“運(yùn)動(dòng)式治校”的合法性危機(jī)及破解

房 瑩

（上海海關(guān)學(xué)院 科研處，上海 201204）

近年來(lái)，在與大學(xué)有關(guān)的媒體報(bào)道中，諸如“舉全校之力”的表述反復(fù)出現(xiàn)，如“舉全校之力，決勝本科教育合格評(píng)估”“舉全校之力，保申碩成功”“舉全校之力，沖刺‘雙一流’”等。媒體多從贊賞的角度出發(fā)，報(bào)道此類(lèi)新聞。具體而言，“舉全校之力”的形式、內(nèi)容以及程度每每不一，若就事論事，可逐一分析其背景、原因以及取得的成效。然而，這些現(xiàn)象的反復(fù)出現(xiàn)，卻令人不得不思考一個(gè)深層次的問(wèn)題：在推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如此反復(fù)出現(xiàn)的“運(yùn)動(dòng)式治校”是否具備大學(xué)治理的合法性？

本文將大學(xué)此類(lèi)“舉全校之力”的行動(dòng)界定為“運(yùn)動(dòng)式治?！?，它往往是指大學(xué)在處理重大事件或面對(duì)重大戰(zhàn)略機(jī)遇時(shí)，通過(guò)資源的集中調(diào)配，集中力量攻關(guān)重大任務(wù)的活動(dòng)。它至少有3個(gè)特點(diǎn)：一是由大學(xué)自上而下發(fā)動(dòng)的，大學(xué)的決策層（“黨委領(lǐng)導(dǎo)班子”）在這些活動(dòng)或事件中扮演著核心角色；二是政治動(dòng)員和行政支配相結(jié)合，以行政權(quán)力為主進(jìn)行推進(jìn)；三是打破了大學(xué)運(yùn)行的常規(guī)節(jié)奏，具有非制度化、非常規(guī)化的特征。

大學(xué)治理包括有效性和合法性?xún)蓚€(gè)重要維度。有效性意味著績(jī)效，指大學(xué)以效率機(jī)制為導(dǎo)向，反映大學(xué)是否有能力推動(dòng)學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展。合法性意味著價(jià)值，指大學(xué)以合法性機(jī)制為導(dǎo)向，具有合法性的大學(xué)治理能激發(fā)利益相關(guān)者的忠誠(chéng)感和歸屬感，確保利益相關(guān)者有強(qiáng)烈的內(nèi)在動(dòng)機(jī)參與大學(xué)治理。大學(xué)治理的有效性和合法性是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。從最終的結(jié)果來(lái)看，有效的大學(xué)治理一定是建立在強(qiáng)有力的合法性基礎(chǔ)上的。在大學(xué)治理現(xiàn)代化的“理想狀態(tài)”下，大學(xué)利益相關(guān)者有著共同的價(jià)值導(dǎo)向，在制度化、規(guī)范化的合法性框架內(nèi)，通過(guò)共同治理追求大學(xué)治理的高績(jī)效，實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理有效性和合法性的統(tǒng)一。然而，從過(guò)程或者說(shuō)短期來(lái)看，大學(xué)治理的合法性和有效性之間卻有著張力和沖突。面臨多重壓力和挑戰(zhàn)的大學(xué)，由于現(xiàn)實(shí)資源的約束和發(fā)展緊迫性的需要，在現(xiàn)實(shí)層面往往選擇追求有效性，忽視甚至“犧牲”大學(xué)治理的合法性，進(jìn)而引發(fā)大學(xué)治理的合法性危機(jī)。

“運(yùn)動(dòng)式治?！币孕蕶C(jī)制為導(dǎo)向，片面追求短期內(nèi)的高績(jī)效，在一定程度上或能解學(xué)?！叭济贾薄?，或助力學(xué)校抓住機(jī)遇，體現(xiàn)了大學(xué)決策層（核心行動(dòng)者）的理性選擇。然而，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種反復(fù)出現(xiàn)的“運(yùn)動(dòng)式治?！?，忽視了大學(xué)治理合法性建設(shè)的基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性，會(huì)消解甚至侵吞大學(xué)治理的合法性基礎(chǔ)，不利于大學(xué)治理現(xiàn)代化的發(fā)展。

一、“運(yùn)動(dòng)式治?！保焊拍?、特征及其成因

（一）“運(yùn)動(dòng)式治?！钡母拍詈吞卣?/h3>

林林總總的“運(yùn)動(dòng)式治校”在大學(xué)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)層面已經(jīng)司空見(jiàn)慣，但在高等教育研究領(lǐng)域卻鮮被提及。與此有著鮮明對(duì)比的是，“運(yùn)動(dòng)式治理”是近年來(lái)社會(huì)學(xué)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)之一。關(guān)于“運(yùn)動(dòng)式治理”的成因，學(xué)界多有爭(zhēng)議，有“社會(huì)資源有限說(shuō)”“治理工具有限說(shuō)”“科層官僚制局限說(shuō)”“社會(huì)動(dòng)員能力下降說(shuō)”等多種提法［1］。而關(guān)于“運(yùn)動(dòng)式治理”的特點(diǎn)則有共識(shí)，這里采納周雪光的表述：“運(yùn)動(dòng)式治理的突出特點(diǎn)是（暫時(shí)）打斷、叫停官僚體制中各就各位、按部就班的常規(guī)運(yùn)作過(guò)程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規(guī)體制，代以自上而下、政治動(dòng)員的方式來(lái)調(diào)動(dòng)資源、集中各方力量和注意力來(lái)完成某一特定任務(wù)。這些運(yùn)動(dòng)式治理的行為常常以自上而下的指令啟動(dòng)，甚至來(lái)自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，但它們的出現(xiàn)不是任意的，而是建立在特有的、穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和象征性資源之上?！保?］借用這一詞語(yǔ)及內(nèi)涵，觀察大學(xué)治理中頻出的“舉全校之力”現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)有很多共性。因此，本文將社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域中“運(yùn)動(dòng)式治理”一詞適度拓展，將大學(xué)治理領(lǐng)域中相似的現(xiàn)象歸納為“運(yùn)動(dòng)式治校”?！斑\(yùn)動(dòng)式治?！迸c“運(yùn)動(dòng)式治理”有3個(gè)方面的共同點(diǎn)：

第一，自上而下發(fā)動(dòng)。與“運(yùn)動(dòng)式治理”相同，“運(yùn)動(dòng)式治?！蓖ǔＲ彩怯勺陨隙碌闹噶畎l(fā)動(dòng)，是大學(xué)為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)或任務(wù)發(fā)起，學(xué)校決策層（“黨委領(lǐng)導(dǎo)班子”）在運(yùn)動(dòng)的動(dòng)員和組織中發(fā)揮著核心作用。

第二，在運(yùn)作方式上政治動(dòng)員與行政支配相結(jié)合。在決策方面，由大學(xué)決策層高度集中進(jìn)行決策，往往缺乏相應(yīng)的民主參與的程序。在推進(jìn)落實(shí)的過(guò)程中，持續(xù)進(jìn)行政治動(dòng)員，既迅速將決策層的理念和意圖傳遞下去，也確保各方面的資源、注意力保持持續(xù)的集中。在執(zhí)行方面，通過(guò)對(duì)任務(wù)的層層分解、指標(biāo)細(xì)化，以行政權(quán)力確保這一單項(xiàng)任務(wù)高效率地完成。

第三，打破常規(guī)，集中多方資源?！斑\(yùn)動(dòng)式治校”有著打破大學(xué)行政常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)節(jié)奏、集中注意力和資源的優(yōu)勢(shì)。它通過(guò)打破常規(guī)，在短期內(nèi)迅速集中“相對(duì)有限”的人力、財(cái)力和物力，以行政權(quán)力的強(qiáng)制性特點(diǎn)來(lái)整合多方力量和資源，確保任務(wù)完成。

由此可以看出，“運(yùn)動(dòng)式治?！币孕蕶C(jī)制為導(dǎo)向，注重工具理性，追求短期內(nèi)的高績(jī)效、高收益，有著鮮明的非制度化、非常規(guī)化的特征。所謂“非制度化”，是指大學(xué)在推進(jìn)此類(lèi)“運(yùn)動(dòng)”時(shí)往往缺乏相應(yīng)的制度安排，“運(yùn)動(dòng)式治?！蓖ǔ２辉诖髮W(xué)制度化的框架和約束中進(jìn)行；所謂“非常規(guī)化”，是指“運(yùn)動(dòng)式治?！钡哪繕?biāo)、任務(wù)和運(yùn)作方式會(huì)根據(jù)特定任務(wù)的緊急程度和重要程度等因素設(shè)定與調(diào)整，通常會(huì)打破大學(xué)行政部門(mén)科層制按部就班的工作節(jié)奏。

至此，本文界定“運(yùn)動(dòng)式治?！钡母拍顬椋骸斑\(yùn)動(dòng)式治?！笔钱?dāng)前中國(guó)大學(xué)較為常見(jiàn)的一種治理方式，這種治理方式以效率機(jī)制為導(dǎo)向，經(jīng)大學(xué)決策層自上而下的發(fā)動(dòng)，將持續(xù)的政治動(dòng)員和行政性的強(qiáng)制支配相結(jié)合，以廣泛集中多方注意力和資源為手段，達(dá)到短期內(nèi)完成大學(xué)某一重大建設(shè)任務(wù)的目的。

（二）“運(yùn)動(dòng)式治?！钡某梢?/h3>

1．從政府和大學(xué)的關(guān)系看，大學(xué)之于政府是從屬依附關(guān)系

第一，政府主導(dǎo)資源配置，大學(xué)對(duì)政府有著很深的資源依賴(lài)。從我國(guó)高等教育改革的進(jìn)程來(lái)看，盡管擴(kuò)大和落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)是一直以來(lái)的主線，然而，政府始終壟斷著大學(xué)生存和發(fā)展需要的各類(lèi)重要資源，包括經(jīng)濟(jì)資源及分配權(quán)、組織人事權(quán)、辦學(xué)評(píng)價(jià)權(quán)等。大學(xué)要建設(shè)和發(fā)展，不得不依賴(lài)于政府的資源投入。近年來(lái)，隨著國(guó)家治理體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“單位制”向“項(xiàng)目制”轉(zhuǎn)變，項(xiàng)目制作為國(guó)家治理的新體制也逐步嵌入大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)中。國(guó)家通過(guò)大量以“項(xiàng)目”為載體的資金配置方式給予大學(xué)以支持，如原“985工程”“211工程”“卓越工程師教育培養(yǎng)計(jì)劃”“高等學(xué)校創(chuàng)新能力提升計(jì)劃”“雙一流計(jì)劃”等，大學(xué)和政府之間呈現(xiàn)出更加強(qiáng)烈的資源依賴(lài)關(guān)系［3］。不同于一般性的行政撥款，“項(xiàng)目制”強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性，以具體項(xiàng)目為建設(shè)對(duì)象，而非以“大學(xué)”這一單位整體進(jìn)行資源配置與建設(shè)。然而，究其本質(zhì)，這種制度安排下的高等教育資源分配是集權(quán)體制下的政府委任制［4］，對(duì)于多數(shù)大學(xué)而言，只有通過(guò)“運(yùn)動(dòng)式治?！苯y(tǒng)籌全校資源參與競(jìng)爭(zhēng)，才有“獲勝”的可能，進(jìn)而為大學(xué)的發(fā)展尋求資源和空間。政府主導(dǎo)著資源配置，為大學(xué)實(shí)施“運(yùn)動(dòng)式治校”帶來(lái)了誘因。

第二，大學(xué)與政府的“同構(gòu)性”邏輯依然存在，政府對(duì)大學(xué)按行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的“痼疾”未完全去除。雖然《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出，“推進(jìn)政校分開(kāi)、管辦分離”“探索建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”，然而，長(zhǎng)期以來(lái)，大學(xué)由政府興辦、政府撥款、政府管理和隸屬于政府［5］，制度的累積效應(yīng)使政府有著按照行政機(jī)構(gòu)管理大學(xué)的“慣習(xí)”，與此相適應(yīng)，大學(xué)被鎖定在“行政化”的路徑依賴(lài)之中［6］。制度的同構(gòu)性邏輯使得中國(guó)大學(xué)這一組織從誕生之日起便與政府同構(gòu)，且在長(zhǎng)期的積淀之中形成了統(tǒng)一而高效的科層體系，這為大學(xué)實(shí)施“運(yùn)動(dòng)式治校”奠定了組織基礎(chǔ)。另外，在一定程度上，“運(yùn)動(dòng)式治?！辈粌H是大學(xué)積極向政府爭(zhēng)取各類(lèi)辦學(xué)資源的需要，也體現(xiàn)了大學(xué)對(duì)政府管理大學(xué)行為邏輯的模仿。有研究者認(rèn)為，國(guó)家對(duì)大學(xué)的管理有“打補(bǔ)丁式”的特點(diǎn)。比如，教授不給本科生上課，就出臺(tái)要求教授上講臺(tái)的嚴(yán)厲措施；教師不重視教學(xué)，不安心教學(xué)，就出臺(tái)評(píng)選國(guó)家教學(xué)名師等激勵(lì)措施［7］。這種“打補(bǔ)丁”“一陣風(fēng)”式的管理方式也相應(yīng)地“激勵(lì)”了大學(xué)在治理特點(diǎn)上的“模仿”和學(xué)習(xí)。

2．大學(xué)有追求超常規(guī)績(jī)效的迫切需要

與國(guó)家趕超型現(xiàn)代化發(fā)展需要相適應(yīng)，我國(guó)高等教育發(fā)展經(jīng)過(guò)多年的積累，進(jìn)入了由“量的擴(kuò)張”到“質(zhì)的提升”的關(guān)鍵階段，諸如“彎道超車(chē)”“跨越式發(fā)展”“超常規(guī)發(fā)展”等詞匯常見(jiàn)諸大學(xué)有關(guān)的媒體報(bào)道中。尤其是在近年來(lái)“雙一流”建設(shè)的背景下，原“985工程”“211工程”的身份制也逐步被打破，大學(xué)面臨著追求超常規(guī)績(jī)效的巨大壓力，進(jìn)入高度競(jìng)爭(zhēng)化的階段。追求超常規(guī)的績(jī)效不僅關(guān)系到大學(xué)的發(fā)展，也意味著大學(xué)能否立足和生存。面對(duì)超常規(guī)績(jī)效的壓力，抓住國(guó)家各類(lèi)重大支持“項(xiàng)目”的機(jī)遇，對(duì)于大學(xué)的生存和發(fā)展具有關(guān)鍵意義。大學(xué)目前治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)和有效資源的不足，使得大學(xué)在面對(duì)以上重大機(jī)遇時(shí)，往往通過(guò)“運(yùn)動(dòng)式治校”來(lái)實(shí)施：一方面，大學(xué)長(zhǎng)期形成的政治權(quán)力主導(dǎo)行政權(quán)力、行政權(quán)力的泛化以及學(xué)術(shù)權(quán)力弱化的治理結(jié)構(gòu)，便于大學(xué)通過(guò)政治動(dòng)員，依靠行政權(quán)力指揮學(xué)術(shù)權(quán)力迅速進(jìn)行資源的整合來(lái)集中攻關(guān)。行政權(quán)力的泛化使其成為一種專(zhuān)斷性的權(quán)力。在行政權(quán)力泛化的條件下，大學(xué)的行政系統(tǒng)可在不與學(xué)術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行常規(guī)性和制度性協(xié)商的情況下，即有權(quán)采取行動(dòng)。另一方面，這也反映了大學(xué)制度性資源的匱乏?，F(xiàn)代大學(xué)治理需要通過(guò)提升制度能力來(lái)推動(dòng)各部門(mén)的協(xié)同，整合資源，推動(dòng)發(fā)展。在當(dāng)前大學(xué)制度性資源匱乏的情況下，大學(xué)又有著追求超常規(guī)績(jī)效的強(qiáng)烈需求，因此，只能通過(guò)“運(yùn)動(dòng)式治?！钡姆绞絹?lái)抓住機(jī)遇或應(yīng)對(duì)重大事件。

二、“運(yùn)動(dòng)式治校”引致大學(xué)治理的合法性危機(jī)

所謂合法性，是指在特定的信念、規(guī)范和價(jià)值觀等社會(huì)化建構(gòu)的系統(tǒng)內(nèi)部，對(duì)行動(dòng)是否合乎期望的恰當(dāng)?shù)囊话阏J(rèn)識(shí)和假定［8］。從“制度—行動(dòng)”視角審視合法性機(jī)制，它是指社會(huì)的法律制度、社會(huì)規(guī)范、文化觀念或某種特定的組織形式成為“廣為接受”的社會(huì)事實(shí)之后，成為規(guī)范人們行為的觀念因素，能夠誘使或者迫使組織采納與這種共享觀念相符的組織結(jié)構(gòu)和制度［9］。盡管有些大學(xué)通過(guò)“運(yùn)動(dòng)式治校”抓住了發(fā)展機(jī)遇，獲取了稀缺性資源，在短期內(nèi)獲得了高績(jī)效，推動(dòng)了大學(xué)的發(fā)展，然而必須深刻認(rèn)識(shí)到，反復(fù)出現(xiàn)的“運(yùn)動(dòng)式治校”是一把雙刃劍，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，忽視了大學(xué)治理合法性建設(shè)的基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性，侵蝕了大學(xué)治理合法性的建構(gòu)性基礎(chǔ)，引發(fā)和加劇了大學(xué)治理的合法性危機(jī)，不利于推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）侵蝕了大學(xué)治理合法性的價(jià)值觀基礎(chǔ)

大學(xué)治理的合法性有賴(lài)于共同認(rèn)可的信念，即價(jià)值觀基礎(chǔ)。只有在價(jià)值觀層面獲得一致的認(rèn)同感，大學(xué)利益相關(guān)者才有參與治理的強(qiáng)烈意愿。一般認(rèn)為，學(xué)術(shù)性是現(xiàn)代大學(xué)的本質(zhì)屬性，大學(xué)普適性的價(jià)值觀是大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由。只有對(duì)大學(xué)的辦學(xué)活動(dòng)規(guī)律及學(xué)術(shù)性本質(zhì)達(dá)成共識(shí)，在“獨(dú)立自治、學(xué)術(shù)自由、追求真理”這一共同價(jià)值觀的統(tǒng)攝下，推動(dòng)大學(xué)利益相關(guān)者共同參與治理，大學(xué)治理才能獲得合法性的價(jià)值觀基礎(chǔ)［10］。而“運(yùn)動(dòng)式治?！闭龔母旧蠐p害著大學(xué)的學(xué)術(shù)性本質(zhì)，侵蝕了大學(xué)治理共同的價(jià)值觀基礎(chǔ)。從大學(xué)外部看，“運(yùn)動(dòng)式治?！笔沟么髮W(xué)很難保持自己的獨(dú)立身份和地位，或被動(dòng)或主動(dòng)地參與各種資源的競(jìng)爭(zhēng)中，不利于“大學(xué)自治”，且難以在政府、社會(huì)之間構(gòu)建起一種和諧的互動(dòng)關(guān)系。從大學(xué)內(nèi)部看，“運(yùn)動(dòng)式治校”使得大學(xué)忽視保護(hù)師生開(kāi)展學(xué)術(shù)探索和交流，忽視大學(xué)這一學(xué)術(shù)共同體的學(xué)術(shù)活力和對(duì)知識(shí)傳承、知識(shí)生產(chǎn)的自由追求?！斑\(yùn)動(dòng)式治?！睅?lái)了大學(xué)表面上的“一派繁忙”，“大學(xué)文件一個(gè)接一個(gè)，搞不完的評(píng)估評(píng)審，送不完的材料。教授走路小跑步，學(xué)校一些博士都是‘才子’‘才女’，幾年后都變成了‘材子’‘材女’”［11］。大學(xué)學(xué)術(shù)性本質(zhì)的偏離，使得師生很難發(fā)自?xún)?nèi)心地對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治?！钡哪繕?biāo)、形式和內(nèi)容有所認(rèn)同。

（二）影響了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善

從廣義來(lái)看，利益一致通常是維持秩序的合法性基礎(chǔ)之一。在利益不一致的情況下，只有通過(guò)協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系，形成穩(wěn)定的、共同參與的利益結(jié)構(gòu)來(lái)維持秩序和推動(dòng)發(fā)展。建構(gòu)能夠適應(yīng)多元利益需要和應(yīng)對(duì)利益沖突需要的權(quán)力結(jié)構(gòu)，推動(dòng)共同參與治理，構(gòu)成了大學(xué)治理合法性的權(quán)力結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。從大學(xué)的核心利益要素看，主要體現(xiàn)在政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力三者之間的關(guān)系方面?！斑\(yùn)動(dòng)式治校”進(jìn)一步強(qiáng)化了政治權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的主導(dǎo)權(quán)，加劇了行政權(quán)力的泛化，弱化了學(xué)術(shù)權(quán)力。

一是強(qiáng)化了政治權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的主導(dǎo)權(quán)。政府是我國(guó)大學(xué)的資產(chǎn)所有者，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)大學(xué)的政治權(quán)力居于權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過(guò)介入行政權(quán)力和大學(xué)自身的行政化來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)大學(xué)的控制與影響［12］?！斑\(yùn)動(dòng)式治校”將政治動(dòng)員貫穿始終。例如，關(guān)于“××大學(xué)召開(kāi)迎接教育部本科教學(xué)合格評(píng)估工作動(dòng)員大會(huì)”“××大學(xué)召開(kāi)申碩攻堅(jiān)工作動(dòng)員大會(huì)”“××大學(xué)召開(kāi)‘雙一流’創(chuàng)建動(dòng)員大會(huì)”等不時(shí)見(jiàn)諸大學(xué)官網(wǎng)及媒體報(bào)道，大學(xué)決策層（“黨委領(lǐng)導(dǎo)班子”）將強(qiáng)制性動(dòng)員和誘致性動(dòng)員相結(jié)合，以獲得廣大教師、行政人員等的支持和服從，使其成為隨時(shí)可用的群體性資源。在這一過(guò)程中，具有政治性色彩的任務(wù)被置于大學(xué)教學(xué)、科研等所謂的“常規(guī)活動(dòng)”之上，政治權(quán)力的主導(dǎo)地位得以強(qiáng)化。

二是加劇了行政權(quán)力的泛化。我國(guó)大學(xué)“行政權(quán)力泛化”的問(wèn)題一直被學(xué)界熱議。部分研究者延續(xù)韋伯關(guān)于“理想模型”定義的思路，認(rèn)為大學(xué)行政權(quán)力以“科層化”為特征，屬于法定的權(quán)力，它以效率為行動(dòng)目標(biāo)，以嚴(yán)格的等級(jí)制度為依托，因此，大學(xué)行政權(quán)力又可以稱(chēng)之為“制度化”的權(quán)力［13］。然而，在實(shí)踐層面，基于中國(guó)大學(xué)“大行政、小學(xué)術(shù)”的環(huán)境，行政權(quán)力呈現(xiàn)出泛化的特點(diǎn)?！斑\(yùn)動(dòng)式治?！钡拈_(kāi)展，使得大學(xué)師生圍繞著行政的指揮棒運(yùn)轉(zhuǎn)，“以行政思維推行教育活動(dòng)，造成教育教學(xué)與行政的隔離，學(xué)校官本位化，作為學(xué)校教育的主體力量——教師隊(duì)伍處于各層行政權(quán)力的監(jiān)控、處置、擺布和‘領(lǐng)導(dǎo)’之下”［14］，進(jìn)一步加劇了行政權(quán)力的泛化。

三是進(jìn)一步弱化了學(xué)術(shù)權(quán)力?！斑\(yùn)動(dòng)式治校”使得缺少“根基”的學(xué)術(shù)權(quán)力，在面對(duì)強(qiáng)大的政治權(quán)力和行政意志的沖擊時(shí)，自覺(jué)或不自覺(jué)地偏離了“學(xué)術(shù)本位”?！斑\(yùn)動(dòng)式治?！辈粌H使大學(xué)教師、科研人員從事教學(xué)、科研的時(shí)間受到嚴(yán)重?cái)D壓，而且由于被裹挾至非專(zhuān)業(yè)性的“運(yùn)動(dòng)”中，其學(xué)科價(jià)值和專(zhuān)業(yè)價(jià)值并未得到應(yīng)有的尊重。一般來(lái)說(shuō)，大學(xué)行政權(quán)力注重效率，學(xué)術(shù)權(quán)力注重協(xié)商，因此，在以效率機(jī)制為導(dǎo)向的“運(yùn)動(dòng)式治?！边^(guò)程中，“行政邏輯優(yōu)于學(xué)術(shù)邏輯”的思路被進(jìn)一步強(qiáng)化，學(xué)術(shù)權(quán)力的話語(yǔ)權(quán)進(jìn)一步喪失。

（三）不利于大學(xué)治理的制度建設(shè)

制度為大學(xué)治理決策和治理活動(dòng)提供穩(wěn)定的規(guī)范性結(jié)構(gòu)，包括“規(guī)制性、規(guī)范性和文化－認(rèn)知性要素，以及相關(guān)的活動(dòng)與資源”［15］?，F(xiàn)代大學(xué)制度是一種協(xié)調(diào)、制約和干預(yù)大學(xué)辦學(xué)活動(dòng)的普遍、穩(wěn)定的規(guī)則或規(guī)范體系［16］。有效的制度供給會(huì)對(duì)大學(xué)決策權(quán)力的結(jié)構(gòu)關(guān)系和利益格局進(jìn)行制度化規(guī)定及有序安排，從而確保大學(xué)治理的合法性。制度規(guī)范通過(guò)協(xié)調(diào)矛盾和沖突，有效地平衡大學(xué)治理各利益相關(guān)者之間的權(quán)力關(guān)系，進(jìn)而促進(jìn)大學(xué)持續(xù)有效地發(fā)展。

“運(yùn)動(dòng)式治?！本哂蟹侵贫然?、非常規(guī)化的特征：一方面，大學(xué)治理制度建設(shè)的前提是大學(xué)治理利益相關(guān)者之間建立良性的合作關(guān)系，在各司其職、合作分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上共同從事大學(xué)的治理活動(dòng)。而“運(yùn)動(dòng)式治校”往往會(huì)根據(jù)實(shí)際需要來(lái)成立各類(lèi)臨時(shí)性的“領(lǐng)導(dǎo)小組”“工作小組”，通過(guò)高度動(dòng)員、指標(biāo)分解和層層落實(shí)，確保在任務(wù)完成前有著持續(xù)有效的注意力和資源的高度集中，這不利于大學(xué)治理利益相關(guān)者主體穩(wěn)定合作關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。另一方面，加強(qiáng)大學(xué)規(guī)章制度體系建設(shè)不僅是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必然要求，而且需要遵循系統(tǒng)性、穩(wěn)定性、規(guī)范性原則，有一整套制訂和修改程序，而“運(yùn)動(dòng)式治?！蓖鶗?huì)根據(jù)現(xiàn)實(shí)緊迫性的需要，臨時(shí)制定配套的規(guī)定和辦法等，往往具有不穩(wěn)定性和隨意性。

（四）損害了大學(xué)治理合法性的績(jī)效基礎(chǔ)

“運(yùn)動(dòng)式治?！辈⒎谴髮W(xué)治理常規(guī)化的機(jī)制?！斑\(yùn)動(dòng)式治校”以效率機(jī)制為導(dǎo)向，通過(guò)其超越常規(guī)性和打破常規(guī)過(guò)程的特點(diǎn)，來(lái)突破大學(xué)行政系統(tǒng)按部就班，進(jìn)而集中全校資源和注意力，期望在短期內(nèi)獲得高績(jī)效。然而，我們也應(yīng)清醒地看到，“運(yùn)動(dòng)式治?！辈⒉灰欢◣?lái)高績(jī)效：首先，“運(yùn)動(dòng)式治?！本哂袠O高的資源投入，有著政治動(dòng)員、人力資源、物質(zhì)資源、注意力等方面的高昂成本。尤其是一旦“運(yùn)動(dòng)式治?！鳖l繁發(fā)生，由于學(xué)術(shù)權(quán)力缺乏參與協(xié)商權(quán)，在行政指揮棒的規(guī)訓(xùn)和生存壓力下，不少教師、科研人員也被動(dòng)參與了各類(lèi)工作，例如申報(bào)、審核、評(píng)估工作。教師、科研人員的時(shí)間、精力是有限的，參與林林總總的項(xiàng)目申報(bào)對(duì)其開(kāi)展學(xué)術(shù)研究和從事教學(xué)工作無(wú)疑是一種損耗。其次，“運(yùn)動(dòng)式治校”注重自上而下的有效性，即大學(xué)決策層的意志、選擇和決策得以準(zhǔn)確、迅速地貫徹和執(zhí)行。然而，由于在一定程度上缺乏自下而上的有效性，即大學(xué)決策層的意志、選擇和決策并不一定符合大學(xué)各利益相關(guān)者的需求，尤其是師生的需求和發(fā)展，并不一定能真正推動(dòng)大學(xué)的發(fā)展。

三、“背離”與“互構(gòu)”——“運(yùn)動(dòng)式治校”的破解之道

任何大學(xué)治理都面臨著有效性和合法性的問(wèn)題，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。必須肯定的是，大學(xué)治理的有效性確實(shí)在一定程度上有助于大學(xué)治理合法性的積累。然而，片面注重大學(xué)治理的有效性，過(guò)分強(qiáng)調(diào)工具理性，忽視大學(xué)治理合法性建設(shè)的基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性，不利于大學(xué)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?！斑\(yùn)動(dòng)式治?！逼孀非蠖唐趦?nèi)的高績(jī)效，將“效率機(jī)制”凌駕于“合法性機(jī)制”之上，不僅侵蝕了大學(xué)治理合法性的價(jià)值觀基礎(chǔ)，影響了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善和制度建設(shè)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也不利于持續(xù)的高績(jī)效和產(chǎn)出，引致大學(xué)治理合法性的危機(jī)。

要解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵在于注重大學(xué)治理有效性和合法性的統(tǒng)一，在構(gòu)建大學(xué)治理合法性的框架下推動(dòng)大學(xué)的建設(shè)和發(fā)展，同時(shí)在推動(dòng)大學(xué)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中積累大學(xué)治理的合法性。

（一）明確大學(xué)學(xué)術(shù)性的本質(zhì)屬性，確立大學(xué)治理合法性的價(jià)值觀基礎(chǔ)

價(jià)值觀對(duì)大學(xué)治理的改革和發(fā)展起著深層次的制約作用，因此，推動(dòng)價(jià)值觀轉(zhuǎn)型是重構(gòu)大學(xué)治理合法性的重要手段。從當(dāng)前大學(xué)治理的實(shí)踐看，我國(guó)大學(xué)治理以效率機(jī)制為導(dǎo)向，片面注重高績(jī)效，忽視了學(xué)術(shù)性是大學(xué)的本質(zhì)屬性?！斑\(yùn)動(dòng)式治?！痹谛蕶C(jī)制的主導(dǎo)下開(kāi)展，導(dǎo)致這一“運(yùn)動(dòng)”缺乏來(lái)自師生的廣泛價(jià)值認(rèn)同。因此，當(dāng)務(wù)之急是大學(xué)治理在價(jià)值觀層面回歸到學(xué)術(shù)性的本質(zhì)屬性，把“立德樹(shù)人”作為大學(xué)的根本任務(wù)和時(shí)代使命，真正關(guān)注高深知識(shí)的生產(chǎn)以及創(chuàng)新性人才培養(yǎng)這一本質(zhì)問(wèn)題，明晰大學(xué)治理與學(xué)術(shù)自由具有內(nèi)在的同一性，即現(xiàn)代大學(xué)治理必須在保障學(xué)術(shù)自由的前提下進(jìn)行優(yōu)化，讓大學(xué)治理更好地服務(wù)于學(xué)術(shù)自由的實(shí)現(xiàn)［17］，才能實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的“善治”。

（二）明晰大學(xué)治理的邊界，構(gòu)建政府、市場(chǎng)與大學(xué)之間的良性互動(dòng)關(guān)系

2017年3月，教育部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），提出加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革，進(jìn)一步擴(kuò)大和落實(shí)大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)?！兑庖?jiàn)》關(guān)注到大學(xué)治理的合法性和有效性等議題，并有所回應(yīng)。然而，要真正走向大學(xué)治理現(xiàn)代化，從大學(xué)外部來(lái)看，關(guān)鍵在于在改變大學(xué)與政府之間的依附從屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府、市場(chǎng)與大學(xué)之間的良性互動(dòng)關(guān)系：一是明晰政府在完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中的責(zé)任和使命，構(gòu)建政府與大學(xué)之間的新型關(guān)系，通過(guò)政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”的職能轉(zhuǎn)變，對(duì)政府的行政權(quán)力和責(zé)任予以明確的界定和約束，減少政府對(duì)大學(xué)事務(wù)的微觀干預(yù)；二是擴(kuò)大大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，推進(jìn)大學(xué)法人化進(jìn)程；三是通過(guò)政策引導(dǎo)的方式，適度引入社會(huì)參與大學(xué)治理，推進(jìn)市場(chǎng)資源適度進(jìn)入大學(xué)，借助市場(chǎng)機(jī)制形成大學(xué)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（三）加強(qiáng)大學(xué)制度建設(shè)，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

“運(yùn)動(dòng)式治?！蓖黄拼髮W(xué)行政部門(mén)依照常規(guī)程序進(jìn)行的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，通過(guò)“運(yùn)動(dòng)”進(jìn)一步強(qiáng)化了大學(xué)的行政權(quán)力，弱化了學(xué)術(shù)權(quán)力，往往會(huì)造成行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的緊張，從長(zhǎng)期來(lái)看，會(huì)嚴(yán)重影響大學(xué)的組織效率。因此，要以大學(xué)制度建設(shè)為突破口，形成大學(xué)內(nèi)部多主體參與治理格局，推動(dòng)大學(xué)走向多元治理；以大學(xué)章程的制定為抓手，實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的平衡，并兼顧民主和效率；改變中國(guó)大學(xué)“大行政，小學(xué)術(shù)”的格局，彰顯大學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力，注重由教授發(fā)揮在學(xué)術(shù)事務(wù)中的治學(xué)權(quán)；提升學(xué)生在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的地位，從制度建設(shè)上確保學(xué)生群體的話語(yǔ)權(quán)、選擇權(quán)、參與決策權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。

（四）注重大學(xué)治理有效性和合法性的統(tǒng)一，在推動(dòng)大學(xué)改革和發(fā)展的同時(shí)積累合法性

推進(jìn)大學(xué)建設(shè)和發(fā)展以及關(guān)注大學(xué)的績(jī)效是必需的，其成效直接關(guān)系到各利益相關(guān)者的滿意度，尤其是廣大師生的滿意度和發(fā)展，也深刻影響著師生對(duì)大學(xué)的認(rèn)同。然而，要始終重視在推動(dòng)大學(xué)改革和發(fā)展的同時(shí)，積累治理的合法性，其關(guān)鍵在于提升大學(xué)治理在復(fù)雜情況下吸納和回應(yīng)各利益相關(guān)者需求的能力。只有通過(guò)對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的完善，吸納各利益相關(guān)者參與治理，才能真正做到在追求績(jī)效的過(guò)程中積累治理的合法性。在當(dāng)前，就是要在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度下把握大學(xué)治理的政治方向，通過(guò)完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，完善大學(xué)學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，完善行政職能部門(mén)的運(yùn)行機(jī)制等舉措，不斷完善和發(fā)展大學(xué)的治理體系。

四、結(jié) 語(yǔ)

綜上，本文基于對(duì)大學(xué)治理有效性和合法性辯證關(guān)系的思考，在把握大學(xué)“運(yùn)動(dòng)式治?！备拍?、特征及成因的基礎(chǔ)上，深入分析“運(yùn)動(dòng)式治校”以效率機(jī)制為導(dǎo)向，在短期內(nèi)追求高績(jī)效的同時(shí)，會(huì)侵蝕大學(xué)治理合法性的建構(gòu)性基礎(chǔ)，引發(fā)甚至加劇大學(xué)治理合法性的危機(jī)。大學(xué)之于政府的從屬依附關(guān)系以及大學(xué)有著追求超常規(guī)績(jī)效的強(qiáng)烈需求，而與之不相適應(yīng)的是，當(dāng)前大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)帶來(lái)的大學(xué)治理的有效資源嚴(yán)重不足，尤其是制度性資源匱乏，使得大學(xué)不得不依托于強(qiáng)有力的政治權(quán)力和泛化的行政權(quán)力，以非常規(guī)化、非制度化的路徑，通過(guò)行政權(quán)力指揮學(xué)術(shù)權(quán)力，層層落實(shí)指標(biāo)，將有限的資源和注意力都迅速集中起來(lái)，投入到大學(xué)認(rèn)為當(dāng)下最緊迫的重要目標(biāo)上，這樣就形成了“運(yùn)動(dòng)式治?！?。

不得不承認(rèn)，大學(xué)實(shí)踐層面“運(yùn)動(dòng)式治?！庇兄欢ǔ潭壬系默F(xiàn)實(shí)必然性，甚至不排除一些大學(xué)通過(guò)“運(yùn)動(dòng)式治?！弊プ×税l(fā)展機(jī)遇，獲得了短期的高績(jī)效。然而，正如前文所述，由于“運(yùn)動(dòng)式治校”片面以“效率機(jī)制”為導(dǎo)向，不僅忽視了在追求大學(xué)治理的有效性中積累合法性，甚至由于大學(xué)決策層的失誤以及對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力的進(jìn)一步侵蝕，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看不利于高績(jī)效的持續(xù)發(fā)展，會(huì)從多方面破壞大學(xué)治理合法性的建構(gòu)性基礎(chǔ)。因此，要破解“運(yùn)動(dòng)式治?！?，關(guān)鍵在于注重大學(xué)治理合法性和有效性的統(tǒng)一，既要在構(gòu)建大學(xué)治理合法性的框架內(nèi)推動(dòng)大學(xué)的建設(shè)和發(fā)展，又要在推動(dòng)大學(xué)建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中逐步積累大學(xué)治理的合法性，在二者有機(jī)結(jié)合中推進(jìn)大學(xué)的發(fā)展。

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