推進(jìn)干部能上能下問(wèn)題研究

崔瓊文

[摘要]推進(jìn)干部能上能下是全面從嚴(yán)治黨，從嚴(yán)管理監(jiān)督管理干部的重要舉措。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，要加強(qiáng)對(duì)黨員干部的日常監(jiān)督。在新時(shí)代，干部能上能下問(wèn)題已經(jīng)成為干部制度建設(shè)中的關(guān)鍵性問(wèn)題。為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)和激發(fā)黨員干部整體活力，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)不斷發(fā)展，實(shí)現(xiàn)十九大提出的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，其中一個(gè)亟待需要解決的問(wèn)題就是干部能上能下問(wèn)題。然而，要解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵是構(gòu)建以“能上能下”為核心的從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系建設(shè)。本文闡述了干部能上能下定位和內(nèi)涵，分析了其所面臨的困境及原因之所在，在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)的建議和對(duì)策

[關(guān)鍵詞]領(lǐng)導(dǎo)干部 能上能下 從嚴(yán)治黨 干部隊(duì)伍

解決干部能上能下問(wèn)題是干部人事制度改革的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)和激發(fā)黨員干部整體活力，推動(dòng)黨和國(guó)家事業(yè)不斷發(fā)展，實(shí)現(xiàn)十九大提出的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，其中一個(gè)亟待需要解決的問(wèn)題就是干部能上能下問(wèn)題。然而，要解決這一問(wèn)題，關(guān)鍵是構(gòu)建以“能上能下”為核心的從嚴(yán)管理干部隊(duì)伍制度體系建設(shè)。因此，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下是貫徹落實(shí)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)管理監(jiān)督干部的重要舉措，是優(yōu)化政治生態(tài)、建設(shè)高素質(zhì)執(zhí)政干部隊(duì)伍，推動(dòng)黨的事業(yè)榮寶生機(jī)活力的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)于形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導(dǎo)向和從政環(huán)境，解決為官不正、為官不為、為官亂為等問(wèn)題具有重大而深遠(yuǎn)意義。

一、干部能上能下的定位和內(nèi)涵

關(guān)于干部能上能下，在2015年中央辦公廳印發(fā)的《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》以及隨后各省（市、自治區(qū)）相繼制定的實(shí)施細(xì)則中均明確規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)干部”僅限定于黨政機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而在這些黨政機(jī)關(guān)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中擔(dān)任鄉(xiāng)科級(jí)副職以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部是能上能下所主要調(diào)整的對(duì)象。

能上能下管理體系是一種體現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的科學(xué)的干部管理機(jī)制。一方面可以把經(jīng)過(guò)實(shí)踐考驗(yàn)的優(yōu)秀干部選拔任用到更高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化干部隊(duì)伍；另一方面也可以將由于任職到齡（退休）、任期屆滿等原因，或者問(wèn)責(zé)處理、違紀(jì)違法等不稱職的干部依照特定程序和標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整下來(lái)。

干部能上能下管理體系符合辯證法的基本規(guī)律。一是符合矛盾對(duì)以統(tǒng)一規(guī)律。在這個(gè)矛盾體中，能上和能下是同一事物中矛盾的兩個(gè)方面，其相互對(duì)立又相互統(tǒng)一，相互制約又相互依存，相互排斥又相互包容，同時(shí)在一定條件下相互轉(zhuǎn)化，共同存在于能上能下這一干部管理體系之中。一方面，在領(lǐng)導(dǎo)崗位相對(duì)穩(wěn)定而且有限的情況下，要推進(jìn)干部能上，離不開干部的能下，因?yàn)橄率巧系那疤岷突A(chǔ)，上是下的目的和歸宿；另一方面，能上與能下這一同一矛盾的雙方，指向目標(biāo)是一致的，其本質(zhì)上都是為了實(shí)現(xiàn)人崗匹配，這就需要兩者同步推進(jìn)，一起發(fā)力，確保干部上下流動(dòng)順暢，各得其所，各盡所能。二是符合在諸多矛盾中存在主要矛盾和次要矛盾這一規(guī)律。干部能上能下，不能只顧一面或者強(qiáng)調(diào)一面，要客觀認(rèn)識(shí)能上能下兩者之間的聯(lián)系。在具體實(shí)踐中，推進(jìn)干部能上能下不僅強(qiáng)調(diào)全面用力，而且要嚴(yán)格按照十九大關(guān)于建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍的要求，抓住一定時(shí)期下的主要矛盾，突出重點(diǎn)，決不能平均用力。十八大以來(lái)，在干部隊(duì)伍建設(shè)方面面臨著“上”易“下”難、論資排輩等缺乏競(jìng)爭(zhēng)力活力的突出問(wèn)題，其結(jié)果是干部總量很大，而富有改革、創(chuàng)新思維的新型干部嚴(yán)重不足。因此，解決干部能下的問(wèn)題，尤其是調(diào)整那些不能勝任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部是新時(shí)代推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下的重點(diǎn)。

二、當(dāng)前推進(jìn)干部能上能下面臨的困境及原因分析

深入推進(jìn)干部能上能下，尤其是“下”的問(wèn)題，盡管在理論上不存在問(wèn)題，然而在實(shí)踐中很難破解，依然面臨著一些困難。

（一）社會(huì)心理認(rèn)知存在缺陷

長(zhǎng)期以來(lái)，雖然廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，但由于其色彩在一定程度上難以在短時(shí)間內(nèi)減退，所以干部在不出問(wèn)題的前提下，通常是直到退休以后才退出領(lǐng)導(dǎo)崗位。盡管后期又出臺(tái)了任職期限、競(jìng)爭(zhēng)上崗等規(guī)定，然而后期，盡管加入了任職期限、競(jìng)爭(zhēng)上崗的規(guī)定，但任職屆滿后的領(lǐng)導(dǎo)干部仍然不是完全退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，而絕大多數(shù)是從一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)崗位調(diào)整到另外領(lǐng)導(dǎo)崗位。在這種只上不下的氛圍和輿論壓力下，“免職、降職就是問(wèn)題干部”已經(jīng)成為領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾心目中相對(duì)固化的一種認(rèn)知態(tài)度。因此，在面臨退出領(lǐng)導(dǎo)崗位時(shí)，不少領(lǐng)導(dǎo)干部會(huì)發(fā)出這樣的感慨：“我們不是非要當(dāng)官不可，主要是接受不了社會(huì)輿論的壓力。誰(shuí)如果被免了職，走到哪里都會(huì)被認(rèn)為是出了問(wèn)題，無(wú)臉見人啊?！痹斐蛇@樣的認(rèn)知是多方面的，但根本原因是根深蒂固的官本位思想意識(shí)在作祟。近年來(lái)，尤其是十八大以來(lái)，雖然人們對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的認(rèn)識(shí)在一定程度上有了一些改變，但諸如只能升不能降，升榮降辱，不到年限不下來(lái)、不犯錯(cuò)誤不調(diào)整等這些長(zhǎng)期形成的觀念影響還是很有市場(chǎng)。

（二）考核方法手段難以把握

沒(méi)有規(guī)矩?zé)o以成方圓。標(biāo)準(zhǔn)界限是領(lǐng)導(dǎo)干部上和下的依據(jù)；實(shí)現(xiàn)人崗匹配是推進(jìn)干部能上能下的目的。盡管《規(guī)定》列出了一般領(lǐng)導(dǎo)崗位的任職資格要求，基本解決了共性的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，但不同層次、不同類型、不同地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)崗位，對(duì)干部的任職要求也不一樣，因此，要很好地實(shí)現(xiàn)這目的，明確的任職資格要求、科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)階段必須解決好的兩個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。按照規(guī)定，實(shí)現(xiàn)干部能上能下有兩種途徑：一種方法是以壓力傳導(dǎo)機(jī)制，比如通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)體系、強(qiáng)大輿論氛圍等，來(lái)推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部避免“為官不正、為官不為、為官亂為”的問(wèn)題：另一種方法就是進(jìn)行崗位調(diào)整，比如通過(guò)績(jī)效考核、綜合考察的結(jié)果等，這是決定干部能否勝任特定崗位的基本程序和主要手段。然而，在具體實(shí)踐中，由于考核法和手段欠缺，難以科學(xué)把握，尤其是定量考核缺乏、考核主體素質(zhì)參差不齊、決策主體對(duì)考核工作的認(rèn)識(shí)程度不夠等原因，致使考核結(jié)果失真失實(shí)時(shí)常出現(xiàn)，帶病上崗時(shí)有發(fā)生。

（三）主體擔(dān)當(dāng)精神不夠強(qiáng)烈

推進(jìn)干部能上能下，尤其是下的進(jìn)程中，職位的調(diào)整是與利益的調(diào)整相隨相伴的。面對(duì)這樣的情況，相關(guān)部門及主管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該知難而進(jìn)、勇于擔(dān)當(dāng)。然而，實(shí)踐中有些領(lǐng)導(dǎo)在不勝任現(xiàn)職干部的調(diào)整問(wèn)題上，缺乏勇氣和魄力；有的怕得罪人，求得一團(tuán)火氣；有的怕動(dòng)搖軍心、影響部門和隊(duì)伍形象；有的睜只眼閉只眼，采取降職不降級(jí)的辦法：還有的一味強(qiáng)調(diào)從基層抓起，而沒(méi)有形成“一級(jí)做給一級(jí)看，一級(jí)跟著一級(jí)干”的局面。此外，還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部采取打招呼說(shuō)情的辦法，給一些地方部門主要領(lǐng)導(dǎo)、組織人事部門施加壓力，導(dǎo)致他們不敢也不愿處理干部。所有這些顯現(xiàn)，都是缺乏擔(dān)當(dāng)精神的表現(xiàn)，嚴(yán)重阻礙了“能下”工作的推進(jìn)。

（四）調(diào)整安置政策相對(duì)滯后

2016年以來(lái)，按照中央的有關(guān)要求，廣東省與全國(guó)其它地市一樣，也相繼出臺(tái)了《規(guī)定》實(shí)施細(xì)則。然而，在這細(xì)則中，對(duì)于作為客體的被調(diào)整下來(lái)的干部的安置只是進(jìn)行了諸如“采取調(diào)離崗位、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、免職、降職等方式予以調(diào)整”等的簡(jiǎn)單說(shuō)明，沒(méi)有系統(tǒng)安排和操作指南，妥善安置較難?？偟膩?lái)看，干部“下”的氛圍沒(méi)有形成，被調(diào)整下來(lái)的干部安置政策相對(duì)滯后，降職、免職、停職、轉(zhuǎn)任等渠道依然沒(méi)形成系統(tǒng)。在現(xiàn)行干部終身制尚未徹底打破的情況下，以按平級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)安排這種暫時(shí)性安置的方式來(lái)調(diào)整下來(lái)的干部，由于后續(xù)去向具有不確定性，同時(shí)也面臨著一旦失去干部身份、離開機(jī)關(guān)如何保障諸如養(yǎng)老、就醫(yī)、住房等相關(guān)待遇的問(wèn)題，這就造成了那些自愿辭職自謀職業(yè)或有離開機(jī)關(guān)到企事業(yè)單位工作意向的干部能下也不愿下、不敢下的尷尬局面。

上述在推進(jìn)干部能上能下過(guò)程中所面臨的困境，原因是多樣的，也是復(fù)雜的。既有主觀認(rèn)知因素，也有客觀環(huán)境因素；既有傳統(tǒng)因素，也有社會(huì)環(huán)境因素，總的來(lái)說(shuō)，是主管、客觀、社會(huì)綜合因素共同作用的結(jié)果。然而，最根本的原因是由于干部能上能下的實(shí)體性制度和程序性制度尚未完善，沒(méi)有形成有效銜接的制度系統(tǒng)。因此，推進(jìn)干部能上能下，關(guān)鍵還是靠完善的制度，這是習(xí)慣、風(fēng)氣逐漸改變的根本保障。

三、推進(jìn)干部能上能下的建議與對(duì)策

當(dāng)前，推進(jìn)干部能上能下必須在堅(jiān)持人崗相適、人盡其才；依法依規(guī)、積極穩(wěn)妥；明確重點(diǎn)、注重實(shí)效原則基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)，強(qiáng)化制度執(zhí)行，統(tǒng)籌推進(jìn)。

（一）掃清觀念障礙

針對(duì)當(dāng)前干部群眾對(duì)干部能上能下認(rèn)識(shí)的不足，要加大輿論宣傳的力度，著力掃除社會(huì)認(rèn)知上的偏見，掃清干部能上不能下的觀念障礙。一是要把對(duì)《規(guī)定》的學(xué)習(xí)和貫徹融入到黨委（黨組）學(xué)習(xí)中，準(zhǔn)確理解和領(lǐng)會(huì)《規(guī)定》的內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，科學(xué)把握其內(nèi)涵。二是對(duì)各地在推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下探索中總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行學(xué)習(xí)總結(jié)，并加以推廣。三是要引導(dǎo)干部樹立正確的職業(yè)觀，把職務(wù)的升遷和事業(yè)的成敗區(qū)別開來(lái)，降職不降志，同時(shí)在對(duì)待“下”的干部問(wèn)題上，正確引導(dǎo)公眾，使其充分認(rèn)識(shí)到“下”不是對(duì)某一干部的全盤否定，而是屬于干部隊(duì)伍的正常調(diào)整。

（二）完善考評(píng)機(jī)制

健全完善科學(xué)的干部考核評(píng)價(jià)體系。推進(jìn)干部能上能下，離不開對(duì)干部政績(jī)的考核評(píng)價(jià)。要堅(jiān)持以考核為基礎(chǔ)，以事實(shí)為依據(jù)，進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系。要做到客觀公正評(píng)價(jià)干部，讓干部上得硬氣、下得服氣。當(dāng)前，應(yīng)以推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下為契機(jī)，改進(jìn)考評(píng)辦法，建立年度考核、平時(shí)考核、目標(biāo)責(zé)任考核、任職考察、巡視、審計(jì)、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)、民主評(píng)議、信訪舉報(bào)核實(shí)等一攬子考核評(píng)價(jià)體系。要突出以量化考核為主，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，嚴(yán)格依據(jù)考評(píng)結(jié)果決定干部的升降去留。通過(guò)全面系統(tǒng)的考核，真正發(fā)揮鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后的激勵(lì)作用。

（三）強(qiáng)化主體責(zé)任

制度的生命力在于執(zhí)行。進(jìn)一步推進(jìn)干部能上能下，必須強(qiáng)化各級(jí)黨委的主體責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)有制度體系。為此，時(shí)下最緊迫的任務(wù)就是將已經(jīng)建立起來(lái)的制度體系，如現(xiàn)有的且證明有效的干部考核考察制度、干部到齡免職制度，領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度，領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定等制度嚴(yán)格貫徹下去。與此同時(shí)，各級(jí)黨委要高度重視這項(xiàng)工作，建立黨委（黨組）承擔(dān)主體責(zé)任、書記是第一責(zé)任人、組織部門承擔(dān)具體責(zé)任的工作責(zé)任制度，做到真管真嚴(yán)，切實(shí)按照相關(guān)制度程序規(guī)范“上”和“下”，真正激活干部隊(duì)伍這池活水。

（四）合理安置被“下”干部

要認(rèn)真分析干部實(shí)際情況，結(jié)合被調(diào)整“下”的具體原因，妥善安排。對(duì)因?yàn)閸徫贿m配性原因而被調(diào)整的干部，要人盡其才，發(fā)揮所長(zhǎng)，合理安排后續(xù)崗位，可保留原職級(jí)待遇不變。對(duì)到齡退下來(lái)的干部，除確實(shí)工作需要，不再實(shí)行集中安排，在工資福利待遇不變的同時(shí)，提供住房支持，統(tǒng)一納入社會(huì)保障體系，鼓勵(lì)自由選擇安居地。

（五）擴(kuò)大干部“任期+競(jìng)崗”制

“任期+競(jìng)崗”制，就是根據(jù)《規(guī)定》，以領(lǐng)導(dǎo)干部“任期制”，比如領(lǐng)導(dǎo)干部到齡免職（退體）、任期屆滿離任等硬性規(guī)定，來(lái)解決其“下”的問(wèn)題，而對(duì)“下”來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行“競(jìng)崗制”，來(lái)解決“上”的問(wèn)題。因此，無(wú)論選任、委任還是聘任的干部，都必須實(shí)行任期制，限制其任職時(shí)間，連任不能兩屆，且到屆時(shí)不能提拔使用的，必須退出領(lǐng)導(dǎo)崗位，同時(shí)引導(dǎo)他們從事其他非領(lǐng)導(dǎo)類工作或其他職業(yè)。建議科級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部包括正副職均實(shí)行任期制，每屆任期為5年，以確保干部能上能下的推進(jìn)，不斷激發(fā)干部隊(duì)伍的活力和創(chuàng)新精神。