中國(guó)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的問(wèn)題及監(jiān)管思路

杜傳忠 ，陳維宣 ，胡 俊

（1.南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展研究院，天津 300071；2.南開大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300071）

新經(jīng)濟(jì)是近年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論界和實(shí)際經(jīng)濟(jì)部門都十分關(guān)注的新的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響越來(lái)越明顯。關(guān)于新經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，人們的理解及界定并不完全一致①。本文中的新經(jīng)濟(jì)是指伴隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的廣泛應(yīng)用而興起的各種新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式等。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出任務(wù)。如何通過(guò)優(yōu)化對(duì)新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管、促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，為加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供強(qiáng)大動(dòng)力，已成為我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的重要課題。

一、中國(guó)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展及監(jiān)管存在的主要問(wèn)題

（一）新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效應(yīng)及存在的問(wèn)題

伴隨著全球第四次工業(yè)革命的孕育發(fā)生，近年來(lái)，我國(guó)也出現(xiàn)大量新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，它們構(gòu)成我國(guó)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要內(nèi)容。為分析方便，本文僅對(duì)發(fā)展程度相對(duì)較高、發(fā)展速度較快的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和共享經(jīng)濟(jì)兩類新業(yè)態(tài)的發(fā)展及監(jiān)管狀況進(jìn)行分析。其中，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)主要包括電子商務(wù)、跨境電商、第三方支付、網(wǎng)絡(luò)訂餐、手機(jī)地圖等業(yè)態(tài)；共享經(jīng)濟(jì)則主要包括網(wǎng)絡(luò)借貸、網(wǎng)約車、房屋租賃、資金眾籌等業(yè)態(tài)②。

總體上看，目前我國(guó)新經(jīng)濟(jì)正處于快速發(fā)展中，其產(chǎn)值、融資和就業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大。首先，產(chǎn)值規(guī)模迅速擴(kuò)張。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中最具代表性的電子商務(wù)，2016年市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到22.97萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)25.5%。[1]2016年，共享經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的交易額約為34520億元，預(yù)計(jì)未來(lái)五年的年均增長(zhǎng)速度在40%左右，到2020年占GDP比重將達(dá)到10%以上。[2]其次，融資企業(yè)數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，2014年企業(yè)融資案例584個(gè)，融資規(guī)模61.3億美元，同比增長(zhǎng)131.74%；移動(dòng)融資規(guī)模22.7億美元，環(huán)比上升高達(dá)220%。[3](P26-30)在共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，《中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2017》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2016年我國(guó)共享經(jīng)濟(jì)融資規(guī)模約為1710億元，同比增長(zhǎng)130%。最后，就業(yè)人數(shù)增加迅速。在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，2016年電子商務(wù)服務(wù)企業(yè)直接從業(yè)人員數(shù)為305萬(wàn)人，間接帶動(dòng)就業(yè)規(guī)模達(dá)到2240萬(wàn)人。[1]2016年分享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域參與提供服務(wù)者約6000萬(wàn)人左右（其中平臺(tái)型企業(yè)員工數(shù)約585萬(wàn)人）。[2]

新經(jīng)濟(jì)不但顯著地改變著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體構(gòu)成，創(chuàng)造大量就業(yè)，而且進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)分工的復(fù)雜度，不斷改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，從商業(yè)模式、管理組織、技術(shù)創(chuàng)新等多個(gè)方面培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力，對(duì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。與此同時(shí)，也應(yīng)該看到，我國(guó)新經(jīng)濟(jì)在迅速發(fā)展的同時(shí)也存在諸多不容忽視的問(wèn)題，主要有：

第一，部分新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展失序，孕育著一定的行業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。如在電子商務(wù)行業(yè)，2010-2011年，由于風(fēng)險(xiǎn)資本的持續(xù)進(jìn)入，電商企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、薪資水平等方面出現(xiàn)非理性狀態(tài)，到2012-2013年間，小型電商企業(yè)開始大規(guī)模倒閉，行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局發(fā)生變化。在互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)，以P2P為代表的網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)持續(xù)發(fā)生跑路、停業(yè)、提現(xiàn)困難并導(dǎo)致經(jīng)偵介入等問(wèn)題。中國(guó)P2P行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)自2013年開始顯現(xiàn)并在近幾年持續(xù)積聚，2015-2016年間，問(wèn)題平臺(tái)數(shù)量分別高達(dá)1207家和1849家③，其造成的直接經(jīng)濟(jì)損失目前仍難以估量。在共享單車行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)資本的激烈角逐已經(jīng)將共享單車的發(fā)展置于一定程度的非理性之中，導(dǎo)致共享單車產(chǎn)能過(guò)剩、成本大幅上升和盈利模式不穩(wěn)定等問(wèn)題已十分突出。[4]

第二，新經(jīng)濟(jì)中不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為頻發(fā)，妨礙了新業(yè)態(tài)的有序發(fā)展。由于對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)缺乏完善的監(jiān)管體系，導(dǎo)致近幾年互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)本身和以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)中頻繁出現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，主要有域名糾紛、混淆行為、高額補(bǔ)貼、虛假宣傳、限制或禁止使用競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手產(chǎn)品等。此外，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為還包括侵犯商標(biāo)專用權(quán)、劫持網(wǎng)站流量、刷單、套碼與切機(jī)等。共享經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為還涉及龐氏騙局、竊取商業(yè)秘密、商業(yè)詆毀、比較廣告、高額補(bǔ)貼、不正當(dāng)抽獎(jiǎng)、惡意刁難競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等。

第三，個(gè)人信息泄露與侵權(quán)問(wèn)題較為嚴(yán)重。根據(jù)《中國(guó)網(wǎng)民權(quán)益保護(hù)調(diào)查報(bào)告（2016）》數(shù)據(jù)顯示，2015年下半年至2016年上半年，中國(guó)網(wǎng)民因?yàn)槔畔ⅰ⒕W(wǎng)絡(luò)詐騙、個(gè)人信息泄露等遭受的經(jīng)濟(jì)損失人均133元，總體經(jīng)濟(jì)損失約915億元。其中通過(guò)APP和社交軟件等程序非法收集是個(gè)人信息泄露的重要途徑。在新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中無(wú)論平臺(tái)經(jīng)濟(jì)還是共享經(jīng)濟(jì)，都需要安裝相應(yīng)的APP或操作軟件才能順利使用，同時(shí)個(gè)人信息也將會(huì)通過(guò)APP和社交軟件被非法獲取。企業(yè)平臺(tái)通過(guò)“上帝視角”記錄了用戶的個(gè)人身份信息及網(wǎng)上活動(dòng)數(shù)據(jù)，但是由于缺乏平臺(tái)內(nèi)部及外部的監(jiān)管機(jī)制，存在用戶隱私數(shù)據(jù)被侵犯與濫用的風(fēng)險(xiǎn)。[5]

（二）現(xiàn)階段中國(guó)新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管存在的缺陷

新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，除了自身發(fā)展規(guī)律的原因之外，還與我國(guó)的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管不完善息息相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行的新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系以政府為主導(dǎo)，行業(yè)協(xié)會(huì)予以相應(yīng)的配合，是一種自上而下的監(jiān)管體系。在對(duì)新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管過(guò)程中還存在以下問(wèn)題與缺陷：

第一，監(jiān)管模式與新經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)?？傮w而言，中國(guó)目前對(duì)新經(jīng)濟(jì)的政府監(jiān)管基本上還是一種與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的監(jiān)管模式。這主要是由于現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)管理制度是建立在工業(yè)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化大生產(chǎn)的基礎(chǔ)上的，其特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)集權(quán)、層級(jí)、區(qū)域與條塊分割等管理方式，注重事前審批與準(zhǔn)入。[6]但隨著新產(chǎn)業(yè)革命的孕育發(fā)生，新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相互滲透、融合，傳統(tǒng)的垂直監(jiān)管方式難以與信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐、作用下的新業(yè)態(tài)的發(fā)展相適應(yīng)，現(xiàn)行監(jiān)管政策、監(jiān)管手段與監(jiān)管隊(duì)伍難以充分勝任對(duì)新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是現(xiàn)行監(jiān)管方式中的分區(qū)域、分行業(yè)監(jiān)管已不適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)的網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、平臺(tái)化、融合化發(fā)展趨向及要求；二是事前審批與準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展起到有效規(guī)制作用，這主要是由于目前許多新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式都是在監(jiān)管體系之外或其邊緣處發(fā)展起來(lái)的；三是傳統(tǒng)的以人工巡查、年檢、消費(fèi)者維權(quán)、行政處罰、司法救濟(jì)、專項(xiàng)行動(dòng)、刑事處罰等為主的線下監(jiān)管模式，難以滿足對(duì)線上監(jiān)管的需求，且存在成本高、效率低等問(wèn)題。

第二，政府監(jiān)管滯后于新經(jīng)濟(jì)的技術(shù)創(chuàng)新與商業(yè)模式發(fā)展。主要體現(xiàn)在法律滯后、標(biāo)準(zhǔn)滯后、反應(yīng)滯后三個(gè)方面。首先，立法建設(shè)滯后于新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新業(yè)態(tài)的發(fā)展意味著經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)新的市場(chǎng)主體、生產(chǎn)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)手段、交易與競(jìng)爭(zhēng)行為等，但現(xiàn)行法律缺乏對(duì)新經(jīng)濟(jì)中市場(chǎng)主體的法律地位、稅費(fèi)規(guī)則、產(chǎn)權(quán)與隱私保護(hù)、公平競(jìng)爭(zhēng)、數(shù)據(jù)安全、社會(huì)責(zé)任等方面的明確規(guī)范，甚至在某些方面存在空白現(xiàn)象。其次，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)滯后于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一方面，政府監(jiān)管對(duì)新經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)制定滯后于技術(shù)創(chuàng)新與商業(yè)模式創(chuàng)新，大量新業(yè)態(tài)的發(fā)展缺乏進(jìn)入門檻、行業(yè)準(zhǔn)則、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)安全標(biāo)準(zhǔn)等；另一方面，各地政府在行政審批的項(xiàng)目清單、收費(fèi)清單、責(zé)任清單等方面還存在巨大的差異，相關(guān)的審批流程與監(jiān)管規(guī)則還沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。[7]最后，反應(yīng)速度滯后于技術(shù)創(chuàng)新和問(wèn)題爆發(fā)的速度。一方面，互聯(lián)網(wǎng)及新一代信息技術(shù)發(fā)展速度很快，更新周期越來(lái)越短，而政府監(jiān)管機(jī)制的調(diào)整、更新與響應(yīng)速度則相對(duì)較慢，顯著慢于技術(shù)創(chuàng)新的速度；另一方面，政府監(jiān)管部門對(duì)新經(jīng)濟(jì)的業(yè)務(wù)流程、業(yè)務(wù)形態(tài)等相對(duì)陌生，難以識(shí)別其中的風(fēng)險(xiǎn)因素與問(wèn)題根源，在面對(duì)新經(jīng)濟(jì)中的問(wèn)題時(shí)反應(yīng)較慢甚至束手無(wú)策，使得大量的新業(yè)態(tài)的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到妥善處理，從而妨礙新經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)。新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展本身帶有極強(qiáng)的融合化與數(shù)字化屬性，兩者分別對(duì)監(jiān)管部門之間的權(quán)責(zé)劃分與信息共享提出了挑戰(zhàn)，也正是因?yàn)檫@兩個(gè)屬性導(dǎo)致現(xiàn)行監(jiān)管部門之間存在協(xié)調(diào)困難的問(wèn)題。在權(quán)責(zé)劃分方面，中央政府與地方政府存在上下不夠聯(lián)動(dòng)，各政府部門之間存在行動(dòng)不夠協(xié)調(diào)的問(wèn)題。當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管存在兩類主要部門：互聯(lián)網(wǎng)管理部門與一般性執(zhí)法部門，兩者在新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管與執(zhí)法中容易產(chǎn)生相互推諉、重復(fù)執(zhí)法等問(wèn)題[8]，同時(shí)還存在著監(jiān)管缺失、選擇性執(zhí)法等問(wèn)題。目前，中國(guó)對(duì)于新經(jīng)濟(jì)中的大多數(shù)新業(yè)態(tài)而言，其主導(dǎo)監(jiān)管部門仍不明確。在信息共享方面，監(jiān)管部門之間仍存在制度性障礙。[9]長(zhǎng)期以來(lái)以部門為中心的政府監(jiān)管模式，出于自身利益、資源管控等角度考慮，形成了各部門、各層級(jí)間條塊分割的“信息孤島”，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息更新遲緩，部門之間流通共享困難；而且由于部門間整合協(xié)調(diào)不足，導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息整合運(yùn)用困難。目前多數(shù)監(jiān)管系統(tǒng)大多止步于數(shù)據(jù)信息采集、錄入與初步統(tǒng)計(jì)階段，缺乏對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)信息的挖掘分析、整合分享等，尤其是新業(yè)態(tài)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管表現(xiàn)更為明顯。[8]

二、主要發(fā)達(dá)國(guó)家新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)借鑒

以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家在新經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管方面已形成許多有益的經(jīng)驗(yàn)和做法，值得我國(guó)認(rèn)真借鑒。這里僅以平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中的電子商務(wù)和第三方支付的監(jiān)管，以及共享經(jīng)濟(jì)中的網(wǎng)絡(luò)借貸和網(wǎng)約車的監(jiān)管為例加以總結(jié)。

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管

以電子商務(wù)為例，發(fā)達(dá)國(guó)家主要從四個(gè)方面對(duì)電子商務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。第一，在監(jiān)管原則方面，發(fā)達(dá)國(guó)家奉行干預(yù)或管制最小化原則，盡可能地放松管制，政府職責(zé)主要是提供邊界清晰的制度框架，營(yíng)造規(guī)范有序的市場(chǎng)環(huán)境，如美國(guó)的《全球電子商務(wù)框架》，歐盟的2000/31/EC號(hào)《電子商務(wù)指令》等都集中體現(xiàn)了這一原則。第二，遵循包容創(chuàng)新的監(jiān)管理念。其中歐美等國(guó)對(duì)電子商務(wù)的監(jiān)管主要側(cè)重事后糾正或懲罰，盡可能為創(chuàng)新預(yù)留空間，他們認(rèn)為對(duì)于電子商務(wù)等新興業(yè)態(tài)，人們還未能完全揭示其發(fā)展規(guī)律和潛在問(wèn)題，因此對(duì)其監(jiān)管的框架必須是靈活且具有前瞻性的，框架細(xì)化則應(yīng)隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步完成；韓國(guó)和日本則實(shí)施了較嚴(yán)格準(zhǔn)入及身份確認(rèn)的制度。第三，注重完善相關(guān)法律規(guī)范。美國(guó)對(duì)電子商務(wù)除適用《統(tǒng)一商法典》等一般性法律法規(guī)外，還制定了一些專項(xiàng)法律法規(guī)；歐盟通過(guò)頒布《電子商務(wù)指令》構(gòu)成了歐盟國(guó)家電子商務(wù)立法的核心和基礎(chǔ)；日本也同樣制定了一系列規(guī)范電子商務(wù)的專門法律法規(guī)，如《日本電商與信息交易準(zhǔn)則》等。第四，充分發(fā)揮行業(yè)自律的重要作用。美國(guó)政府不直接介入電子商務(wù)行業(yè)管理，而是通過(guò)行業(yè)組織“電子商務(wù)協(xié)會(huì)”，由協(xié)會(huì)制定行業(yè)的經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，包括登記域名、注冊(cè)網(wǎng)站、仲裁糾紛和調(diào)查公布網(wǎng)站信用等，督促企業(yè)自我約束和嚴(yán)格自律。英國(guó)網(wǎng)絡(luò)零售商協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)頒發(fā)安全網(wǎng)購(gòu)資格給合規(guī)的企業(yè)，英國(guó)交易標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)則對(duì)網(wǎng)店進(jìn)行安全與信用認(rèn)證，對(duì)合格的網(wǎng)店頒發(fā)信用章以便消費(fèi)者甄別。

由于第三方支付在經(jīng)濟(jì)體系中的重要作用日益凸顯，近年來(lái)，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)第三方支付監(jiān)管的指導(dǎo)思想逐步從偏向于“自律的放任自流”向偏向于“強(qiáng)制的監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)變。[10]在美國(guó)，法律上將第三方支付視為貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，在本質(zhì)上仍是傳統(tǒng)貨幣服務(wù)的延伸，因此，美國(guó)并沒有對(duì)從事第三方支付的企業(yè)或機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，而是主要從貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)的角度將監(jiān)管的重點(diǎn)放在交易過(guò)程中，實(shí)行的是功能性監(jiān)管模式。[10][11]與美國(guó)的監(jiān)管模式不同，歐盟對(duì)第三方支付實(shí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，傾向于對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)做出明確的界定，先后頒布多項(xiàng)具有針對(duì)性的法律法規(guī)，明確設(shè)立第三方支付機(jī)構(gòu)的進(jìn)入門檻標(biāo)準(zhǔn)。[10][12]在監(jiān)管原則上，美國(guó)與歐盟一致實(shí)行包容審慎的監(jiān)管原則，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)第三方支付的最低限制與干預(yù)，在構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定而有序的監(jiān)管框架的同時(shí)，又不能過(guò)分限制其發(fā)展，這一原則主要體現(xiàn)在對(duì)備付金的監(jiān)管上。不過(guò)其不同之處在于美國(guó)主要采用專門賬戶管理的辦法，而歐盟則采用交納風(fēng)險(xiǎn)備用金的辦法。此外，美國(guó)和歐盟都對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)設(shè)立了明確的進(jìn)入門檻與許可證制度。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)共享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管

隨著實(shí)踐的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)共享經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)逐步深化，許多國(guó)家的政府部門對(duì)共享經(jīng)濟(jì)的態(tài)度從觀望、猶疑逐步轉(zhuǎn)向明確支持，政策導(dǎo)向趨于明朗。

美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管實(shí)行以美國(guó)證券交易委員會(huì)主導(dǎo)的聯(lián)邦證券發(fā)行強(qiáng)制登記制度和持續(xù)的信息披露制度，這主要是因?yàn)槭找鏅?quán)憑證是Prosper與Lending Club等網(wǎng)貸平臺(tái)運(yùn)作的核心要件。目前，美國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管呈現(xiàn)多頭監(jiān)管狀態(tài)，變化發(fā)生在2010年，該年7月21日《多德-弗蘭克華爾街改革和個(gè)人消費(fèi)者保護(hù)案》生效實(shí)施，根據(jù)該法案，網(wǎng)貸平臺(tái)監(jiān)管的主導(dǎo)部門應(yīng)歸屬于新成立的消費(fèi)者金融保護(hù)局，但是到目前為止，該法案的實(shí)施效果并不明顯，而且導(dǎo)致了美國(guó)網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)多頭監(jiān)管的困境，突出表現(xiàn)在市場(chǎng)準(zhǔn)入困難、合規(guī)成本高昂、金融消費(fèi)者利益受損三個(gè)方面，嚴(yán)重阻礙了美國(guó)網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的發(fā)展。[13]相對(duì)于美國(guó)而言，最先發(fā)展起網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)的英國(guó)的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)更具借鑒意義。目前英國(guó)對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸的監(jiān)管實(shí)行協(xié)同監(jiān)管模式，分別是政府部門的金融行為監(jiān)管局（FCA）和行業(yè)自律組織P2P金融協(xié)會(huì)（P2PFA）。其中，P2PFA對(duì)其成員提出“8個(gè)必須”和10項(xiàng)《運(yùn)營(yíng)原則》，對(duì)網(wǎng)貸平臺(tái)的最低運(yùn)營(yíng)資本、客戶資金隔離、信用風(fēng)險(xiǎn)管理等方面進(jìn)行了規(guī)定；FCA主要承擔(dān)加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)和推進(jìn)金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)職能，正式發(fā)布世界上第一部P2P行業(yè)法案《關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)眾籌及通過(guò)其他媒介發(fā)行不易變現(xiàn)證券的監(jiān)管辦法》（PS14/4），與《運(yùn)營(yíng)原則》相互協(xié)同監(jiān)管英國(guó)的網(wǎng)貸行業(yè)。[14][15]

美國(guó)對(duì)網(wǎng)約車的運(yùn)營(yíng)及安全監(jiān)管實(shí)行政府與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)合作監(jiān)管的模式，即政府制定車輛、司機(jī)和保險(xiǎn)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)承擔(dān)落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任。[16]在英國(guó)倫敦，私家車從事網(wǎng)約車運(yùn)營(yíng)需要司機(jī)本人向交通局申請(qǐng)執(zhí)照，擁有執(zhí)照的人和車才可以從事這一行業(yè)。同時(shí)，為了調(diào)和網(wǎng)約車與出租車之間的激烈競(jìng)爭(zhēng)，倫敦政府規(guī)定在公共汽車專用道、火車站、飛機(jī)場(chǎng)等路段網(wǎng)約車不能占用，而出租車可用；出租車可以招手即停，而網(wǎng)約車則只能通過(guò)事先預(yù)訂④。

但是，Uber等網(wǎng)約車平臺(tái)在德國(guó)、法國(guó)、意大利、西班牙和匈牙利等歐洲其他國(guó)家中遭到強(qiáng)力抵制，主要是由于當(dāng)?shù)爻鲎廛囆袠I(yè)的極力反對(duì)。美國(guó)法學(xué)家理查德·波斯納在芝加哥出租車訴網(wǎng)約車的判決書中表示了對(duì)這一行為的反對(duì)意見，他指出網(wǎng)約車與出租車是兩個(gè)完全不同的行業(yè)，網(wǎng)約車平臺(tái)不需要接受類似出租車的價(jià)格監(jiān)管，而司機(jī)也不需要獲得出租車經(jīng)營(yíng)牌照。

通過(guò)上述分析，可以總結(jié)出主要發(fā)達(dá)國(guó)家新經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的特征：第一，對(duì)新經(jīng)濟(jì)持有肯定的態(tài)度，在新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管中堅(jiān)持政府干預(yù)最小化和包容創(chuàng)新的審慎監(jiān)管原則，強(qiáng)調(diào)并重視自律組織在新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中的作用。第二，對(duì)發(fā)展較早的新業(yè)態(tài)的監(jiān)管為后來(lái)新興行業(yè)的監(jiān)管提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒，不同新業(yè)態(tài)之間的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)具有承接性和傳遞性，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)和共享經(jīng)濟(jì)等多個(gè)行業(yè)的監(jiān)管都體現(xiàn)出了早期電子商務(wù)監(jiān)管中探索出的原則與措施。第三，不斷探索適合各自國(guó)情的新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式與體系，尤其是強(qiáng)調(diào)在提供類似產(chǎn)品或服務(wù)的新業(yè)態(tài)與傳統(tǒng)行業(yè)之間，應(yīng)當(dāng)實(shí)施具有差異性的分類監(jiān)管政策。第四，對(duì)于新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)決避免多頭監(jiān)管的局面，明確確立監(jiān)管的主導(dǎo)部門并加強(qiáng)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同合作。

三、完善中國(guó)新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的思路及對(duì)策

新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)作為第四次工業(yè)革命中的新生事物，在發(fā)展過(guò)程中必然會(huì)存在一定的問(wèn)題，對(duì)于新的發(fā)展趨勢(shì)，在對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管時(shí)應(yīng)當(dāng)充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，不能讓新經(jīng)濟(jì)適應(yīng)舊規(guī)則。中國(guó)在對(duì)新經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循“三步走”的策略：第一步先發(fā)展后規(guī)范，第二步邊發(fā)展邊規(guī)范，第三步以規(guī)范促發(fā)展。由于新業(yè)態(tài)發(fā)展階段的不同，需要根據(jù)其發(fā)展階段確立監(jiān)管步驟，以現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r而言，現(xiàn)在對(duì)電子商務(wù)的監(jiān)管已進(jìn)入第二步策略階段，但是對(duì)于其他大多數(shù)新業(yè)態(tài)的監(jiān)管仍處于第一步策略階段中。

（一）堅(jiān)持確立包容審慎的監(jiān)管原則

新技術(shù)或新商業(yè)模式誕生時(shí)，通常都會(huì)與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)-社會(huì)體制產(chǎn)生一定的摩擦，政府規(guī)制不應(yīng)成為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，過(guò)度的政府規(guī)制將成為產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的阻礙。因此，中國(guó)在構(gòu)建新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系時(shí)，首要的問(wèn)題就是要堅(jiān)持確立包容審慎的監(jiān)管原則。首先，在對(duì)新經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知態(tài)度上，各部門首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其“新”，承認(rèn)其超出政府已有認(rèn)知范圍的可能，承認(rèn)現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則可能是不適用的，在此基礎(chǔ)上再討論如何監(jiān)管。[7]其次，對(duì)于發(fā)展初期的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，要包容創(chuàng)新。一方面，進(jìn)一步推進(jìn)商事制度改革，減少行政審批，破除新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的隱性制度壁壘，營(yíng)造寬松包容的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境和發(fā)展環(huán)境；另一方面，對(duì)于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題要持有辯證的看法，不急于對(duì)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)實(shí)行負(fù)面管理清單，不急于作頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃。最后，對(duì)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要審慎監(jiān)管，合理界定新經(jīng)濟(jì)中不同行業(yè)的業(yè)態(tài)屬性，密切追蹤新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展?fàn)顩r，及時(shí)總結(jié)它們?cè)诎l(fā)展過(guò)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的貢獻(xiàn)以及存在的問(wèn)題，掌握它們的發(fā)展模式、機(jī)制、特點(diǎn)與聯(lián)系，建立與新業(yè)態(tài)發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)的監(jiān)管體系。

（二）重視形成政府之外的制度供給

通過(guò)梳理發(fā)達(dá)國(guó)家的新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家具有通過(guò)行業(yè)自律方式進(jìn)行監(jiān)管的歷史傳統(tǒng)⑤。新工業(yè)革命的發(fā)生發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)體系下建立的政府主導(dǎo)的制度供給模式提出了挑戰(zhàn)，新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)化、融合化、扁平化、平臺(tái)化發(fā)展要求形成政府之外的制度供給，在原有的垂直監(jiān)管體系基礎(chǔ)上創(chuàng)新監(jiān)管方式，構(gòu)建分類監(jiān)管、自律監(jiān)管、平臺(tái)監(jiān)管相結(jié)合的新型監(jiān)管模式。首先，對(duì)于新經(jīng)濟(jì)中的網(wǎng)絡(luò)借貸、網(wǎng)約車等實(shí)行分類監(jiān)管，即對(duì)于享有國(guó)家信用的金融機(jī)構(gòu)所從事的互聯(lián)網(wǎng)金融活動(dòng)、對(duì)于傳統(tǒng)出租車行業(yè)等，應(yīng)予以明確的監(jiān)管規(guī)范，而對(duì)于不享有國(guó)家信用的互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)、新興的網(wǎng)約車行業(yè)應(yīng)按照互聯(lián)網(wǎng)思維進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)行業(yè)的發(fā)展多出臺(tái)方向性意見，少頒布管理辦法，更多的是要依靠行業(yè)自律組織進(jìn)行監(jiān)管。其次，借鑒美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管中的安全港模式，由自律協(xié)會(huì)或平臺(tái)組織制定新經(jīng)濟(jì)相關(guān)業(yè)態(tài)的監(jiān)管規(guī)則并交由發(fā)改委、工商總局、人民銀行、工信部等國(guó)家行政部門審查，在審查通過(guò)后就成為安全港，相關(guān)企業(yè)或個(gè)體只要遵守該規(guī)則就被認(rèn)為是符合監(jiān)管要求的。這需要我們?cè)谌齻€(gè)方面做出努力：第一，將政府的部分監(jiān)管權(quán)力下放到行業(yè)協(xié)會(huì)或平臺(tái)組織，承認(rèn)并提高自律或平臺(tái)組織在行業(yè)監(jiān)管中的地位與能力；第二，承認(rèn)自律規(guī)則的合法性與有效性，提高行業(yè)自律協(xié)會(huì)或平臺(tái)組織監(jiān)管規(guī)則的行政與法律效力；第三，增加政府機(jī)構(gòu)與行業(yè)協(xié)會(huì)及平臺(tái)組織之間的溝通交流。

（三）加強(qiáng)彈性監(jiān)管與事中事后監(jiān)管

在傳統(tǒng)監(jiān)管過(guò)程中，政府為維護(hù)市場(chǎng)秩序，同時(shí)由于受到信息生產(chǎn)、傳遞與記錄的限制等，通常會(huì)設(shè)置一系列的事前審批，這是與傳統(tǒng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)大生產(chǎn)時(shí)代相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。隨著第四次工業(yè)革命逐漸展開，事前審批監(jiān)管方式的弊端日益凸顯，對(duì)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展產(chǎn)生了明顯的妨礙作用。加強(qiáng)彈性監(jiān)管及事中事后監(jiān)管，一方面，與堅(jiān)持包容審慎的監(jiān)管原則密切相關(guān)，政府在對(duì)新業(yè)態(tài)監(jiān)管時(shí)，應(yīng)充分考慮行業(yè)異質(zhì)性與企業(yè)的個(gè)體異質(zhì)性問(wèn)題，既要確定明確的監(jiān)管底線，同時(shí)又要針對(duì)不同的問(wèn)題慎重處理，以保持新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。目前，國(guó)務(wù)院和多個(gè)地方政府在出臺(tái)的深化商事制度改革、促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展的相關(guān)文件中已多次提到要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。另一方面，與形成政府之外的制度供給聯(lián)系緊密，構(gòu)建分類監(jiān)管、自律監(jiān)管和平臺(tái)監(jiān)管體系。結(jié)合現(xiàn)實(shí)可以發(fā)現(xiàn)，新經(jīng)濟(jì)中發(fā)生的問(wèn)題往往具有頻率高、范圍廣、數(shù)據(jù)依賴性強(qiáng)等特點(diǎn)，自律協(xié)會(huì)與平臺(tái)組織能夠在問(wèn)題發(fā)生時(shí)或發(fā)生后的短時(shí)間內(nèi)立即投入處理，相比政府部門而言具有事中事后監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)。如在電子商務(wù)的事后監(jiān)管中，應(yīng)建立電商產(chǎn)品召回制度、無(wú)責(zé)任退換貨制度、懲罰性賠償制度與集體訴訟制度等。[17]

（四）監(jiān)管手段應(yīng)從人工監(jiān)管向大數(shù)據(jù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)監(jiān)管手段中的人工監(jiān)管不僅不能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，而且面臨成本高、效率低、易發(fā)生權(quán)力尋租等困境。新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展普遍對(duì)數(shù)據(jù)信息具有極強(qiáng)的依賴性，同時(shí)，正是由于新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得數(shù)據(jù)信息成為新的生產(chǎn)要素，這也揭示出對(duì)新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管應(yīng)從人工監(jiān)管轉(zhuǎn)向大數(shù)據(jù)監(jiān)管。一方面，在對(duì)新經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管創(chuàng)新中，要十分重視大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)的應(yīng)用，構(gòu)建起一套能夠自動(dòng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)挖掘、收集、分析、預(yù)測(cè)、示警的新型監(jiān)管機(jī)制，實(shí)時(shí)掌握新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)發(fā)展的動(dòng)向，發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而增強(qiáng)監(jiān)管的實(shí)時(shí)性、針對(duì)性與有效性。另一方面，要打破部門間的數(shù)據(jù)壁壘，構(gòu)建跨部門的數(shù)據(jù)共享機(jī)制?？绮块T協(xié)同監(jiān)管的關(guān)鍵就在于部門之間信息流動(dòng)與共享渠道和機(jī)制的建立，因此，應(yīng)以數(shù)據(jù)共享為契機(jī)分步推進(jìn)跨部門協(xié)同監(jiān)管。首先，以政府公共數(shù)據(jù)的開放共享為引導(dǎo)，推動(dòng)公安、工商、稅務(wù)、金融等敏感數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管部門間共享，形成一體化的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；其次，推動(dòng)公共交通、衛(wèi)生醫(yī)療、文化教育、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域的非敏感、非個(gè)人隱私等公共數(shù)據(jù)資源向全社會(huì)開放共享。

注釋：

①“新經(jīng)濟(jì)”一詞最早出現(xiàn)于美國(guó)《商業(yè)周刊》1996年12月30日發(fā)表的一組文章中，《商業(yè)周刊》首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家Mandel把美國(guó)20世紀(jì)90年代中期受信息技術(shù)推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)繁榮現(xiàn)象定義為“新經(jīng)濟(jì)”。

②對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中所包含的具體業(yè)態(tài)的界定隨研究目的的不同而有所差異，徐晉在其所著《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)學(xué)》（上海交通大學(xué)出版社，2007年版）中對(duì)此有較為詳細(xì)的論述。另外，關(guān)于電子商務(wù)能否作為新經(jīng)濟(jì)的構(gòu)成內(nèi)容，本文認(rèn)為電子商務(wù)是新經(jīng)濟(jì)的重要組成部分參考：Rita Rahayu，John Day.Determinant Factors of E-commerce Adoption by SMEs in Developing Country： Evidence from Indonesia[J].Procedia-Social and Behavioral Science， 2015(195)：142-150。

③作者根據(jù)網(wǎng)貸之家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)整理。

④作為發(fā)展中國(guó)家的印度也有與英國(guó)倫敦類似的規(guī)定。

⑤發(fā)達(dá)國(guó)家中英國(guó)最具有濃厚的通過(guò)自律方式進(jìn)行監(jiān)管的傳統(tǒng)，對(duì)于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)技術(shù)——互聯(lián)網(wǎng)，英國(guó)也是通過(guò)自律協(xié)會(huì)——互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)察基金會(huì)——進(jìn)行監(jiān)管的，是典型的行業(yè)自律主導(dǎo)的監(jiān)管模式。

[1]中國(guó)電子商務(wù)研究中心.2016年度中國(guó)電子商務(wù)市場(chǎng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)報(bào)告[R].2017.

[2]國(guó)家信息中心信息化研究部，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)分享經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì).中國(guó)分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2017[R].2017.

[3]葉秀敏.平臺(tái)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)中小企業(yè)創(chuàng)新[M]//阿里研究院.平臺(tái)經(jīng)濟(jì).北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2016.

[4]李儒超.三千萬(wàn)單車產(chǎn)能大躍進(jìn)：供應(yīng)鏈漲價(jià)，矛盾一觸即發(fā)[EB/OL].深網(wǎng)，2016（47）：http://tech.qq.com/original/sw/i47.htm l?423031y31o.

[5]陸平，馬力揚(yáng).分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管方式亟須創(chuàng)新[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2017-03-31（A05）.

[6]馮俏彬.發(fā)展新經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵要改進(jìn)政府監(jiān)管“舊”模式[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2016-10-31（005）.

[7]張占斌，馮俏彬.創(chuàng)新政府監(jiān)管方式 加快發(fā)展新經(jīng)濟(jì)[J].行政管理改革，2016（9）.

[8]王萌萌.“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下新興業(yè)態(tài)的市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題研究[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）.

[9]胡鞍鋼，等.中國(guó)開創(chuàng)“新經(jīng)濟(jì)”——從縮小“數(shù)字鴻溝”到收獲“數(shù)字紅利”[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016（3）.

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[17]潘躍.優(yōu)化監(jiān)管，讓電商健康發(fā)展[N].人民日?qǐng)?bào)，2017-04-05（20）.