淺談新常態(tài)下遼寧省PPP模式的困境與出路

楊達(dá)　崔鏷戈

[摘要]“新常態(tài)”時(shí)代背景下，擴(kuò)大積極有效的投資成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要點(diǎn)，PPP模式可以吸引社會(huì)資本更好地發(fā)揮作用。遼寧省PPP模式的發(fā)展面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，必須清楚的認(rèn)識(shí)到當(dāng)前形勢(shì)下存在的諸如制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部環(huán)境、監(jiān)督機(jī)制等方面的困境，同時(shí)探索出相應(yīng)的解決措施和保障PPP模式在遼寧良好發(fā)展的新方式。

[關(guān)鍵詞]遼寧省 PPP模式 新常態(tài)

一、引言

中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中高速、結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型，投資不足，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須注入新動(dòng)力。在這種背景下，周正祥（2015）提出在市場(chǎng)決定性作用基礎(chǔ)上，PPP模式成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。有效投資成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，PPP作為一種以政府為投資主體吸引社會(huì)資本投資合作的模式受到普遍關(guān)注，政府出臺(tái)大量相關(guān)文件。

PPP（Public Private Partnership）普遍被譯為“政府與社會(huì)資本合作”。不同國(guó)家地區(qū)以及不同的學(xué)者對(duì)PPP項(xiàng)目的定義有所不同，有廣義和狹義之分，但普遍具有四個(gè)共同特征：公私合作、提供公共物品與服務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。陳志敏（2015）提出中國(guó)的公私合作理念有一定的歷史，在1906年已經(jīng)出現(xiàn)，經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、推廣、調(diào)整、規(guī)制這五個(gè)階段。

雖然傳統(tǒng)的政府投資模式有其優(yōu)越性，但是也不難發(fā)現(xiàn)有些省份出現(xiàn)了資金缺口，只依靠政府不超過(guò)自身公共預(yù)算支出10%的總投資能力很難維持投資建設(shè)項(xiàng)目的可持續(xù)性，遼寧省近些年的公共收入并不可觀，總投資能力不足。PPP融資模式利用社會(huì)資本與政府資本進(jìn)行合作投資的方式解決了政府投資能力不足和政府債務(wù)過(guò)多的問(wèn)題。遼寧省應(yīng)緊抓“新常態(tài)”形勢(shì)下的機(jī)遇，利用PPP融資模式擴(kuò)大有效投資，發(fā)展自身經(jīng)濟(jì)，振興老工業(yè)基地。但也必須正視新形勢(shì)下的困境，尋求突破方式。

二、遼寧PPP項(xiàng)目存在的困境

（一）政策不完善

2014-2016年，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部相繼出臺(tái)了多部指導(dǎo)意見(jiàn)和通知，并于2016年發(fā)布了《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法》（征求意見(jiàn)稿），該合作法成為我國(guó)在PPP領(lǐng)域范圍內(nèi)第一部對(duì)外發(fā)布并征求意見(jiàn)的法律。但遼寧省PPP模式的發(fā)展卻不及全國(guó)水平，根據(jù)中商產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)得到遼寧省2017年入庫(kù)的PPP項(xiàng)目數(shù)量為420個(gè)，與貴州（1865個(gè)）、四川（1025個(gè)）等PPP模式發(fā)展領(lǐng)先的省份相比還有很大差距。通過(guò)政府和社會(huì)資本合作（PPP）研究中心的資料可知，遼寧省除2015年推出《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)》之外，缺少詳細(xì)的指導(dǎo)意見(jiàn)和進(jìn)一步的政策措施。同時(shí)社會(huì)上存在著盲目投資導(dǎo)致雙方利益同時(shí)受損的情況，政府部門缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、應(yīng)急管理等方面的指導(dǎo)方案。

（二）監(jiān)督機(jī)制不健全

傳統(tǒng)模式是單方面投資和監(jiān)督，信息不完全性造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)和部分顯性風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法避免。PPP模式雖然是公私合作，但一些項(xiàng)目由于歷史原因或項(xiàng)目的特殊性監(jiān)督權(quán)完全由政府掌握，傳統(tǒng)模式的缺陷再次顯現(xiàn)，出現(xiàn)政府監(jiān)督不到位和監(jiān)督力度不夠等問(wèn)題。同時(shí)，由于PPP項(xiàng)目覆蓋領(lǐng)域多，很難設(shè)立固定且統(tǒng)一的監(jiān)管模式。遼寧省的PPP項(xiàng)目處于剛剛起步的階段，政府的經(jīng)驗(yàn)不足，很難全權(quán)代理各領(lǐng)域的項(xiàng)目管理工作。

（三）缺乏良好的項(xiàng)目外部環(huán)境

姚東曼（2015）利用比較方法得出只有滿足具體環(huán)境要求時(shí)，PPP模式才會(huì)比傳統(tǒng)模式更具有效率的結(jié)論。就經(jīng)濟(jì)狀況而言，遼寧2016年經(jīng)濟(jì)總量出現(xiàn)斷崖式下滑，并成為全國(guó)唯一一個(gè)負(fù)增長(zhǎng)的省份，對(duì)外資缺乏吸引力。加之，遼寧經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)有企業(yè)的依賴程度高，私有經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足、融資困難，致使部分私有部門缺乏資金參與PPP項(xiàng)目。同時(shí)，遼寧省還存在審核程序復(fù)雜和通過(guò)困難，時(shí)間成本很高，偏好和環(huán)境變動(dòng)的影響使眾多融資項(xiàng)目無(wú)法完成。

三、政策建議

（一）爭(zhēng)取項(xiàng)目主動(dòng)

政府應(yīng)該在與私有部門談判過(guò)程中，占據(jù)主動(dòng)性。李妍（2015）研究結(jié)果表明在輪流出價(jià)過(guò)程中優(yōu)先出價(jià)的一方會(huì)占據(jù)主動(dòng)地位，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)比例會(huì)減少。爭(zhēng)取項(xiàng)目主動(dòng)既可以展現(xiàn)政府進(jìn)行公私合作的誠(chéng)意，也可以在雙方博弈過(guò)程中為自身謀求更多的權(quán)益。

（二）建立多方共同監(jiān)督的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

由于信息不對(duì)稱性和管理經(jīng)驗(yàn)不足等原因，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該與協(xié)約方聯(lián)合管理或納入第三方專門的風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行監(jiān)督?？梢砸敫嗟娜瞬藕透挥薪?jīng)驗(yàn)的管理者參與到項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、分擔(dān)和管理過(guò)程當(dāng)中，提高項(xiàng)目的可行性。PPP項(xiàng)目的實(shí)行時(shí)間長(zhǎng)，過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)預(yù)料之外的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架和風(fēng)險(xiǎn)再分擔(dān)機(jī)制結(jié)合的模式，提升項(xiàng)目的彈性。

（三）加強(qiáng)自身制度建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

完善的融資模式和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度是項(xiàng)目運(yùn)行最重要的保障，制度的合理性和可行性也決定了項(xiàng)目運(yùn)行的成敗，因此遼寧省應(yīng)參照發(fā)達(dá)國(guó)家或其他PPP發(fā)展?fàn)顩r良好的地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合本地實(shí)際情況和專家學(xué)者意見(jiàn)，出臺(tái)相應(yīng)的政策為PPP模式的發(fā)展提供可靠的保障和良好的開(kāi)放的環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是外資投資的重要參考指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)良好的地區(qū)比欠發(fā)達(dá)地區(qū)更容易吸引外資。遼寧省應(yīng)加強(qiáng)自身改革，利用“新常態(tài)”的契機(jī)，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)升級(jí)，不斷提高自身的投資吸引力。

（四）堅(jiān)持契約精神、加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)

PPP模式作為一種政府與社會(huì)資本合作的融資模式，根本上是建立在政府與私有部門互信的基礎(chǔ)上，雙方在整個(gè)協(xié)定執(zhí)行過(guò)程中都要保持契約精神，以免雙方受到協(xié)定被迫中止帶來(lái)的不必要損失。政府部門保持契約精神會(huì)有積極的邊際效應(yīng)，能夠讓更多的投資者信任遼寧省政府，愿意與其進(jìn)行合作。同時(shí)，政府部門之間應(yīng)該進(jìn)行協(xié)調(diào)，避免在解讀同一協(xié)定或政策中存在分歧，政策落實(shí)的一致性有利于提高PPP模式效率。