我國(guó)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系優(yōu)化研究

劉曉玲，孫 彬，呂 東，師曉丹，董 雯

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)金融學(xué)院 江蘇南京210095)

0 引 言

在閱讀了大量和政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有關(guān)的文獻(xiàn)后，筆者認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)對(duì)于政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究這一領(lǐng)域尚處于早期摸索階段，相關(guān)的研究學(xué)者大都只是定性地提出了一些引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并沒有定量地去研究各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，因此學(xué)術(shù)界目前還沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。本文在完備性、可度量性的原則上提出一些有關(guān)政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并用一種全新的方法——德爾菲法去確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，旨在對(duì)以往學(xué)者關(guān)于政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究進(jìn)行優(yōu)化，以此幫助政府引導(dǎo)基金更好、更全面的發(fā)展。

1 我國(guó)政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系現(xiàn)狀研究分析

根據(jù)發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部共同出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，我國(guó)政府引導(dǎo)基金是指由政府出資，并吸引社會(huì)資本以股權(quán)或債權(quán)的方式來共同投資創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)資金，其目的不是盈利，而是希望推動(dòng)創(chuàng)業(yè)企業(yè)有效發(fā)展。政府引導(dǎo)基金通過引導(dǎo)社會(huì)資金的行為，支持初創(chuàng)期中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。發(fā)揮財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，克服單純通過市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問題是我國(guó)政府引導(dǎo)基金的一貫宗旨。

自 2005年《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》、2007年《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》以及 2008年《指導(dǎo)意見》公布實(shí)行以來，我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展較為迅速。根據(jù)私募通數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年12月底，我國(guó)國(guó)內(nèi)共成立700余支政府引導(dǎo)基金，其規(guī)模達(dá) 21,834.47億元。而僅2015年新設(shè)立的政府引導(dǎo)基金就為 297支，其規(guī)模為 15,089.96億人民幣。從數(shù)量上來看，2015年政府引導(dǎo)基金數(shù)量是2014年引導(dǎo)基金數(shù)量的2.83倍；從基金規(guī)模上來看，2015年政府引導(dǎo)基金規(guī)模是2014年政府引導(dǎo)基金規(guī)模的 5.24倍。由此可見我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。

我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展中仍然存在著許多問題，比如政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善就是其中之一。2016年中國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展研究報(bào)告[1]指出，當(dāng)前，國(guó)內(nèi)大多數(shù)政府引導(dǎo)基金尚未建立完善的基金績(jī)效考核體系，即使有政府引導(dǎo)基金實(shí)行了績(jī)效考核，考核的范圍也是極其狹窄，主要對(duì)資產(chǎn)是否實(shí)現(xiàn)保值增值進(jìn)行評(píng)價(jià)，而對(duì)于具體的考核體系并未作出明確的規(guī)定。與此同時(shí)，大多數(shù)政府引導(dǎo)基金把合作管理機(jī)構(gòu)評(píng)估篩選、引資和投資視為業(yè)務(wù)中心，輕視了基金的運(yùn)作管理，這使得政府難以對(duì)政府引導(dǎo)基金做出全面客觀的考核。隨著當(dāng)前越來越多的政府引導(dǎo)基金進(jìn)入投資后期甚至是退出期，建立完善合理的政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系已經(jīng)成為當(dāng)前政府引導(dǎo)基金急需解決的問題。

2 文獻(xiàn)回顧

2.1 國(guó)外文獻(xiàn)梳理

在國(guó)外對(duì)于政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)研究方面，Audretsch等[2]選取了美國(guó)國(guó)防部的 SBIC計(jì)劃的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行研究，第一次讓政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)研究進(jìn)入了學(xué)術(shù)界的視野。Bartzokas等[3]選取了以色列Yozma方案，并從該計(jì)劃的成功比例、管理資本總量以及最佳退出等方面進(jìn)行研究，然后對(duì)其進(jìn)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.2 國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)梳理

于鳳坤[4]成為第一個(gè)研究政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的人。隋微微[5]從構(gòu)建政府性導(dǎo)向創(chuàng)業(yè)基金的六大指標(biāo)體系進(jìn)行研究，并融合了商業(yè)與政府兩大類的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；李洪江[6]提出政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)該包括政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、政策支持方向、杠杠效益、基金價(jià)值和風(fēng)險(xiǎn)控制5個(gè)方面；梁娟[7]認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從業(yè)務(wù)指標(biāo)、管理指標(biāo)和效益指標(biāo)3個(gè)方面出發(fā)建立政府引導(dǎo)基金績(jī)效管理體系；石琳[8]認(rèn)為政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)包括政策目標(biāo)、政策效果、經(jīng)營(yíng)能力 3個(gè)方面；李仁清[9]選取引導(dǎo)基金政策導(dǎo)向、引導(dǎo)基金成長(zhǎng)預(yù)期、引導(dǎo)基金風(fēng)險(xiǎn)控制3個(gè)角度對(duì)我國(guó)政府引導(dǎo)基金進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.3 本研究設(shè)立的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

本文認(rèn)為以往研究主要集中在定性地確定引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，并沒有定量地去分析各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，所以在完備性、可度量性、相關(guān)性的原則上去重新設(shè)立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。所謂完備性是指所設(shè)立的評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠全面地反映引導(dǎo)基金的發(fā)展?fàn)顩r、實(shí)施效果；所謂可度量性是指衡量所選取的指標(biāo)時(shí)，相關(guān)部門能夠容易地獲得數(shù)據(jù)；所謂相關(guān)性是指選取的指標(biāo)與引導(dǎo)基金有關(guān)聯(lián)，而不是盲目地選取指標(biāo)。同時(shí)，本文采用全新的方法——德爾菲法去決定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。

3 政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究定性角度

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，政府引導(dǎo)基金不僅帶有引導(dǎo)社會(huì)資本集聚的政策效用，而且還要讓社會(huì)資本獲得收益，同時(shí)其在運(yùn)營(yíng)過程中還要加強(qiáng)對(duì)自身的管理，使之更為規(guī)范。因此，筆者認(rèn)為可以從政策效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、管理效應(yīng)上去研究它的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(見表 1)。

表1 政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系Tab.1 Performance evaluation index system for government-guiding funds

3.1 政策效應(yīng)指標(biāo)

3.1.1 杠桿效應(yīng)

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)效應(yīng)，增加創(chuàng)業(yè)投資資本的供給，克服單純通過市場(chǎng)配置創(chuàng)業(yè)投資資本的市場(chǎng)失靈問題是我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立的宗旨。因此政策效益是影響引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)最主要的因素，我們應(yīng)該從杠桿效應(yīng)、政策落實(shí)情況、政策實(shí)施效果三大角度去研究政策效益。

李洪江[6]提出，杠桿效應(yīng)可以被分成一次杠桿效應(yīng)和二次杠桿效應(yīng)。一次杠桿效應(yīng)指政府以參股方式投資民間風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)并合作成立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，而風(fēng)險(xiǎn)投資資金量會(huì)由于民間風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)資金的參與被強(qiáng)行放大。假如規(guī)定政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股比率不超過 10%,，則其放大倍數(shù)為 10倍；假如規(guī)定政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金參股比率不超過25%,，則其放大倍數(shù)為 4倍。二次杠桿效應(yīng)是指政府與民間風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)合作成立創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金過后再次與其他風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)一道進(jìn)行聯(lián)合投資，以此帶動(dòng)總投資額的放大。這主要構(gòu)成了創(chuàng)業(yè)投資放大效應(yīng)的主要部分。據(jù)李萬壽[10]的初步研究分析，其放大倍數(shù)大致在 20～60倍。本文將政府參股投資的風(fēng)險(xiǎn)投資額與政府引導(dǎo)基金原值之比視作放大倍數(shù)，旨在衡量我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的杠桿效應(yīng)。

3.1.2 落實(shí)情況

根據(jù)《指導(dǎo)意見》可知，政府引導(dǎo)基金的本意是希望吸引社會(huì)資本投資處于種子期、初創(chuàng)期的企業(yè)，以彌補(bǔ)社會(huì)上的投資資金大多投入到成熟期企業(yè)的市場(chǎng)缺陷。由此本文認(rèn)為，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的政策落實(shí)情況也可以作為一個(gè)二級(jí)指標(biāo)來評(píng)價(jià)政府引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)。本文把它分為正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)。正效應(yīng)是指政府引導(dǎo)基金投入到初創(chuàng)企業(yè)不會(huì)造成擠出效應(yīng)。該效應(yīng)可從 2個(gè)三級(jí)指標(biāo)判斷：投入初創(chuàng)期企業(yè)的資金占引導(dǎo)基金總投資額的比例，投入中小型企業(yè)的資金占引導(dǎo)基金總投資額的比例。

負(fù)效應(yīng)是指引導(dǎo)資金投入到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的區(qū)域可能造成擠出效應(yīng)，該效應(yīng)可用“投放在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈領(lǐng)域的資金占引導(dǎo)基金總投資額的比例”來衡量，這里要注意的是，對(duì)于引導(dǎo)基金的績(jī)效來說，擠出效應(yīng)造成的影響是負(fù)面的，所以負(fù)效應(yīng)指標(biāo)應(yīng)用負(fù)數(shù)表示。

3.1.3 實(shí)施效果

政策效益第 3個(gè)二級(jí)指標(biāo)是政策實(shí)施效果。政策實(shí)施效果是引導(dǎo)基金在投入運(yùn)作后對(duì)創(chuàng)業(yè)企業(yè)產(chǎn)生的正面或負(fù)面的影響，本文從被引導(dǎo)的行業(yè)、被投資企業(yè)成功與否、當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)增加人數(shù)、當(dāng)?shù)囟愂赵鲩L(zhǎng)率這 4個(gè)方面考慮。分別由以下指標(biāo)度量：被引導(dǎo)的行業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)率；被投資企業(yè)的成功率；當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)人數(shù)增長(zhǎng)率；當(dāng)?shù)囟愂赵鲩L(zhǎng)率。

3.2 經(jīng)濟(jì)效應(yīng)指標(biāo)

政府引導(dǎo)基金的績(jī)效評(píng)價(jià)在考慮政策效益的同時(shí)，也應(yīng)該考慮經(jīng)濟(jì)效益。經(jīng)濟(jì)效益可以從被投資企業(yè)層面和基金層面來看。被投資企業(yè)層面，政府引導(dǎo)基金的投資收益率與被投資企業(yè)盈利能力、被投資企業(yè)成長(zhǎng)能力等息息相關(guān)。因此，創(chuàng)業(yè)投資收益率評(píng)價(jià)指標(biāo)可以包含營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)率和凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率 2個(gè)方面。用最近 5年被投資企業(yè)營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)率的平均值來衡量營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)率，用最近5年被投資企業(yè)凈利潤(rùn)增長(zhǎng)率的平均值來衡量?jī)衾麧?rùn)增長(zhǎng)率。

基金層面上，對(duì)引導(dǎo)基金的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)還應(yīng)考慮基金內(nèi)部收益率(IRR)、資本回報(bào)倍數(shù)(MOC)、投入資本總值倍數(shù)(TVPI)。IRR是指在一定時(shí)期內(nèi)，使各筆現(xiàn)金流的現(xiàn)值之和等于零，即凈現(xiàn)值為零時(shí)的收益率；MOC指投資收益與投資成本的比值；TVPI指所有已繳資本預(yù)計(jì)可以得到多少回報(bào)，為總的預(yù)期價(jià)值和已繳資本之間的比值。

3.3 管理效應(yīng)指標(biāo)

引導(dǎo)基金第3個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)是管理效應(yīng)指標(biāo)，可以從管理的規(guī)范性和合理性兩方面評(píng)價(jià)。規(guī)范性方面，可以判斷被投資企業(yè)及其項(xiàng)目評(píng)選流程是否規(guī)范、合作的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)選取是否規(guī)范；管理的合理性方面，可以考察引導(dǎo)基金受委托機(jī)構(gòu)的管理是否合理，引導(dǎo)基金內(nèi)部的制度是否合理。以上指標(biāo)都是定性指標(biāo)，分為優(yōu)、良、中、差4個(gè)等級(jí)，由專家組評(píng)定。

4 定量角度

在定性地確定好各項(xiàng)指標(biāo)后，就要定量地確定各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重，本文采用德爾菲法來確定權(quán)重。德爾菲法一般包括 5個(gè)步驟：建立預(yù)測(cè)工作組、選擇專家、設(shè)計(jì)調(diào)查表、組織實(shí)施調(diào)查(分為數(shù)輪)、匯總處理調(diào)查結(jié)果。對(duì)于確定指標(biāo)權(quán)重：第一步是建立一個(gè)指標(biāo)權(quán)重研究工作組。第二步是選擇相關(guān)領(lǐng)域的專家，這些專家可以是研究政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系長(zhǎng)達(dá)5年以上的學(xué)者、研究商業(yè)投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系長(zhǎng)達(dá) 5年以上的學(xué)者、精算師等等。第三步是設(shè)計(jì)調(diào)查表，表上列明各項(xiàng)指標(biāo)，讓專家根據(jù)自己所了解的情況以及觀點(diǎn)在調(diào)查表上寫出各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重。第四步是組織實(shí)施調(diào)查，第一輪是將調(diào)查表發(fā)給專家，給予專家較大空間，可以讓專家根據(jù)自己所了解的情況填寫；第二輪是將經(jīng)過統(tǒng)計(jì)匯總的第一輪調(diào)查結(jié)果發(fā)給專家，專家對(duì)較為集中的指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行評(píng)價(jià)、判斷，提出進(jìn)一步意見。第五步是匯總處理調(diào)查結(jié)果，也就是形成統(tǒng)一的關(guān)于指標(biāo)權(quán)重的意見。最后用專家組確定好的指標(biāo)權(quán)重乘上相應(yīng)的指標(biāo)值后再加總，就可以判斷政府引導(dǎo)基金實(shí)施效果的好壞。

5 結(jié) 論

根據(jù)政府引導(dǎo)基金的概念、目標(biāo)、宗旨，本文選取政策效應(yīng)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)指標(biāo)及管理效應(yīng)指標(biāo)3個(gè)角度來合理構(gòu)建政府引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并采用德爾菲法確定各具體指標(biāo)的權(quán)重(采用德爾菲法便于專家獨(dú)立思考和判斷，可以低成本地實(shí)現(xiàn)集思廣益，有利于探索性地解決相關(guān)問題)。同時(shí)，主要對(duì)各指標(biāo)的含義、刻畫方式(是定性還是定量)以及權(quán)重進(jìn)行闡述，但并未深入分析各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值為多少，且未應(yīng)用實(shí)際案例來檢驗(yàn)引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)體系的準(zhǔn)確度，這些都是未來值得重點(diǎn)研究的方面。

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