推進紹興民間資本參與社會事業(yè)發(fā)展研究

張偉

[摘要]國家鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入社會事業(yè)領(lǐng)域，本文分析了紹興市民間資本投資社會事業(yè)領(lǐng)域的現(xiàn)狀，認為存在一些政策障礙、投資模式單一、投資方向過于集中、民間資本融資體系不完善、土地人才等保障體系不完善等問題。提出了以政府為主要推手，通過相關(guān)政策制定及引導(dǎo)，以加快推進紹興民間資本投資社會事業(yè)領(lǐng)域的建議。

[關(guān)鍵詞]民間資本 社會事業(yè) 紹興市

2013年8月7日，國家發(fā)改委出臺民間資本參與社會事業(yè)建設(shè)的意見，以鼓勵民間資本參與社會事業(yè)建設(shè)發(fā)展。借此，各地積極開展研究民間資本能參與的社會事業(yè)范圍。浙江寧波政府于2014年5月30日通過《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資社會事業(yè)的意見（試行）》，其中意見確定了民資投資的重點領(lǐng)域，包括醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、教育事業(yè)、社會福利事業(yè)和文化體育事業(yè)。浙江發(fā)改委于2015年10月20日通過《浙江省人民政府關(guān)于全面開展縣域經(jīng)濟體制綜合改革的指導(dǎo)意見》，其中，意見中提出建立健全鼓勵和吸引民間資本進入社會事業(yè)領(lǐng)域的體制機制。紹興地方民間資本實力較雄厚，結(jié)合政策導(dǎo)向，可以進入社會事業(yè)領(lǐng)域。但是目前尚未有具體的進入社會事業(yè)的機制，所以針對紹興地區(qū)民間資本特點，分析進入社會事業(yè)領(lǐng)域的困難和障礙，進一步推進民間資本參與社會事業(yè)。

一、紹興民間資本參與社會事業(yè)的現(xiàn)狀

鼓勵民間資本進入社會事業(yè)領(lǐng)域是我國穩(wěn)固可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，擴大社會就業(yè)，增加居民收入，拉動國內(nèi)消費，促進社會和諧穩(wěn)定的基本對策之一。

據(jù)紹興市民政部門數(shù)據(jù)顯示，2011年，紹興市民間資本投資于民辦養(yǎng)老機構(gòu)的支出是1.09億元。2014年，民間資本投資于諸暨市、嵊州市及新昌縣三地的支出接近15億元。2014年開始，紹興民間資本進入醫(yī)療機構(gòu)也很迅速，截至2015年7月底，紹興市已經(jīng)審批的民營醫(yī)療機構(gòu)超過40家，總床位超過6000張，投資額達到45億元。

據(jù)紹興市統(tǒng)計局調(diào)查，2016年上半年，紹興市民間投資以工業(yè)投資為主。民間投資中73.4%投向基建、技改更新類項目，共完成投資730.45億元，增長8.0%，占項目投資總量的65.6%，其中以工業(yè)投資為主。民間投資中26.6%投向房地產(chǎn)項目，共完成投資264.87億元，同比下降3.5%，占房地產(chǎn)開發(fā)投資總量的87.7%。

2017年1 8月，紹興市民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完成投資86.37億元，同比增長17.3%，較全部投資、民間投資分別高出6.0、13.9個百分點。分行業(yè)看，民間資本參與文化藝術(shù)業(yè)的投資熱情最為高漲，同比增長169.0%；交通運輸倉儲郵政業(yè)和教育設(shè)施業(yè)次之，同比分別增長111.6%和63.5%。

結(jié)合上面的數(shù)據(jù)，自從國家發(fā)改委2013年出臺《意見》后，紹興民間資本參與社會事業(yè)的增長比率較高，民間資本參與社會事業(yè)的積極性大幅度提高，民間資本投資的范圍和領(lǐng)域進一步拓展，走勢發(fā)展良好。

二、紹興民間資本參與社會事業(yè)所面臨的障礙和困難

（一）政策障礙

雖然有政策鼓勵民間資本進入社會事業(yè)相關(guān)領(lǐng)域，但在實踐中，民間資本在前置審批、行業(yè)準入、行政監(jiān)管等方面遭遇種種歧視性、不公正待遇。社會事業(yè)用地較難。比如醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，政策規(guī)定民間資本可以開醫(yī)療機構(gòu)，符合條件的話還可以申報醫(yī)保定點單位，但現(xiàn)實是申辦下來的民辦醫(yī)療機構(gòu)不多。政策難以實施，使民間資本很難真正進入社會事業(yè)領(lǐng)域。

（二）民間資本參與社會事業(yè)的投資模式有待創(chuàng)新、投資方向過于集中

紹興地區(qū)民間資本投資機制是直接投資為主，且是獨資較多，比較單一。且受風險和資金的影響，紹興民間資本投資社會事業(yè)項目多是低端、資金總額需求不是很多的項目，且容易出現(xiàn)扎堆現(xiàn)象，形成同項目民間資本之間的競爭。而高端、有風險的項目則極少涉及。

（三）民間資本的融資體系不夠完善

缺乏有效引導(dǎo)民間資本計入社會事業(yè)的金融體系，零散的民間資本存在形式導(dǎo)致資金規(guī)模不能擴大。因此，有效集中零散的民間資本是現(xiàn)在投資模式改革需要注意的問題。我國社會事業(yè)領(lǐng)域的民間資本大多是自籌資金，融資渠道窄、抵押貸款難是制約民間資本介入社會事業(yè)領(lǐng)域的重要原因之一。融資難的原因首先是社會事業(yè)的公益色彩讓銀行在貸款方面，對企業(yè)可以提供的抵押物十分謹慎。其次，由于社會養(yǎng)老機構(gòu)的資金回籠相對緩慢，日常經(jīng)營收入偏低，銀行對于是否可以有穩(wěn)定的現(xiàn)金流持保留態(tài)度。實際上，社會事業(yè)上涉及的資產(chǎn)在抵押、質(zhì)押、擔保上都存在制度障礙。

（四）民間資本短期趨利性和社會事業(yè)需要長效投資的矛盾

民間資本一般都有很強的快速獲利的特征。投資者希望資金投入后能快速獲得回報。但是由于社會事業(yè)是一個側(cè)重社會效益的行業(yè)，具有公益性，且通常投資規(guī)模大、回報周期長、見效慢、利潤低等特點，所以民間資本進入社會事業(yè)后在經(jīng)費方面經(jīng)常會面臨比較困難的境地。

（五）建設(shè)用地及人才引入存在較大困難

從紹興民間資本進入社會事業(yè)情況來看，建設(shè)用地可以按照政策享受劃撥或出讓的土地。但是，實際操作中，各級政府的出發(fā)點不同，會出現(xiàn)投資者很積極，政府高層領(lǐng)導(dǎo)很支持，社會各界需求者都很歡迎，但是在掌管土地的基層政府，則由于社會事業(yè)相關(guān)項目的經(jīng)濟效益不明顯，不能快速提升政府的政績，因此積極性很低。

民間資本進入社會事業(yè)領(lǐng)域中人才也是一個大問題。由于社會事業(yè)領(lǐng)域的人才往往都是事業(yè)單位編制，民間資本進入后，相關(guān)領(lǐng)域都是民辦人才。由于民辦社會事業(yè)單位人才在工資待遇、社會保障、醫(yī)療保障、職稱評定、年底評優(yōu)等方面和公辦社會事業(yè)單位存在一定差距。因此，人才引進后，也很難留下來。

三、推進紹興民間資本參與社會事業(yè)的對策

（一）制定相關(guān)扶持政策，引導(dǎo)民間資本投資

明確民間資本進入社會事業(yè)各領(lǐng)域的資質(zhì)條件，全面清理整合涉及民間資本投資社會事業(yè)的行政審批事項，簡化審批環(huán)節(jié)，推進網(wǎng)上審批，提高審批效率。建立健全民間資本的退出機制，允許民間資本退出；如果從事非營利性活動，并享受政府相關(guān)優(yōu)惠政策的，并適當減免行政事業(yè)收費，并給予使用水電氣的話以民用價格計價政策。稅收方面也應(yīng)有相應(yīng)的優(yōu)惠政策。對于非營利性機構(gòu)應(yīng)給予所得稅、房產(chǎn)稅的免征政策；對于營利性的機構(gòu)應(yīng)給予一定稅收減免政策。對于民間資本分紅再投資入社會事業(yè)的，應(yīng)給予稅收減免。

（二）政府合理引導(dǎo)民間資本投資方向，鼓勵其投資各層次社會事業(yè)領(lǐng)域

政府應(yīng)出臺政策，引導(dǎo)民間資本投資方向。在社會事業(yè)各領(lǐng)域形成“高”、“中”、“低”各層次都有民間資本投資的狀態(tài)。比如以養(yǎng)老機構(gòu)為例，據(jù)統(tǒng)計2016年末，紹興市60歲以上的人口為105.35萬人，比重為23.7%，比上年提高0.9個百分點。隨著老齡化的問題日益嚴重，養(yǎng)老機構(gòu)的需求越來越大。而現(xiàn)在養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)太簡單，隨著人民日益增長的美好生活需要，不能滿足需求。政府應(yīng)引導(dǎo)養(yǎng)老機構(gòu)的投資方向，不能只是低檔設(shè)施為主，僅提供吃住等簡單的生活照料服務(wù)項目，還應(yīng)拓展服務(wù)項目，如提供醫(yī)療服務(wù)，文化娛樂服務(wù)、心理咨詢服務(wù)等項目。甚至可以做成集教育、醫(yī)療、休閑、購物、酒店、文化、藝術(shù)于一體的高端老年生活社區(qū)。

（三）引進民間資本投資的新興模式

現(xiàn)階段我國民間資本經(jīng)營社會事業(yè)主要模式（溫順生等，2014）有：政府主辦；政府主導(dǎo)，民辦公助、公建民營模式；政府資助，機構(gòu)主辦，連鎖經(jīng)營模式；政府購買服務(wù)，市場運營模式。目前提的比較多的就是政府主導(dǎo)，民辦公助、公建民營模式，該模式也就是BOT模式，通過建設(shè)階段、經(jīng)營階段、轉(zhuǎn)移階段三階段進行引入民間資本。紹興市應(yīng)根據(jù)本市發(fā)展需求，民間資本投資意愿，來選擇合適的投資模式，改變原來的民間資本獨資的模式。

（四）加大財政支持力度，從政策上幫助拓寬民間資本的融資渠道

加大財政資金扶持民間資本投資參與社會事業(yè)的資金規(guī)模，可以通過政府購買、財政補貼、貸款貼息等形式，鼓勵民間資本參與?？梢試L試設(shè)立社會事業(yè)投資基金，并組建基金管理公司。鑒于社會事業(yè)投資基金和其他基金不同，社會事業(yè)投資基金投資回報較低甚至沒有回報，有一定公益性，所以政府應(yīng)出臺該基金的收益補償措施以及基金的贖回和質(zhì)押的特殊規(guī)定，以引導(dǎo)民間資本參與。也可以結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融平臺，拓展民間資本進入社會事業(yè)的融資渠道。如通過眾籌的方式進行股權(quán)投資方式融資。

（五）建立收益補償機制，以緩和民間資本短期趨利性和社會事業(yè)需要長效投資的矛盾

通過政府補貼，幫助投資回報率較低的社會事業(yè)領(lǐng)域，對投資者進行一定的補償，轉(zhuǎn)移投資者的一部分投資風險，從而鼓勵投資者進入該領(lǐng)域。這種方式也是最直接補償投資者的方式。當然，也可以通過政策調(diào)節(jié)，對于民間資本投入社會事業(yè)領(lǐng)域給予更為優(yōu)惠政策傾斜。如收費的路橋隧道可以通過延長收費經(jīng)營期，補償投資者。

（六）提高社會事業(yè)用地及人才保障水平

建議紹興市各級政府在新增用地規(guī)劃中預(yù)留一定比例的社會事業(yè)用地，并且保障民間資本與公辦機構(gòu)等享有同等用地待遇。對于非營利性社會事業(yè)可以通過劃撥方式取得土地使用權(quán)，但不得擅自改變土地用途。可以設(shè)立社會事業(yè)示范園區(qū)試點，提升用地效率，從而產(chǎn)生一定規(guī)模效應(yīng)。也可以鼓勵民間資本將自己所擁有的土地使用權(quán)投入社會事業(yè)領(lǐng)域，通過政策制定給予相對應(yīng)的優(yōu)惠政策。

對于人才方面，應(yīng)從政策方面進行保障。對民辦社會事業(yè)單位的人才，在工資待遇工資待遇、社會保障、醫(yī)療保障、職稱評定、年底評優(yōu)等方面參照公辦社會事業(yè)單位的同類標準享受。同時鼓勵公辦社會事業(yè)單位人才去民辦社會事業(yè)單位。對于退休的專家，可以進行返聘方式，引進人才。