改革開放四十年稅制改革特點分析與經驗啟示

●王怡璞

改革開放四十年來，我國的經濟社會發(fā)生了巨大變化，稅收制度也進行了多次改革，規(guī)范化、法治化程度得到極大提升，稅收制度改革與市場經濟發(fā)展之間呈現出獨特的中國規(guī)律。一方面稅制自身不斷調整完善，另一方面稅收政策工具持續(xù)匹配服務于政府的資源配置調節(jié)目標，對于維護市場秩序、優(yōu)化市場發(fā)展環(huán)境發(fā)揮了重要作用。本文旨在通過梳理總結改革開放四十年我國稅制改革的特點與基本經驗，以期為新時代加快完善社會主義市場經濟體制、深化稅收制度改革提供可供借鑒的思路。

一、稅收制度的規(guī)范化進程

梳理改革開放以來四十年的稅制改革進程，稅收制度的規(guī)范化主要體現在以下四個方面：整體構建上注重分配關系的規(guī)范化，政策制定上落實法制化的原則，制度設計上維持稅種稅率的簡并，制度運行中加強調控方式的規(guī)范化。

（一）分配關系的規(guī)范

國家、企業(yè)、居民是收入體系中分配的三大主體。分配關系的構建，直接關系到國家與企業(yè)和居民的經濟利益，關系到經濟發(fā)展和社會的穩(wěn)定，關系到一個國家的長治久安。稅收制度的規(guī)范首先體現在政府參與收入分配方式上的規(guī)范，包括國家與企業(yè)之間、國家與居民之間以及中央政府與地方政府之間的分配關系這三個層面。

1、國家與企業(yè)之間分配關系的規(guī)范。國家與企業(yè)之間分配關系的規(guī)范體現在兩個層面，一是對企業(yè)所得稅稅制地位的承認，將企業(yè)上繳的利潤改為繳納企業(yè)所得稅；二是稅費關系的理順。在所得稅制度的構建過程中，我國于20世紀80年代分兩步在全國范圍內實行了 “利改稅”的改革，第一步是對盈利的國營企業(yè)征收所得稅，第二步由“稅利并存”逐步過渡到完全的“以稅代利”，這就在國營企業(yè)對利潤的分配中，建立了所得稅體系?！袄亩悺蓖黄屏苏c企業(yè)之間統(tǒng)收統(tǒng)支的財政分配關系，將稅收引入財政分配體制。之后，1994年分稅制改革構建了新企業(yè)所得稅制度，企業(yè)在全面實行會計準則的基礎上，依法繳納企業(yè)所得稅，這就進一步理順和規(guī)范了政府與企業(yè)的分配關系，基本實現了政企分開、利稅分流的目的（李國健，2005）。企業(yè)直接對自身的生產經營行為負責，增強了其自我約束、自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展的壓力和動力。

稅制改革也在逐漸理順稅費之間的關系。21世紀初，地方政府和主管部門以多種名義從企業(yè)征收數量可觀的管理費、基金和提留等，導致大量企業(yè)出現“稅負不重，但整體負擔偏重”的現象。收費形式的大量存在，既降低了稅收的嚴肅性，又分散了政府的財力，造成分配秩序的混亂和分配行為的不規(guī)范，嚴重影響了稅收地位與職能作用的發(fā)揮。針對于此，稅費改革屢屢被提上改革日程。比如“十五”規(guī)劃明確要“積極穩(wěn)妥地推進稅費改革，清理整頓行政事業(yè)性收費和政府性基金”，“十二五”規(guī)劃再次將規(guī)范分配關系納入稅制改革的目標中，強調“全面推進資源稅和耕地占用稅改革”?！笆濉币?guī)劃繼續(xù)強調了完善稅費制度的重要性，提出“清理和規(guī)范涉企行政事業(yè)性收費”。在這些目標的推動下，我國相繼推行了包括車輛稅費改革、成品油稅費改革、資源稅改革、環(huán)境保護費改稅在內的多種費改稅的措施，不僅提高了政府的征收效率，加強了政府對宏觀經濟的調控作用，更是規(guī)范了國家與企業(yè)之間的收入分配方式。

2、國家與居民之間分配關系的規(guī)范。國家與居民關系的重點是國家與農民的關系 （劉尚希，2013）。針對農村居民負擔長期過重，城鄉(xiāng)稅制不統(tǒng)一的局面，農村稅費改革先后開展了“正稅清費”、農業(yè)稅與附加稅稅率逐步降低的各項活動，不僅取消了農民身上承擔的各種不合理的負擔，并在此基礎上加大改革力度，全面取消了農業(yè)稅。這就從根本上減輕了農民負擔，規(guī)范了國家、集體與農民的利益關系，把農民負擔納入規(guī)范化、法治化的管理軌道。

3、中央和地方政府分配關系的規(guī)范。政府間財政關系的調整與分配，也一直是我國稅制改革的重點之一。理順中央與地方政府之間的分配關系，是稅制改革順利推行的前提之一。稅制改革初期，我國一改“統(tǒng)收統(tǒng)支”的體制，給予了地方政府極大的自主權，采取分級包干的財政體制。然而，在具體實施過程中，對地方利益的過分強調，影響了中央財政調控的力度，加劇了地區(qū)間的經濟割據和市場封鎖，反而導致資源配置的低效。

1994年的分稅制改革首次從制度上劃分了中央和地方政府之間的收入分配關系，明確了中央稅、地方稅與共享稅三種不同的稅收安排。之后，中央政府不斷提升稅收分享的比例，比如證券交易稅與2002年實施的所得稅分享改革。隨著營改增全面改革的落地，地方政府主體稅種營業(yè)稅的取消，地方政府對增值稅的分享比例首次提高。與此同時，地方稅體系的構建屢次被提上改革的議程，黨的十九大報告特別提出“健全地方稅體系”。

（二）法治化的加強

稅收法治化涉及多個層面，稅收制度必須在法律框架內運行，稅收手段的運用需要通過法律的形式加以確定。在稅制改革初期，對稅收法治化的強調，多集中在依法征稅方面。隨著改革開放的深入，法治化思想逐漸普及?！笆濉币?guī)劃提出要加強稅收法治化建設，黨的十八屆三中全會將“落實稅收法定原則”納入“加強社會主義民主政治制度建設”的范疇，這是在黨的綱領中首次明定稅收法定原則。在實踐中，從2011年車船稅成為我國由國務院條例上升為法律的第一個稅種，到稅收征管法修訂以及環(huán)境保護稅法的推行，說明稅制改革正在逐漸步入法治化軌道。

（三）稅制設計的簡化

稅種設計簡化的核心思想是把稅制作為一個整體來考慮，根據不同稅種的作用特點以及稅種與稅種之間的關系，在合理設置稅種的前提下，對性質相近、征收有交叉的稅種進行合并。上個世紀八十年代初，稅收的調控作用開始得到政府的高度重視，針對特定的政策目的，推行了多個稅種，包括國營企業(yè)獎金稅、集體企業(yè)獎金稅、事業(yè)單位獎金稅、國營企業(yè)工資調節(jié)稅、固定資產投資方向調節(jié)稅、燒油特別稅、筵席稅、城市維護建設稅、特別消費稅等?？梢钥闯?，這一時期為限定特定類型的行為，政府會專門出臺一個稅種來進行調控。針對這種局面，分稅制改革之初提出了“簡化稅制”的原則，工商稅制中的稅種由32個減少到18個，集市交易稅、牲畜交易稅、獎金稅和工資調節(jié)稅被相繼取消，同時特別消費稅和燒油特別稅并入消費稅，鹽稅并入資源稅（劉佐，2003）。2003年又進一步廢止了農業(yè)稅、屠宰稅、筵席稅、城市房地產稅等稅種。21世紀以來，討論較為熱烈的燃油稅和物業(yè)稅的流產，從某種層面也體現出來稅種設計簡化這一思想。物業(yè)稅被稅制改革中的房地產稅體系代替，燃油稅的功能并入消費稅框架中進行調節(jié)。政府很少再開征新的稅種，而是將新的調控功能賦予現有的稅種。目前，稅種數量雖然大為減少，但是一個稅種同時發(fā)揮著多種調控功能，充分體現了稅制簡化的原則。另外，通過對稅基、稅收優(yōu)惠等多種稅制要素的科學性設計，將調節(jié)收入公平分配、促進民生、技術創(chuàng)新、環(huán)境保護等多種功能融入不同稅種。

（四）調控方式的規(guī)范化

調控方式的規(guī)范化主要體現在漸進式改革手段的推行。首先在稅制改革的實施過程中采用試點制，給予試點地區(qū)或行業(yè)一定的政策效應釋放期，讓政策執(zhí)行的正、負面效果充分顯現；繼而總結其經驗和教訓，推廣至其他地區(qū)或行業(yè)；最后為全國推行提供全面可靠的理論指導。最早試點手段運用的雛形，可以回溯至所得稅領域，我國于20世紀80年代最先對外國企業(yè)征收所得稅，其次在兩步利改稅的實踐中，選取有盈利的國營企業(yè)進行試點，進行構建完善所得稅制度的嘗試。在增值稅的改革中，這種試點手段體現得更為明顯。增值稅轉型改革選取了重工業(yè)比重較高的東北地區(qū)進行了試點，營改增改革先是選取了第三產業(yè)發(fā)展水平較好的上海進行試點，繼而再分行業(yè)分地區(qū)逐步擴展增值稅的征收范圍，保證了稅制改革的平穩(wěn)性。

二、稅收對市場秩序的維護

（一）維護市場的統(tǒng)一

可以說，“維護市場統(tǒng)一”的思想一直貫穿著改革開放以來我國稅收制度的改革進程。維護市場的統(tǒng)一，就是要保證市場要素與各類經濟行為主體之間稅收待遇的公平，分別對應于流轉稅與所得稅領域的改革重點。為了徹底解決對市場要素重復征稅的問題，流轉稅領域進行了三次重要改革。第一次重要改革是1994年分稅制，統(tǒng)一了內外資企業(yè)的流轉稅，消除了原產品稅和工商統(tǒng)一稅產生的雙重征稅問題，確立了對生產與銷售企業(yè)征收增值稅、對服務企業(yè)征收營業(yè)稅的流轉稅體系。然而，增值稅與營業(yè)稅的并存，不僅將固定資產、無形資產、不動產與有形動產的稅收待遇進行強制區(qū)分，而且會導致重復征稅的現象，人為地破壞了增值稅的抵扣鏈條。因此，流轉稅又分別進行了增值稅轉型和營改增這兩次重要改革，目前已基本實現了所有行業(yè)都納入增值稅的征收范圍，保證了市場要素稅負的統(tǒng)一。

所得稅的改革重點在市場主體方面，即不同所有制形式企業(yè)之間的稅負統(tǒng)一。我國先是在每個所有制形式的企業(yè)內部進行了統(tǒng)一，比如1985年開征的集體企業(yè)所得稅，1986年開征的城鄉(xiāng)個體工商戶所得稅，1988年實施的私營企業(yè)所得稅。之后在1994年分稅制改革中，將國營企業(yè)、集體企業(yè)與私營企業(yè)進行了國內企業(yè)所得稅條例的合并，同時將涉外的兩部企業(yè)所得稅法進行合并，分別實現了國內、國外企業(yè)所得稅的統(tǒng)一。2008年又統(tǒng)一了國內企業(yè)所得稅與外資企業(yè)所得稅制度，進一步實現了內外資企業(yè)所得稅稅收待遇的平等。個人所得稅方面，1994年分稅制改革也將個人所得稅、個人收入調節(jié)稅，以及城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅統(tǒng)一納入了個人所得稅的征收框架。

（二）維護市場的開放

隨著經濟全球化的快速發(fā)展，國際市場的開放度越來越高，我國對于構建開放型經濟新體制的需求也越來越迫切。在稅源日趨國際化的背景下，我國的稅收制度也進行了國際化改革，將稅制的國際要素納入考慮范圍內，并參與討論、制定、踐行新的國際規(guī)則。具體而言，在維護市場的開放性方面，稅制改革呈現出以下兩方面特點。

1、我國的稅制改革經歷了從“引進來”到“走出去”的側重點改變。改革開放以來，早期稅制改革的主要目的在于吸引外資，引進先進技術。相應地，在稅收制度的設計上，更多的是對外資企業(yè)實施大量的稅收優(yōu)惠，比如對外資企業(yè)征收15%的優(yōu)惠稅率，以達到吸引外資企業(yè)入駐的目的。隨著經濟全球化的加速與我國經濟發(fā)展水平的提高，尤其是“一帶一路”倡議的推廣，我國在深化改革開放中正在實行從“引進來”到“引進來”和“走出去”并重的重大轉變。相應的，稅制改革的重點就轉移到如何增強稅制國際競爭力。稅制國際競爭力是指稅制吸引國際經濟資源和促進國內企業(yè)及其產品參與國際競爭的能力（賈康等，2015）。一方面通過不斷完善出口退稅制度，提高產品的國際競爭力；另一方面，不斷完善對境外企業(yè)的投資的稅收抵免政策，并提供相應的納稅服務，鼓勵企業(yè)“走出去”。

2、國際稅收交流與合作在廣度和深度兩個維度上不斷拓展。經濟全球化的進程中，難免會帶來國家之間稅收利益的矛盾和沖突，稅收協定的簽訂就是協調各國稅收利益的解決措施之一。目前我國的國際稅收協定網絡已初具規(guī)模。我國對外簽訂稅收協定初期，主要選擇的是經濟發(fā)達國家，目的在于促進技術與人才的流入。隨著經濟全球化的發(fā)展與國內經濟發(fā)展水平的提高，在21世紀初期我國極大地完善了與發(fā)展中國家的稅收協定網絡。截至2018年3月，我國已與106個國家和地區(qū)簽訂了雙邊稅收協定（或稅收協議、稅收安排），其中包括了“一帶一路”沿線大多數國家。國際稅收協定在促進雙邊經濟貿易合作，推動企業(yè)“走出去”方面發(fā)揮著重要作用。也應注意到，開放型水平越來越高的市場體系對我國的稅制改革不斷提出挑戰(zhàn)。在稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃的背景下，我國也不斷完善國際稅收相關法規(guī)，在做好企業(yè)“走出去”納稅服務的同時，不斷提升國際稅收征管水平，積極參與國際稅收協調與治理。

（三）維護市場的穩(wěn)定

稅收維護市場的穩(wěn)定主要體現在稅負穩(wěn)定方面。稅負穩(wěn)定，包括宏觀與微觀兩個維度。宏觀稅負穩(wěn)定作為稅收政策制定的一個重要約束條件，是保證稅收政策持續(xù)性的重要前提，也是稅制基本穩(wěn)定的現實保障。維護宏觀稅負穩(wěn)定，是對稅負進行有增有減的結構性調整，既能滿足政府履行職能的需要，又能穩(wěn)定市場預期。在微觀層面，考慮到納稅人的可接受程度，使稅負的變化在縱向上保持穩(wěn)定。改革開放以來，我國稅制改革基本上遵循了維護宏觀與微觀稅負穩(wěn)定的基本思路。例如，在內外資企業(yè)稅制合并改革過程中，通過科學設置優(yōu)惠政策，實現了我國外資企業(yè)從15%到25%稅率水平的平穩(wěn)過渡。在營改增改革過程中，針對改革可能給納稅人帶來過高稅負的問題，在一些特殊情況下仍延續(xù)了營業(yè)稅的征收方式，規(guī)定一般納稅人可以采取簡易計稅方式。在環(huán)境保護費改稅的改革中，基本體現了稅負平移的原則。

三、稅收對市場發(fā)展環(huán)境的營造

（一）激發(fā)市場主體的活力

改革開放以來，我國的稅制改革在激發(fā)市場主體活力方面進行了諸多實踐。

1、不斷強化企業(yè)在創(chuàng)新中的主體作用，對企業(yè)創(chuàng)新的稅收激勵力度不斷加強。通過出臺優(yōu)惠稅率、加速折舊、加計扣除等多種方式，從多環(huán)節(jié)激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新的活力，形成了系統(tǒng)性的創(chuàng)新型稅收政策體系。

2、不斷出臺稅收政策以應對復雜多變的經濟環(huán)境。這是與進一步市場資源配置功能相匹配的。例如，從企業(yè)的改組改制到重組，我國實施了一系列有針對性的稅收政策，以適應企業(yè)在以市場為導向下新經濟形勢中的需求。這些不斷更新的稅收政策，既有助于提高市場效率，充分發(fā)揮資本市場推動企業(yè)的發(fā)展，又能夠優(yōu)化企業(yè)發(fā)展環(huán)境，支持企業(yè)資源整合，促進經濟發(fā)展方式轉變和經濟結構調整。

3、不斷減輕中小企業(yè)的稅收負擔。在稅制的設計上，對于小規(guī)模企業(yè)，增值稅采用簡易計稅方法，企業(yè)所得稅采用核定征收方式，以減輕給小規(guī)模企業(yè)帶來不必要的負擔。在供給側結構性改革背景下，我國對中小企業(yè)主要負擔的兩大稅種——增值稅和企業(yè)所得稅，多次調整擴大稅收優(yōu)惠的適用范圍。

四是不斷降低稅收遵從成本，以便最大程度地激發(fā)市場活力。稅收遵從成本降低的背景是政府職能的轉變。從最初黨的十二屆三中全會提出的“實行政企職責分開，正確發(fā)揮政府機構管理經濟的職能”；到黨的十四屆三中全會強調要“轉變政府經濟管理的職能”，“建立以間接手段為主的完善的宏觀調控體系”；再到黨的十六屆三中全會將服務納入政府的職能范圍，要“把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”；黨的十八屆三中全會繼而提出應 “加強和優(yōu)化公共服務”，建設服務型政府。由此可見，政府的職能定位逐漸從經濟管理向公共服務轉移，政府與市場之間的關系不斷調整轉變。相應地，作為稅制改革重要組成部分之一的稅收征管領域，工作重點也從打擊偷稅漏稅行為轉變?yōu)榧{稅服務。稅收征管法及其實施細則將納稅服務寫進了法律，正式確立了納稅服務的法律地位。國稅總局先后發(fā)布了多個納稅服務工作的規(guī)范，各地稅務機關也紛紛開展了優(yōu)化納稅服務的實踐探索。此外，在簡政放權的目標下，我國還對企業(yè)的稅務登記與進項稅額認證等方面進行了簡化。

（二）促進經濟的可持續(xù)發(fā)展

改革開放以來，我國逐漸從“三高”經濟發(fā)展模式轉變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展的綠色經濟戰(zhàn)略。在經濟增長的資源環(huán)境約束逐漸強化的背景下，稅收制度也相應進行了“綠色化”改革。比如企業(yè)所得稅中專門設置了對于企業(yè)從事環(huán)保與節(jié)能減排項目，購置設備與資源綜合利用等方面的稅收優(yōu)惠。資源稅幾經改革，征收范圍不斷擴大，稅率形式以從量征收為主變?yōu)閺膬r計征的全面推行，征收目的也從最初的調節(jié)資源級差收入，發(fā)展到旨在提高資源集約利用水平和保護自然生態(tài)環(huán)境等。稅制改革的 “綠色化”主要通過低稅率、稅額減免等多種稅收優(yōu)惠的政策工具，一方面鼓勵環(huán)境保護性、資源節(jié)約型產業(yè)的發(fā)展，體現稅收在促進資源合理配置中的積極作用；另一方面，引導納稅人進行科學合理的消費決策，調節(jié)消費結構，更進一步促進形成社會公眾的生態(tài)意識和可持續(xù)發(fā)展觀念。

（三）推動實現社會公平

改革開放以來，收入分配差距的不斷擴大引起的社會關注越來越多。稅制的設計也逐漸與按勞分配為主體的分配制度相結合，一方面旨在鼓勵一部分人通過勞動先富起來；另一方面，旨在通過稅收的調節(jié)避免社會成員收入差距過于懸殊，從社會公平的角度促進和諧社會建設。在稅制改革進程中，我國充分重視應用了消費稅與個人所得稅兩個稅種，以期其發(fā)揮促進收入公平分配作用。消費稅的征收范圍不斷納入各種奢侈型消費品，并動態(tài)剔除了與民眾日常生活密切相關的日用品。多次提高個人所得稅工資薪金的免征額，同時將七級稅率結構簡并為五級。個人所得稅在個人取得收入的環(huán)節(jié)征收，可以適當縮小收入差距；消費稅則是通過對高檔消費品、奢侈品征收消費稅，在個人消費環(huán)節(jié)對高收入者進行再次調節(jié)。

四、稅制改革的經驗分析

（一）稅制改革適應我國的基本國情

縱觀改革開放四十年我國的稅制改革，是一個對稅收職能不斷調整、功能定位不斷深化的過程。在稅制改革的不同階段，政府對稅收制度的作用與地位有過不同層次的認識，相應的稅收制度也承擔過多種角色。在稅制改革初期，稅收是作為政府組織財政收入的工具與一種調節(jié)經濟的杠桿。之后的稅制改革都是在市場化改革引導之下進行的，稅制的構建要符合社會主義市場經濟要求，要為經濟建設這個中心服務。黨的十七大報告中指出要“實行有利于科學發(fā)展的財稅制度”，這里的科學發(fā)展開始將稅收與社會發(fā)展掛鉤，表明政府已經注意到稅收制度并不僅僅是一種經濟手段，但政策文件中尚沒有明確地說明。直至黨的十八屆三中全會將財稅改革進行了戰(zhàn)略性定位，“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”?！笆濉币?guī)劃綱要繼續(xù)提出，“深化財稅體制改革，建立健全有利于轉變經濟發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市場、促進社會公平正義的現代財政制度，建立稅種科學、結構優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度?！{動各方面積極性，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”，再次強調了財稅體制與市場建設、經濟發(fā)展之間的作用關系，并對稅收制度的建設提出了更加明確的目標。黨的十九大報告指出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。新時代背景下，建設現代稅收制度已經成為推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，稅制改革需要與現實國情以及國家治理緊密結合。

（二）充分發(fā)揮稅收的治理屬性

稅收具有多重屬性，包括經濟屬性、社會屬性、政治屬性和法律屬性等。但是過去對稅收制度的設計，主要是從稅收的經濟屬性出發(fā)的，并未充分凸顯稅收的社會屬性和政治屬性。比如很多教科書將稅收定義為一種經濟活動，屬于經濟范疇。從經濟視角對稅收制度進行定位，就會導致對稅制承載的政府職能的忽視。從本質上講，稅收不僅是經濟范圍內，政府為實現其職能需要，取得公共收入的一種手段；更是社會范圍內，一個事關國家治理和整個經濟社會事務的基本要素，是國家治理的重要工具。稅制改革不僅僅是經濟體制改革的重要內容之一，還是全面深化改革的重點之一，會牽動經濟、社會、政治、文化、生態(tài)文明等所有領域的改革。稅制改革的成果，不僅會對社會的資源配置產生影響，還會影響社會的和諧統(tǒng)一，更關乎國家的穩(wěn)定。改革開放四十年我國稅制改革的實踐，充分驗證了稅收治理功能的重要性。

因此，未來對稅收治理功能的強調，第一，仍應重視稅收的組織收入功能，并進一步強調規(guī)范性、效率性，為我國繼續(xù)深入推動改革開放奠定物質基礎。只有建立在一定稅收能力基礎上的國家治理，才能做到運行穩(wěn)定、作用有效、功能到位，為國家治理提供充足的作用空間。第二，繼續(xù)不斷匹配市場對資源配置的調節(jié)作用。改革開放以來，市場對資源配置發(fā)揮的基礎性作用，已進一步發(fā)展到決定性作用，稅收與市場的關系邁向新階段。在當前現代稅收制度建設的過程中，這一關系的協調仍是關鍵。在處理稅收與市場關系的同時，應突出稅制改革在促進社會公平方面的作用功能。在市場經濟條件下，市場不能自動達成社會公平，而社會公平是社會穩(wěn)定、社會發(fā)展的重要前提條件。稅收對促進收入公平的作用最為明顯和直接，能夠為國家的社會治理提供重要支持?！?/p>

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