突出事中切入 探索深化部門預(yù)算監(jiān)管新路徑

●黎 昭 李月明 林 銳 申曉軍

2018年是落實十九大精神的開局之年，也是專員辦轉(zhuǎn)型向縱深推進的關(guān)鍵一年。黨的十九大報告明確提出了“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的改革目標(biāo)。對屬地中央預(yù)算單位的部門預(yù)算監(jiān)管是業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型后專員辦中心工作之一，專員辦肩負(fù)著管理預(yù)算、服務(wù)履職的工作職責(zé)。立足于轉(zhuǎn)型業(yè)已取得的階段性成果和機構(gòu)職能調(diào)整的大背景，根據(jù)財政部部長劉昆關(guān)于專員辦要把工作重心進一步向財政預(yù)算管理的事前、事中聚焦的重要指示精神，財政部駐浙江專員辦黨組圍繞如何更好發(fā)揮就地就近優(yōu)勢，積極思考深化部門預(yù)算監(jiān)管的新路徑，并主動探索實踐，努力在實際監(jiān)管工作中落實十九大精神。今年以來，浙江專員辦以部門預(yù)算事中監(jiān)控為切入點，創(chuàng)新監(jiān)管方式，通過日常監(jiān)管和現(xiàn)場核查的有機融合，在事中環(huán)節(jié)實現(xiàn)了約束有力的目標(biāo)，并向績效監(jiān)控方向邁出了重要一步，進一步提升了部門預(yù)算監(jiān)管工作的質(zhì)效。

一、科學(xué)評估，找準(zhǔn)深化部門預(yù)算監(jiān)管的著力點

（一）轉(zhuǎn)型以來部門預(yù)算事中監(jiān)控階段性成果評估預(yù)算、執(zhí)行、決算構(gòu)成完整的部門

預(yù)算監(jiān)管鏈條。浙江專員辦轉(zhuǎn)型以來在構(gòu)建閉環(huán)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，在部門預(yù)算監(jiān)管工作中初步建立了“點、線、面”相結(jié)合的立體監(jiān)管模式。以執(zhí)行進度監(jiān)控為“面”，從資金總量、資金結(jié)構(gòu)上對預(yù)算單位資金運行情況進行整體監(jiān)控，通過持續(xù)跟蹤重點單位重點項目實施時效性，按季對照評估分析執(zhí)行進度較慢項目的深層次原因，分類提出督促執(zhí)行、調(diào)整預(yù)算、收回結(jié)余資金的監(jiān)管意見。以授權(quán)支付監(jiān)控、直接支付審核、銀行賬戶管理三項資金監(jiān)控為“線”，緊緊抓住二級主管單位這個“牛鼻子”，對基層預(yù)算單位進行信息核證反饋、處理建議傳達、整改情況跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題并系統(tǒng)糾偏，提升預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和安全性。以專項工作為“點”，通過開展現(xiàn)場工作，深入揭示問題、反映情況，強化對重點單位重點監(jiān)管事項管理的剛性。預(yù)算執(zhí)行立體監(jiān)控體系，初步實現(xiàn)了對在浙中央預(yù)算單位的全覆蓋和對預(yù)算單位預(yù)算資金運行的全覆蓋，在一定程度上規(guī)范了在浙中央部門預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行。但客觀地說，在現(xiàn)有人力條件下，如何有效對“點”上進行深入解剖，已日益成為制約預(yù)算執(zhí)行有效性監(jiān)管作用發(fā)揮的“瓶頸”，這是現(xiàn)階段深化部門預(yù)算監(jiān)管亟待破局之題。

（二）有效實施事中監(jiān)控是財政監(jiān)督題中之義

十九大報告中要求黨的干部要增強“五個思維能力”，并把思維能力提升到執(zhí)政戰(zhàn)略的新高度。其中法治思維能力是五個思維重要組成部分之一，習(xí)近平總書記多次強調(diào)要不斷提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展。我們說，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，《預(yù)算法》就是財政工作的根本大法，其中第88條明確要求財政部門監(jiān)督本級部門和單位的預(yù)算執(zhí)行。財政監(jiān)督干部應(yīng)當(dāng)依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法，這是我們的法定職責(zé)。而《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確，財經(jīng)紀(jì)律是財經(jīng)工作中必須遵守的行為準(zhǔn)則，也是預(yù)算管理制度改革取得成效的重要保障。對各部門、各單位財經(jīng)紀(jì)律的執(zhí)行情況進行全面檢查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，強化責(zé)任追究，規(guī)范理財行為，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，正是財政監(jiān)督隊伍義不容辭的責(zé)任，必須切實履行。因此，硬化預(yù)算約束，及時糾正預(yù)算執(zhí)行偏差，有效實施事中監(jiān)控?zé)o疑是財政監(jiān)督題中之義。

（三）進一步做深做實部門預(yù)算監(jiān)管的著力點

2018年年初，浙江專員辦黨組在全面總結(jié)前一時期部門預(yù)算監(jiān)管工作成果、系統(tǒng)分析監(jiān)管改革面臨的形勢任務(wù)的基礎(chǔ)上，研究認(rèn)為，全辦應(yīng)當(dāng)不斷提高政治占位，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央的決策部署上來，統(tǒng)一到部黨組工作要求上來，把規(guī)范預(yù)算管理行為，加強資金績效跟蹤，促進預(yù)算單位預(yù)算管理的自律作為部門預(yù)算監(jiān)管的根本目標(biāo)，以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，不斷創(chuàng)新優(yōu)化監(jiān)管方式，真正實現(xiàn)對部門預(yù)算管理重要環(huán)節(jié)和節(jié)點審核把關(guān)，形成約束有力、全面實施績效管理的監(jiān)管工作格局，以不斷提升在浙中央預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行的時效性、規(guī)范性、安全性和有效性，擴大專員辦部門預(yù)算監(jiān)管的影響力。現(xiàn)階段深化部門預(yù)算監(jiān)管的主要任務(wù)是集中力量、整合優(yōu)勢，打好事中環(huán)節(jié)“點”上突破的攻堅戰(zhàn)，通過快速、精準(zhǔn)、嚴(yán)肅地查處問題，強化責(zé)任追究，持續(xù)、有效地保持財政監(jiān)管的威懾力，促進屬地中央預(yù)算單位不斷提高自身預(yù)算管理水平。

二、積極實踐，探索深化部門預(yù)算監(jiān)管的新路徑

（一）“三個導(dǎo)向”的深化思路

以往工作實踐證明，現(xiàn)場檢查能夠最大限度地在“點”上發(fā)揮專員辦就地就近優(yōu)勢，這一方式在工作的深度上有優(yōu)勢，是監(jiān)督的重要、有效的手段。但檢查具有明顯的事后糾偏痕跡，也有覆蓋面有限、發(fā)現(xiàn)問題但無法及時糾正的劣勢。通過三年業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的積淀和一年多授權(quán)支付監(jiān)控的實踐，日常監(jiān)管中專員辦積累了一定的具有行業(yè)或系統(tǒng)特點的線索，將現(xiàn)場檢查的方式“嫁接”到事中環(huán)節(jié)，可以實現(xiàn)日常監(jiān)管和現(xiàn)場檢查的有機融合，針對性強，工作更深入，利于及時揭示和解決問題，提高專員辦就地監(jiān)管質(zhì)量。

基于這樣的基本認(rèn)識，浙江專員辦黨組確立了“三個導(dǎo)向”的部門預(yù)算監(jiān)管創(chuàng)新思路。第一，以目標(biāo)為導(dǎo)向，確立監(jiān)管重點，提升部門預(yù)算監(jiān)管的有效性。圍繞“約束有力、全面績效管理”的預(yù)算改革目標(biāo)，將預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)作為閉環(huán)監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)，將重點預(yù)算單位的重點項目支出作為監(jiān)管的重點內(nèi)容，將項目支出執(zhí)行進度、項目資金使用規(guī)范程度和績效目標(biāo)執(zhí)行偏離度作為日常監(jiān)控的重點事項。第二，以問題為導(dǎo)向，確立監(jiān)管方法，提升部門預(yù)算監(jiān)管影響力。牢固樹立“一盤棋”思想，確立“兩整合一注重”的監(jiān)管方法，即整合業(yè)務(wù)、信息、人員等優(yōu)勢資源，整合資料收集、詢問、約談、實地核查等監(jiān)管手段，注重充分發(fā)揮二級主管單位系統(tǒng)糾偏作用。第三，以效果為導(dǎo)向，確立監(jiān)管要求，提升部門預(yù)算監(jiān)管質(zhì)效。逐項梳理部門預(yù)算監(jiān)管工作事項，建立全鏈條、可追溯的“自運轉(zhuǎn)”工作體系?！白赃\轉(zhuǎn)”體系覆蓋搜集信息-分析疑點-跟蹤核證-定期報告-落實整改-反饋運用的工作鏈條，將監(jiān)管工作的軟約束變?yōu)橛惨蟆?/p>

（二）“三個體現(xiàn)”的深化實踐

思路一經(jīng)確定，落實就是關(guān)鍵。為做好事中現(xiàn)場核查試點工作，浙江專員辦領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，統(tǒng)一核查方案、統(tǒng)籌創(chuàng)新實踐，明確提出了“三個體現(xiàn)”的工作要求。一是現(xiàn)場核查必須緊密圍繞日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的線索，高效開展，體現(xiàn)出事中監(jiān)管的顯著特征；二是現(xiàn)場核查必須突出重點，在預(yù)算約束力、資金效益性兩個維度上下工夫，充分發(fā)揮日常監(jiān)管的專業(yè)優(yōu)勢和監(jiān)督檢查的檢查優(yōu)勢，協(xié)同配合，體現(xiàn)出整合的優(yōu)勢效應(yīng)；三是現(xiàn)場核查必須對問題進行有力度的處理，注重發(fā)揮好二級主管部門系統(tǒng)糾偏的功能，以點帶面促進規(guī)范，體現(xiàn)出協(xié)同監(jiān)管的本質(zhì)要求。根據(jù)工作要求，日常監(jiān)管處和監(jiān)督檢查處，通力協(xié)作，密切配合，積極投入創(chuàng)新實踐。

1、綜合評估，科學(xué)選項。日常監(jiān)管處以“三個注重”為原則，快速全面梳理現(xiàn)場核查線索，為現(xiàn)場核查提供有針對性的具體線索。一是注重監(jiān)管信息的閉環(huán)使用，全面分析評估重點單位預(yù)算執(zhí)行進度監(jiān)控、銀行賬戶管理、授權(quán)支付動態(tài)監(jiān)控、國庫直接支付審核發(fā)現(xiàn)的疑點和線索；二是注重對重點單位異動信息對比分析，分系統(tǒng)列示2017和2018兩個預(yù)算年度間支出縱向?qū)Ρ犬悇印?018年預(yù)算執(zhí)行的穿透對比異動（依據(jù)同類單位間相關(guān)預(yù)算、財務(wù)、資產(chǎn)指標(biāo)人均數(shù)橫向?qū)Ρ犬悇忧闆r）；三是注重預(yù)算管理制度的落實，以財政部對2018年預(yù)算執(zhí)行要求和重點為“尺”，對日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的疑點全面深入分析，詳細(xì)列示重點事項，保障現(xiàn)場核查的時效性。

2、協(xié)同配合，突出重點?，F(xiàn)場核查試點涉及兩個處室的工作風(fēng)格不盡相同。為統(tǒng)一工作步調(diào)，現(xiàn)場核查前，辦領(lǐng)導(dǎo)組織召開專題培訓(xùn)，統(tǒng)一核查要求。現(xiàn)場核查中，核查人員針對日常監(jiān)管提供的線索，以財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行和內(nèi)控制度有效執(zhí)行為突破口，針對疑點深入核查。為控制核查質(zhì)量，浙江專員辦還專門建立核中匯報溝通機制，各核查小組定期集體交流業(yè)務(wù)，通報工作進展，研究重點問題，統(tǒng)一工作進度。現(xiàn)場核查后，對預(yù)算單位存在的共性問題和情況，集體研究、統(tǒng)一定性，保障定性的尺度和整改的要求一致性；并對有關(guān)問題是否影響績效、怎樣影響績效、影響程度有多大、在糾正問題后如何規(guī)范管理才能保證績效目標(biāo)執(zhí)行等進行深入的研究。

3、交換意見，擴大成效。在平均兩周時長的現(xiàn)場核查工作中，核查組發(fā)現(xiàn)了三個部門涉及財經(jīng)紀(jì)律、預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理、內(nèi)部控制等多個方面違規(guī)問題。浙江專員辦清晰地認(rèn)識到現(xiàn)場核查只是工作手段，系統(tǒng)糾正偏差才是事中監(jiān)控的目標(biāo)。因此在現(xiàn)場核查工作告一段落后，浙江專員辦黨組又研究決定，采取辦主要領(lǐng)導(dǎo)為主交換意見的形式開展意見交換。實踐證明，這一方式不僅有利于快速統(tǒng)一處理、壓縮反復(fù)交換意見的時間成本，提升現(xiàn)場核查工作的整體時效；更能充分發(fā)揮被核查二級主管部門作用，以其為龍頭進一步放大事中監(jiān)控“點”上核查的工作成效，促進對方系統(tǒng)內(nèi)的整改規(guī)范，在“面”上保證財政預(yù)算資金發(fā)揮應(yīng)有效益。

三、跟蹤整改，將創(chuàng)新實踐的工作成效落到實處

由于程序規(guī)范、工作緊湊、行動高效、發(fā)現(xiàn)的問題全面深入，問題原因分析深刻、定性準(zhǔn)確，現(xiàn)場核查工作引起有關(guān)單位高度重視。所核查三個系統(tǒng)的二級主管單位主要負(fù)責(zé)人均主動帶隊上門，檢討預(yù)算管理工作中存在的問題。促進規(guī)范和自律是部門預(yù)算監(jiān)管目的，同時也是開展創(chuàng)新實踐的出發(fā)點。因此辦領(lǐng)導(dǎo)在溝通中，一方面，耐心宣傳財經(jīng)制度規(guī)定，緊密圍繞財政預(yù)算管理的要求，牢牢把握所發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題的實質(zhì)，不僅嚴(yán)肅指出問題，更明確要求有關(guān)單位壓實主體責(zé)任，拿出切實可行的整改措施，進一步加強管理。另一方面，主動介紹財稅改革方向，以發(fā)現(xiàn)的問題為出發(fā)點重點闡述財政預(yù)算資金績效管理的改革舉措，使預(yù)算單位形成科學(xué)設(shè)立目標(biāo)、事中績效監(jiān)控、績效評價應(yīng)用的績效管理基本框架，牢固樹立起績效追責(zé)的意識。

由于溝通深入到位，針對性強，溝通會后，有關(guān)主管部門立即采取行動，有的召開專題黨組會逐條研究核查報告反映的問題，并對照制度規(guī)定提出整改意見；有的還專門召開全省系統(tǒng)財務(wù)會議，全面通報現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，要求系統(tǒng)內(nèi)各單位統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，舉一反三，加強管理，確保件件有落實，整改有措施。浙江專員辦根據(jù)“自運轉(zhuǎn)”工作規(guī)程的要求對各單位、系統(tǒng)的整改情況進行持續(xù)地跟蹤督導(dǎo)。從各單位整改反饋情況看，有關(guān)單位不僅對違規(guī)人員都進行了紀(jì)律處分，清退了違規(guī)發(fā)放津補貼，糾正了預(yù)算管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理不規(guī)范的問題，還重新修訂內(nèi)部管理辦法，并結(jié)合機構(gòu)改革提出了進一步加強預(yù)算管理、績效管理的措施，堵塞管理漏洞?？陀^地說，現(xiàn)場核查不僅提升了專員辦干部履職的能力，更促進了預(yù)算單位預(yù)算管理水平的提高，體現(xiàn)了就地就近優(yōu)勢。

四、事中監(jiān)管創(chuàng)新的經(jīng)驗總結(jié)

在事中監(jiān)控現(xiàn)場核查工作告一段落后，浙江專員辦及時總結(jié)，形成了這樣一條基本經(jīng)驗，即專員辦就地監(jiān)管應(yīng)當(dāng)突出事中核查的手段，放大事中監(jiān)管的作用，將事中監(jiān)控作為自身工作必須堅守的一條“生命線”。

（一）事中監(jiān)控是專員辦部門預(yù)算監(jiān)管工作必須堅守的一條“生命線”

從監(jiān)管鏈條、監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)控功能三個角度看，切實做好部門預(yù)算事中監(jiān)控工作，符合部黨組工作要求，是做深做實部門預(yù)算“嵌入式”管理的重要著力點。一是從完善預(yù)算監(jiān)管鏈條的角度看，事中監(jiān)控串接起專員辦對屬地中央預(yù)算單位預(yù)算編審和決算審核之間的鏈條，可以實現(xiàn)對部門預(yù)算資金從預(yù)算到執(zhí)行再到?jīng)Q算的全過程監(jiān)管。二是從豐富預(yù)算資金監(jiān)控內(nèi)容的角度看，在鞏固時效性監(jiān)控的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌對預(yù)算單位授權(quán)支付資金、直接支付資金和實有賬戶資金使用規(guī)范性、安全性監(jiān)管，進而對財政預(yù)算資金有效性開展監(jiān)督評估，可以構(gòu)建起對屬地中央預(yù)算單位預(yù)算資金運行情況完整的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。三是從事中監(jiān)控功能的角度看，通過信息化手段，及時發(fā)現(xiàn)疑點，通過電話詢問、約談問詢、現(xiàn)場核查這樣三個層層遞進的工作方式開展監(jiān)管，強化責(zé)任追究和整改反饋機制，可以起到警示、震懾、糾偏、規(guī)范的作用，有利于規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，體現(xiàn)預(yù)算硬約束和資金績效要求。

（二）系統(tǒng)糾偏才能放大部門預(yù)算事中監(jiān)管的作用

從管理職責(zé)和監(jiān)管覆蓋兩個維度看，發(fā)揮好二級主管部門系統(tǒng)糾偏作用是事中監(jiān)控事半功倍的有效途徑。從管理職責(zé)角度講，二級主管單位對本級預(yù)算有主體責(zé)任，對所屬下級部門預(yù)算有管理責(zé)任。從監(jiān)管覆蓋角度講，二級主管單位由于有系統(tǒng)預(yù)算管理的職能，可以通過內(nèi)部通報、制定文件等形式，在本系統(tǒng)內(nèi)部比較“全面”地糾正執(zhí)行偏差，因此垂管二級預(yù)算單位這一“牛鼻子”應(yīng)當(dāng)成為部門預(yù)算事中監(jiān)控主要的工作對象。事中監(jiān)控所涉及的疑點篩查可以通過二級主管單位開展對下級單位的信息核證反饋，電話詢問、約談問詢、現(xiàn)場核查所發(fā)現(xiàn)的問題可以通過二級主管單位進行處理建議傳達、整改情況跟蹤。從運行情況看，各二級主管單位均能反饋及時，基層單位整改到位，問題的處理收到了以點帶面、系統(tǒng)糾正的良好效果。預(yù)算單位反映，動態(tài)監(jiān)控工作有力促進了本系統(tǒng)預(yù)算管理和財務(wù)的規(guī)范。

（三）事中現(xiàn)場核查是部門預(yù)算監(jiān)管的“達摩克利斯之劍”

專員辦是財政部派出機構(gòu)，非現(xiàn)場監(jiān)管與現(xiàn)場監(jiān)管是非常重要的兩種監(jiān)管方式，長期的工作實踐證明，非現(xiàn)場監(jiān)管的信息時效性強、系統(tǒng)全面，但對具體問題的深入程度不足；現(xiàn)場監(jiān)管深入徹底、震懾力大，但運行成本高。兩者有機結(jié)合、相互補充，可以使監(jiān)管更及時靈敏、更系統(tǒng)全面、更精準(zhǔn)高效，這是實現(xiàn)預(yù)算約束有力的有效監(jiān)管路徑。日常的非現(xiàn)場監(jiān)管結(jié)合有針對性的現(xiàn)場核查，對被監(jiān)管單位釋放出“專員辦的眼睛始終在盯著”的強烈信號，達到“不戰(zhàn)而屈人之兵”的效果，可以有效促進自律，促使被監(jiān)管單位切實履行主體責(zé)任，提高預(yù)算管理水平，嚴(yán)格遵紀(jì)守法。這是監(jiān)管的目的所在，也是財政監(jiān)管的最高層次。深化部門預(yù)算監(jiān)管既需要案頭的“審”和“閱”，也需要有針對性的“核”和“查”，兩者應(yīng)當(dāng)有機融合、相得益彰。

浙江專員辦將以黨的十九大精神為指引，在財政部黨組正確領(lǐng)導(dǎo)下，主動作為，勇于擔(dān)當(dāng)，繼續(xù)努力探索深化轉(zhuǎn)型新路子，做深做實部門預(yù)算事中監(jiān)管，更好地發(fā)揮專員辦就地就近監(jiān)管的作用，為財政預(yù)算管理服務(wù)。