創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的思考
——以湖北省為例

●牟發(fā)兵

創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐的需要，是推動財(cái)政監(jiān)督事業(yè)發(fā)展永恒的話題。當(dāng)前，湖北省財(cái)政監(jiān)督事業(yè)進(jìn)入難得的發(fā)展機(jī)遇期，同時也面臨著一些困難和問題，直面財(cái)政改革發(fā)展新形勢，研究解決財(cái)政監(jiān)督問題，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，是擺在財(cái)政監(jiān)督工作者面前的重要任務(wù)。

一、創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是形勢發(fā)展的客觀需要

從嚴(yán)治黨的持續(xù)加強(qiáng)和機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，對財(cái)政監(jiān)督工作提出了新要求，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，使之適應(yīng)發(fā)展變化的形勢，是時代賦予的使命。

（一）創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是客觀形勢的要求

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石，要堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅(jiān)持重遏制、強(qiáng)高壓、長震懾，堅(jiān)持受賄行賄一起查。黨的十九大報(bào)告既為財(cái)政監(jiān)督提供了尚方寶劍，也為監(jiān)督檢查提出了要求。剛剛召開的黨的第十九屆三中全會作出了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定，出臺了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，優(yōu)化整合了部門職能，為創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制指明了方向。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)、準(zhǔn)確把握黨的十九大和十九屆三中全會精神，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，提高監(jiān)督質(zhì)量，嚴(yán)格監(jiān)督檢查，嚴(yán)查違規(guī)違紀(jì)問題，為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理、促進(jìn)廉政建設(shè)作出更大的貢獻(xiàn)。

（二）創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是全省財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐的需要

目前，湖北省省市縣三級都建立了財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，省財(cái)政廳還在市州設(shè)立了12個財(cái)政監(jiān)督檢查辦事處，針對財(cái)政監(jiān)督檢查辦事處存在的人員不足等問題，去年省廳對廳駐市州監(jiān)督檢查辦事處實(shí)行了 “分片管理、合署辦公”模式。

多年來，湖北省財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)圍繞財(cái)政收入、財(cái)政支出、會計(jì)信息、內(nèi)部監(jiān)督開展了大量監(jiān)督檢查工作，查處了大批違規(guī)違紀(jì)問題，加強(qiáng)了財(cái)政管理，凈化了經(jīng)濟(jì)秩序。但是，全省財(cái)政監(jiān)督工作還存在一些問題，財(cái)政監(jiān)督機(jī)制仍不完善，主要表現(xiàn)在以下方面：一是動力不強(qiáng)。許多財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺編較多，年齡結(jié)構(gòu)偏大，專業(yè)干部較少，特別是縣（市）財(cái)政監(jiān)督局多為事業(yè)編制，沒有參公管理，干部身份不明確，工作積極性不高，執(zhí)法力度不大。二是方式比較單一。財(cái)政監(jiān)督事后檢查多，事前事中檢查少；突擊性專項(xiàng)性監(jiān)督檢查多，常規(guī)性監(jiān)督檢查少；“單打獨(dú)斗”式監(jiān)督檢查多，聯(lián)合式協(xié)作式監(jiān)督檢查少；分散式靜態(tài)式監(jiān)督檢查多，連貫性動態(tài)性監(jiān)督檢查少。三是手段落后。信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)還沒有在財(cái)政監(jiān)督檢查中廣泛采用，財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政業(yè)務(wù)管理、財(cái)政監(jiān)督與外部監(jiān)督主體之間數(shù)據(jù)互通互聯(lián)較少，信息反饋不暢。四是質(zhì)量不高。財(cái)政監(jiān)督在查處大案要案、完善法規(guī)制度、提供政策建議、服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)決策方面，與形勢的需要和領(lǐng)導(dǎo)的要求還有相當(dāng)大的距離。五是監(jiān)督成果利用不夠。從財(cái)政內(nèi)部看，許多地方監(jiān)督檢查、績效評價(jià)結(jié)果沒有和預(yù)算安排、專項(xiàng)資金撥付、資產(chǎn)管理結(jié)合起來，專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題大多只是要求被查單位整改，少數(shù)嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)問題雖然給予了一定的經(jīng)濟(jì)處罰，但是由于沒有和預(yù)算安排、資金撥付、資產(chǎn)管理掛鉤，單純經(jīng)濟(jì)處罰顯得力度不夠、作用不大。從財(cái)政和其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體的關(guān)系看，許多地方計(jì)劃不銜接、信息不共享、處理處罰不合拍，各自為戰(zhàn)，沒有形成合力，降低了監(jiān)管效率。這些情況表明，創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐的需要，是促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督再上新臺階的現(xiàn)實(shí)選擇。

二、突出重點(diǎn)，分步推進(jìn)，不斷創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制是一個系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，湖北省財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)突出重點(diǎn)，分步推進(jìn)，不斷創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。

（一）創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督方式，實(shí)現(xiàn)以事后監(jiān)督為主向事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合轉(zhuǎn)變

一是繼續(xù)加強(qiáng)事后監(jiān)督檢查。本次機(jī)構(gòu)改革將預(yù)算執(zhí)行、其他財(cái)政收支監(jiān)管職能轉(zhuǎn)交審計(jì)機(jī)構(gòu)，今后財(cái)政監(jiān)督的主要內(nèi)容將是國家財(cái)稅政策、內(nèi)部監(jiān)督和會計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)事后監(jiān)督。財(cái)稅政策監(jiān)督的重點(diǎn)是檢查各地貫徹執(zhí)行財(cái)稅政策情況，查找存在的問題，分析問題的原因，研究對策措施，確保政策落實(shí)。內(nèi)部監(jiān)督的重點(diǎn)是內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施情況。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部控制檢查和考核評價(jià)工作，內(nèi)部控制檢查和考核評價(jià)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)圍繞關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心業(yè)務(wù)流程開展，重點(diǎn)檢查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的查找是否全面，風(fēng)險(xiǎn)定級是否準(zhǔn)確，風(fēng)險(xiǎn)防控措施是否有效，工作流程是否優(yōu)化，崗位職責(zé)是否明確，不相容崗位是否分離控制，授權(quán)管理、歸口管理和流程控制是否執(zhí)行到位，內(nèi)外部檢查發(fā)現(xiàn)的問題是否整改，風(fēng)險(xiǎn)事件是否積極應(yīng)對。會計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督的重點(diǎn)是會計(jì)處理的合法性、合理性和財(cái)務(wù)會計(jì)資料的完整性、真實(shí)性。會計(jì)監(jiān)督檢查應(yīng)當(dāng)和財(cái)稅政策檢查、內(nèi)部控制制度檢查有機(jī)結(jié)合起來。

二是大力推進(jìn)事中監(jiān)控。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極爭取將財(cái)政監(jiān)督信息建設(shè)納入財(cái)政部門信息系統(tǒng)建設(shè)總體規(guī)劃，將財(cái)政監(jiān)督與部門預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國庫集中支付、資產(chǎn)管理、績效評價(jià)等業(yè)務(wù)對接起來，開發(fā)設(shè)計(jì)財(cái)政監(jiān)督管理平臺，將財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)固化到財(cái)政信息系統(tǒng)之中，通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制措施，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金的分配、撥付、使用、預(yù)算調(diào)整等環(huán)節(jié)的實(shí)時監(jiān)控，查找薄弱環(huán)節(jié)，有的放矢地確定檢查對象，有針對性地開展監(jiān)督檢查，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督由突擊性檢查向常態(tài)化監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

三是積極探索事前監(jiān)督。省廳正研究啟動對縣（市）預(yù)算合規(guī)性審核工作，在每年縣（市）人代會召開前反饋預(yù)算合規(guī)性審核情況和結(jié)果，為各地人大審核和批復(fù)財(cái)政預(yù)算提供參考。項(xiàng)目資金是財(cái)政管理的薄弱環(huán)節(jié)，近幾年的涉農(nóng)、環(huán)保資金檢查發(fā)現(xiàn)了許多違規(guī)違紀(jì)問題，如虛報(bào)項(xiàng)目套取財(cái)政資金，截留挪用財(cái)政資金，重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)資金，隨意改變項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、規(guī)模、內(nèi)容等，對此，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極探索開展事前監(jiān)督，在部門預(yù)算“二上”階段，在財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目申報(bào)資料進(jìn)行程序性審核的基礎(chǔ)上，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)深入實(shí)地調(diào)查核實(shí)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，尤其是項(xiàng)目可行性論證情況，出具意見和建議，為財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)審核上報(bào)項(xiàng)目預(yù)算提供依據(jù)。

（二）創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督工作機(jī)制，形成監(jiān)督合力

一是探索財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理融合的途徑和方法，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理有機(jī)結(jié)合。財(cái)政監(jiān)督不僅是財(cái)政專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)，也是財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和每個財(cái)政干部的職責(zé)。財(cái)政資金管理出了問題，財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)難逃其責(zé)；財(cái)政監(jiān)督檢查出了問題，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其參檢人員責(zé)無旁貸。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)樹立大監(jiān)督的理念，確立大監(jiān)督的格局，從制度設(shè)計(jì)入手研究財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理融合的方式方法和途徑，明確各自職責(zé)和權(quán)限，形成各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機(jī)制。財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極向財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供監(jiān)督檢查所需信息、協(xié)助參與專項(xiàng)檢查、抓好日常監(jiān)管、督導(dǎo)所管理單位對日常監(jiān)管和專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改，對檢查過程中發(fā)現(xiàn)的代表性普遍性的問題研究解決辦法，完善政策措施，建立長效機(jī)制。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政業(yè)務(wù)管理人員政策性強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的優(yōu)勢，廣泛吸收財(cái)政業(yè)務(wù)管理人員參與制定檢查計(jì)劃、實(shí)施監(jiān)督檢查、提出處理處罰建議等工作，及時向財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)反饋監(jiān)督檢查情況和結(jié)果，督導(dǎo)業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)利用檢查結(jié)果進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理。

二是完善財(cái)政監(jiān)督與紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督協(xié)作的方式方法，促進(jìn)財(cái)政監(jiān)督與紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督有機(jī)結(jié)合。財(cái)政監(jiān)督處理處罰多為責(zé)令整改或經(jīng)濟(jì)處罰，威懾力有限，將重大違規(guī)違紀(jì)問題移交紀(jì)委，予以黨紀(jì)政紀(jì)追責(zé)，就會產(chǎn)生巨大的威懾力。財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)要密切與紀(jì)檢監(jiān)察聯(lián)系，經(jīng)常性向其匯報(bào)監(jiān)督檢查工作，聽取意見建議，及時移交監(jiān)督檢查問題，溝通反饋?zhàn)坟?zé)結(jié)果，確保監(jiān)督檢查嚴(yán)肅性，避免查而不改、改而不深。

三是加強(qiáng)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，提高監(jiān)督檢查效率。近期湖北省財(cái)政廳將繼續(xù)爭取省人大支持，力爭早日制定并頒布實(shí)施《湖北省財(cái)政監(jiān)督條例》。同時，對于日常監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)的問題，要做到五個到位：即整改落實(shí)到位，適時開展監(jiān)督檢查“回頭看”活動，對檢查發(fā)現(xiàn)問題落實(shí)情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤，督促被檢查單位嚴(yán)肅認(rèn)真整改；業(yè)務(wù)管理配合到位，建立監(jiān)督檢查結(jié)果與預(yù)算安排、資金撥付掛鉤機(jī)制，對存在問題多、績效不佳的資金和單位，財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)壓縮預(yù)算規(guī)?；蛉∠?xiàng)目安排、暫停資金撥付，形成加強(qiáng)管理、堵塞漏洞的機(jī)制；健全制度到位，對檢查發(fā)現(xiàn)的普遍性典型性問題，要深入剖析問題產(chǎn)生的原因，從體制機(jī)制上分析研判系統(tǒng)性全局性問題，查找制度漏洞和機(jī)制弊端，提出針對性的意見建議，建立健全相關(guān)制度；公告公示到位，將財(cái)政監(jiān)督結(jié)果和處理處罰情況通過多種渠道向社會公布，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督透明度，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的警示作用；責(zé)任追究到位，對違法和嚴(yán)重違規(guī)違紀(jì)問題，按規(guī)定應(yīng)當(dāng)移交的，要及時移交相關(guān)機(jī)構(gòu)追究責(zé)任，切實(shí)維護(hù)法律法規(guī)和財(cái)經(jīng)紀(jì)律的嚴(yán)肅性。

（三）創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督內(nèi)部管理，提高財(cái)政監(jiān)督質(zhì)量

一是統(tǒng)籌安排檢查計(jì)劃，科學(xué)制定檢查方案。檢查計(jì)劃和檢查方案的制訂，應(yīng)充分聽取領(lǐng)導(dǎo)和專家的意見，廣泛征求財(cái)政業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和基層單位意見，做到統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、合理安排、符合實(shí)際、切實(shí)可行。

二是完善案件審理和處理處罰制度。建立檢查、審理、處罰分離制度是防范處罰風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措。目前，全省大多數(shù)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員較少、力量較弱，實(shí)行檢查、審理、處罰分離制度尚有一定困難。對此，應(yīng)因地制宜，分類施策。對于人員較多、實(shí)力較強(qiáng)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要求建立檢查、審理、處理分離制度，形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制，確保監(jiān)督檢查、處理定性和檢查結(jié)果的客觀公正；對于人員較少、實(shí)力較弱的機(jī)構(gòu)，要求建立健全案件審理和處理處罰內(nèi)部控制制度，案件審理和處理處罰實(shí)行民主集中、少數(shù)服從多數(shù)的原則，杜絕處理處罰暗箱操作或由少數(shù)幾個人說了算的問題。

三是探索建立項(xiàng)目責(zé)任制、組長復(fù)核制和集中審理制。檢查組每個成員都要對其所檢查的項(xiàng)目或事項(xiàng)負(fù)責(zé)，有問題沒有查出或發(fā)現(xiàn)問題不上報(bào)的，應(yīng)依法追責(zé)。檢查組長承擔(dān)現(xiàn)場管理、實(shí)施檢查、工作底稿復(fù)核、檢查文書制作或?qū)徍说染唧w工作，對檢查組的工作質(zhì)量負(fù)責(zé)。檢查工作底稿、檢查報(bào)告、檢查處理意見以及與之相關(guān)的資料都要提交單位集中審理，集體研究提出處理意見，確保證據(jù)充分、定性準(zhǔn)確、處理適當(dāng)。

（四）創(chuàng)新財(cái)政監(jiān)督工作長效機(jī)制，努力提高監(jiān)督干部整體素質(zhì)

一是高度重視監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)。要明確強(qiáng)調(diào)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍屬公務(wù)員管理系列，切實(shí)選拔政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)水平強(qiáng)、充滿青春活力的干部到監(jiān)督檢查系統(tǒng)工作，確保監(jiān)督力量充足強(qiáng)大。同時，要簡化授權(quán)執(zhí)法的相關(guān)程序，真正讓財(cái)政監(jiān)督檢查干部能靈活、大膽、有效地開展工作。

二是加強(qiáng)對監(jiān)督干部的管理。要注重對監(jiān)督檢查業(yè)務(wù)骨干的交流使用和提拔重用，通過建立充滿生機(jī)和活力的激勵約束機(jī)制，將財(cái)政監(jiān)督干部培養(yǎng)錘煉成政治站位高、業(yè)務(wù)素質(zhì)強(qiáng)、知識面廣、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)督鐵軍，從而真正成為財(cái)經(jīng)紀(jì)律的“護(hù)林員”、執(zhí)行黨委政府決策的“監(jiān)督員”、干部健康成長的“保健員”、扶正祛邪的“戰(zhàn)斗員”。

三是努力提高監(jiān)督干部素質(zhì)。要建立科學(xué)的考核評價(jià)體系，用制度管人，用事業(yè)留人，用嚴(yán)格法紀(jì)約束人，減少工作的隨意性，用賞罰分明的獎懲制度，激發(fā)監(jiān)督干部的活力和增強(qiáng)監(jiān)督干部的責(zé)任意識。同時，要加強(qiáng)對監(jiān)督干部的政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷增加監(jiān)督干部的理想信念，豐富監(jiān)督干部的業(yè)務(wù)知識，從而提高監(jiān)督干部的整體素質(zhì)和水平?！?/p>

[1]丁岱.下好財(cái)政改革先手棋構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督大格局[J].法制監(jiān)督，2014，（20）.

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