國企混合所有制改革問題及建議的文獻綜述

■/黎娟娟

一、發(fā)展混合所有制改革的問題及建議

理論上，發(fā)展混合所有制經濟可以有效緩解國有企業(yè)中“行政化”、“壟斷化”與民營企業(yè)中的“家族化”等問題。但在混合所有制改革實踐中，仍應當關注以下問題。

（一）發(fā)展混合所有制經濟的問題

1.國有企業(yè)與非國有資本的有效融合問題。財政部的張強、湛志偉及中石化集團的蔣光超在2014年《中國財政》發(fā)表的《國有企業(yè)混合所有制改革問題芻議》一文中提到，國企混改面臨的主要問題之一是國有企業(yè)與非國有資本的有效融合問題。國有企業(yè)在運行過程中更加注重公眾利益、社會利益和長遠利益，雖具有營利性質，但不以營利為唯一目的。非國有資本最主要目標是追求利益最大化。國有企業(yè)進行混改，如果所有的決策權依舊屬于國有企業(yè)，會使非國有資本喪失投資的積極性和決策的高效性；另一方面如果混改后的國有企業(yè)只是一味地追求利潤最大化，那么可能對公共基礎設施、民生保障、社會綜合發(fā)展造成不利影響。

武漢大學的程承坪（2015）提出的觀點也是同樣的思路。他提出發(fā)展混合所有制經濟的難點之一是消除對非公資本和國有資本的歧視。對非公資本的歧視主要是民間對企業(yè)類型按照所有權劃分為“三六九等”的傳統(tǒng)思想，加上國有企業(yè)的行政級別，使得非公資本在身份上容易被歧視。對國有資本的歧視，主要是人們一提及國有企業(yè)，總是與壟斷、低效率掛鉤。程承坪的觀點從消除歧視的角度出發(fā)，也是探討國有企業(yè)與非公資本的有效融合問題。

在部分涉及民生方面、公共事業(yè)等領域，國有資本與非國有資本的有效融合度更加值得重視和關注。西歐國家公用事業(yè)、核能、軍工等行業(yè)的國有企業(yè)75%以上是國有企業(yè)獨資或絕對控股，在該領域采取私有化被證明是很容易損害公眾利益的。英國水務公司私有化后，居民自來水價格五年內上漲了60%，路軌公司私有化后，由于政府沒有解決好投資不足的問題，導致服務質量下降，眾多安全事故發(fā)生。我們國家在進行混合所有制改革時，可以吸取西方國家國企改革的經驗教訓。

2.國有資產流失風險問題。張強（2014）等指出，國有資產流失大致分為評估失實造成的、非市場經營行為造成的、改制、破產等過程中非公資本侵占國有資產、管理層或職工侵吞國有資產等類型。造成國有資產流失風險的原因一是法制和監(jiān)管機制不健全，二是現(xiàn)代企業(yè)制度不夠完善。如果沒有采取有效措施控制好，就面臨國有資產流失的可能和風險。

余菁（2014）則回答了“發(fā)展混合所有制經濟會不會掉入私有化陷阱”這個問題。她提出，私有化強調的是把存量的國有經濟轉為非國有經濟，是靜態(tài)的。而現(xiàn)在強調的發(fā)展混合所有制經濟，側重的是對增量的改革，是對未來國有經濟結構的動態(tài)優(yōu)化。她認為不能將發(fā)展混合所有制經濟簡單理解為私有化。

3.混改實施過程中將面臨的問題。武鵬（2017）提出，壟斷行業(yè)的改革阻力較大，改革的更大可能性是增量的改革，對存量部分的改革阻力巨大困難重重，可操性很低。在國有經濟占比很高的地區(qū)，例如東三省，正面臨經濟下行的壓力，混改與地方經濟社會穩(wěn)定可能會產生沖突與矛盾。面對國有企業(yè)給出的投資機會，非國有企業(yè)可能“高攀不起”，“吃不下”，或基于綜合考慮，不想“高攀”，出現(xiàn)缺乏參與能力或參與興趣不高的可能性。

張強（2014）則擔心的是國有資本接納非國有資本意愿的問題。非國有資本逐利性強、資金實力不足、技術創(chuàng)新不強，可能跟很多的國有壟斷行業(yè)“高耗投入、回報期長”的特點無法匹配，非國有資本可能“投不起”也“耗不起”。

（二）發(fā)展混合所有制經濟的建議

1.完善配套的政策制度，做好各行業(yè)的頂層設計。武漢大學的程承坪（2014）提出混改的關鍵是建立科學公平的資產定價或對價機制，以及資本混合后建立有效的公司治理機制，并重點推進壟斷行業(yè)的國有企業(yè)改革，同時抓好國企職工身份轉變工作。

中國社科院的武鵬（2017）的建議則更加的具體，他提出對中央管制放松，引入競爭方面的改革，以釋放壟斷行業(yè)的市場機會和超額利潤，化解存量改革的阻力。建立完善現(xiàn)代企業(yè)法人治理結構，提升非公經濟在混合所有制企業(yè)經營決策中的發(fā)言權，從而激發(fā)混改后企業(yè)的競爭力的市場活力。建設全國性的中小企業(yè)股權交易平臺，制定完善相關細則，增加中小企業(yè)與產業(yè)資本對接的渠道。

財政部的張強（2014）等的觀點和武鵬的思路接近，都是站在保障非公資本權利的角度，他建議發(fā)展混合所有制經濟應該完善相關政策、保障非公資本的相關權利，營造“公平、透明、競爭”改革環(huán)境。在具體實施層面，他建議制定非國有資本進入特許經營行業(yè)的具體辦法，明確其可以進入特許經營行業(yè)的范圍、方式、申請程序、權利和義務等。

2.多種方式促進國有資本與非公資本的有效融合。皮凱蒂（2014）在《21世紀資本論》一書中梳理了西方發(fā)達國家對資本創(chuàng)造的財富分配的數(shù)據(jù)后，揭示了其收入不平等的矛盾。這些國家都是以私有資本為主導的市場經濟體制。他指出，中國作為一個堅持社會主義經濟體制的國家，以傳統(tǒng)的國有形式存在的公共資本占國民資本的一半左右，假如能更均等公平的分配資本所創(chuàng)造的財富，中國就有可能有效解決西方發(fā)達國家出現(xiàn)的這些問題，找到公共資本與私有資本的平衡點。

余菁（2014）指出，當前中國既面臨國有企業(yè)壟斷、包袱重、效益差的問題，又面臨非公經濟發(fā)展受限的問題。中小企業(yè)融資難，大中型民營企業(yè)市場空間受限。發(fā)展混合所有制經濟，做好國有資本與非公資本的有效融合，既是國有資本改革的需要，也是非公資本改革的需要。

程承坪（2014）認為發(fā)展混合所有制經濟的難點之一是消除對非公資本和國有資本的歧視。其實這也是促進國有資本與非公資本的有效融合的方式和路徑。武鵬（2017）提出的提升非公經濟在混合所有制企業(yè)經營決策中的發(fā)言權，張強等提出的通過政策和制度保障非公資本的相關權利，都是關于促進國有資本與非公資本的有效融合的一些具體建議。

杜天佳（2014）則提到，如果不能有效解決治理機制、決策機制、激勵機制及配套政策法規(guī)等核心問題，發(fā)展混合所有制的結果就是，要么造成國有資產流失，要么造成非國有資本被蠶食。楊紅英（2015）等也提到了完善機制方面的建議，也再次提到了保障非國有資本的權利。她提出，應該明確不同行業(yè)中國有資本與非國有資本的股權結構，并增加非國有資本的話語權，完善激勵約束機制、績效評價機制、信息披露機制等。胡潔（2014）則提出要對國有經濟進行準確定位，實施分類改革。這里的分類主要是針對中共國務院2015年出臺的《指導意見》提出的對國有企業(yè)劃分為公益類、商業(yè)類進行改革。張冰石、馬忠（2017）等則提出了在產權交易時，聘請第三方機構進行評估，并在保證國有資產不流失的前提下給與非公有資本適當?shù)膬?yōu)惠。厲以寧（2014）則提到要消除利益集團的干擾、消除制度慣性和加強信用體系建設。黃群慧（2013）提到要建立公平競爭的市場環(huán)境。

3.混合所有制改革的路徑。珠海國資委的吳愛存（2014）在操作層面提出了五種具體路徑。一是改制上市，吸收社會資本；二是資本并購，融入市場優(yōu)質資本；三是產業(yè)鏈重組，打通產業(yè)鏈，實現(xiàn)上下游對接；四是全員持股，提高員工積極性；五是融資渠道創(chuàng)新，拓寬融資渠道。邱霞（2015）提出的四鐘路徑基本與吳愛存的相同。厲以寧則指出實現(xiàn)企業(yè)員工持股制是建立和發(fā)展混合所有制企業(yè)的最有效途徑。

朱敏（2014）提到在傳統(tǒng)行業(yè)，國有企業(yè)很強勢，在新興行業(yè)，卻是非國有企業(yè)搞得不亦樂乎。他提出，面對新興浪潮，政府要善于學習，創(chuàng)新監(jiān)管方式，做學習型和創(chuàng)新型政府。

楊建君（2014）認為大型國有企業(yè)混合所有制改革的關鍵一是政府放權、減少干預，二是去行政化管理，取消大型國企及其領導人的行政級別。

朱姜維、閆然（2017）分別從審計、法律角度對國企混合所有制改革提出了一些專業(yè)化的政策建議。吳偉等（2014）則從PPP模式與投行創(chuàng)新角度對國企混改展開了研究。

二、文獻研究評述及展望

綜上所述，關于我國國有企業(yè)改革的混合所有制改革方面的理論研究已經取得了一定的進步。在混合所有制的歷史沿革、發(fā)展中面臨的問題及建議方面都有較多的學者進行了大量的研究。提出了國有資本與非國有資本由于“身份不同”在融合中應關注的各種問題，關注國有資產流失風險，也對混合所有制改革實施過程中面臨的問題和難題做出了梳理。針對問題，提出了政策制度及頂層設計方面的一些建議，給出了促進國有資本與非國有資本有序融合方面的建議，對混合所有制改革實施層面的具體路徑也進行了探索。

但是，關于西方先進國家的國有企業(yè)改革做法的研究較少，現(xiàn)有文獻中提及西方先進國家改革的文章中，也是泛泛的對幾個國家進行一個簡單的概括，針對具體某個國家的國企改革進行具體研究的文章極少。

對混合所有制改革提出的建議和具體路徑不夠細化，指導實踐的意義不夠強。大多數(shù)的文獻都是根據(jù)中央現(xiàn)已出臺的政策、決定、意見的內容，進行照搬再加上一點具體領域的引申，缺乏創(chuàng)新，缺乏創(chuàng)造性的意見。

值得一提的是多個學者提到在混改中保障非國有資本的地位，希望在這方面可以有更多具體細化的建議。有的學者也提出了諸如制定非國有資本進入特許經營行業(yè)的具體辦法明確其可以進入特許經營行業(yè)的范圍、方式、申請程序、權利和義務等，這個思路就很接地氣。很期待能夠看到更多的掌握具有這方面信息和專長的人士能夠在“特許經營行業(yè)的范圍、方式、申請程序、權利和義務”的具體內容上進行研究探討。