì)，對(duì)于充分發(fā)揮協(xié)議、合同在征地補(bǔ)償和移民安置工作中的積極作用有著重要的意義。

[1] 國務(wù)院令第679號(hào) 大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例[S]．

[2] 中華人民共和國主席令第66號(hào) 中華人民共和國民法總則[S]．

[3] 中華人民共和國主席令第33號(hào) 中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法[S]．

[4] 中華人民共和國主席令第15號(hào) 中華人民共和國合同法[S].

[5] 中華人民共和國主席令第28號(hào) 中華人民共和國土地管理法[S]．

[6] 中華人民共和國主席令第73號(hào) 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法[S]．

[7] 中華人民共和國主席令第37號(hào) 中華人民共和國村民委員會(huì)組織法[S]．