淺談水電開發(fā)前期工作風(fēng)險(xiǎn)管理

嚴(yán) 錦 江

(國(guó)家能源集團(tuán)大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川 成都 610041)

0 引 言

水電是優(yōu)質(zhì)可再生能源，對(duì)保障水安全及減輕洪災(zāi)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害也具有戰(zhàn)略意義。但從社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度，企業(yè)開發(fā)水電也面臨一定的安全和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，從全生命周期看，水電站要經(jīng)歷前期論證、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、后期處理等階段，水電站安全風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)后期，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)則體現(xiàn)在全生命周期。實(shí)踐證明，做好前期論證是水電站項(xiàng)目規(guī)避安全、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。

隨著水電開發(fā)運(yùn)營(yíng)技術(shù)的成熟，計(jì)算機(jī)技術(shù)、監(jiān)測(cè)技術(shù)的迅猛發(fā)展，水電發(fā)展觀念的變化，以及研究、管理水平的不斷提高，風(fēng)險(xiǎn)管理被廣泛運(yùn)用到水電企業(yè)管理的各個(gè)方面。通過(guò)水電站前期風(fēng)險(xiǎn)管理，可最大限度降低水電站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，提升項(xiàng)目安全性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

1 水電前期風(fēng)險(xiǎn)

水電站前期風(fēng)險(xiǎn)從風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容角度可以劃分為勘測(cè)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和審批風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)開發(fā)業(yè)主而言，勘測(cè)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)均為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)，行政風(fēng)險(xiǎn)為外部風(fēng)險(xiǎn)。

1.1 勘測(cè)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

水電工程前期勘測(cè)設(shè)計(jì)十分復(fù)雜，涉及水文、地質(zhì)、水能利用、工程安全、征地移民、環(huán)保水保、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面，工作要經(jīng)歷規(guī)劃、預(yù)可行性研究、可行性研究三個(gè)階段，每個(gè)階段一般都要進(jìn)行調(diào)研收資、地形測(cè)量、水文觀測(cè)、地質(zhì)勘查、方案設(shè)計(jì)、環(huán)保水保、征地移民、社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)等工作內(nèi)容，由于工作的復(fù)雜性，每個(gè)工作內(nèi)容都孕育著一定風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.1 資料風(fēng)險(xiǎn)

大中型水電站從預(yù)可研到可研完成一般需要3-8年時(shí)間，收集的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、電力市場(chǎng)、造價(jià)信息等資料在不斷變化，若不進(jìn)行及時(shí)更新研究，則設(shè)計(jì)在輸入方面就已形成風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.2 水文風(fēng)險(xiǎn)

水文站少，水文站觀測(cè)年限少，所獲得資料周期性不夠、代表性不足，按面積推算徑流洪水缺乏對(duì)照等，徑流量、設(shè)計(jì)洪水、分期洪水等計(jì)算粗略，由此造成電站設(shè)計(jì)的裝機(jī)容量、泄洪規(guī)模、工程施工都面臨風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.3 地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)

地質(zhì)構(gòu)造未調(diào)查清楚，地勘工作網(wǎng)控制性不好，地勘工作量不足，地質(zhì)環(huán)境邊坡未開展勘查工作，容易造成電站壩址選擇失誤，實(shí)施階段工程設(shè)計(jì)方案變化大，工期、工程量、造價(jià)增加的風(fēng)險(xiǎn)。

1.1.4 設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

選定壩址離大斷層太近或與大斷層連通的小斷層跨越壩址，選定壩型與地形地質(zhì)條件等不夠協(xié)調(diào)，選擇正常蓄水位未規(guī)避或消除敏感制約因素，樞紐布置緊鄰滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)，造價(jià)水平與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)條件不適應(yīng)等。

1.2 管理風(fēng)險(xiǎn)

水電站前期工作時(shí)間長(zhǎng)，投入大，后期開發(fā)電站資源稟賦條件較差、造價(jià)高，環(huán)保、移民、穩(wěn)定要求不斷提高，給電站前期投資、所在地社會(huì)穩(wěn)定等帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.1 前期投入風(fēng)險(xiǎn)

水電站前期勘測(cè)設(shè)計(jì)投入較大，一般占工程總造價(jià)的2-4%，若項(xiàng)目被否或延遲開發(fā)，勢(shì)必造成投入前期費(fèi)的浪費(fèi)或資金使用效率不高。

1.2.2 庫(kù)區(qū)停建風(fēng)險(xiǎn)

水電站庫(kù)區(qū)“停建令”下達(dá)后，未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成移民安置規(guī)劃審批，或在完成移民安置規(guī)劃審批后，未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成項(xiàng)目核準(zhǔn)實(shí)施，“停建令”失效，造成投資浪費(fèi)并面臨地方政府的補(bǔ)償要求。

1.2.3 過(guò)度“優(yōu)化”風(fēng)險(xiǎn)

為使電站通過(guò)財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，不分設(shè)計(jì)階段和工程實(shí)際，機(jī)械地將設(shè)計(jì)方案優(yōu)化數(shù)量及優(yōu)化工程量進(jìn)行績(jī)效考核，過(guò)度開展設(shè)計(jì)優(yōu)化，人為壓低電站投資，降低了工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和安全儲(chǔ)備。

1.2.4 籌建風(fēng)險(xiǎn)

水電站由于建設(shè)工期長(zhǎng)，施工準(zhǔn)備工作量大，在開工前要進(jìn)行一定的籌備工作。若籌備工作與項(xiàng)目開工審批工作不匹配，并花費(fèi)大量人、才、物，造成水電站前期投資效率低下。

1.3 行政風(fēng)險(xiǎn)

電力過(guò)剩、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題不斷壓縮新建水電站核準(zhǔn)空間，政府簡(jiǎn)化核準(zhǔn)手續(xù)而同時(shí)行業(yè)主管部門加強(qiáng)監(jiān)管、審批后移，使得水電站審批風(fēng)險(xiǎn)較項(xiàng)目“審批制”和項(xiàng)目核準(zhǔn)手續(xù)簡(jiǎn)化前增大。

1.3.1 核準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)

水電站核準(zhǔn)應(yīng)遵守國(guó)家法律法規(guī)，符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、資源開發(fā)、能耗與環(huán)境管理等要求，在電力市場(chǎng)過(guò)剩時(shí)，還得落實(shí)好電力市場(chǎng)，在環(huán)境保護(hù)日益嚴(yán)格的情況下，政府對(duì)單個(gè)水電站規(guī)模又提出相應(yīng)門檻。由于水電電站前期工作時(shí)間長(zhǎng)，政策的變化給項(xiàng)目核準(zhǔn)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

1.3.2 單項(xiàng)審批風(fēng)險(xiǎn)

水電站除核準(zhǔn)前需辦理土地預(yù)審、選址意見(jiàn)書等行政文件外，核準(zhǔn)后還得辦理土地(林地)使用、環(huán)境保護(hù)、能源資源、安全生產(chǎn)等相關(guān)手續(xù)。如某一項(xiàng)行政審批失敗或拖延，將導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的失敗(或拖延)，給項(xiàng)目工期、投資、安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。

1.3.3 審批失效風(fēng)險(xiǎn)

水電站行政批文中，有許多重要審批文件存在時(shí)效，如土地預(yù)審、移安置規(guī)劃報(bào)告為2年，環(huán)保為5年，水資源行政許可為3年，選址意見(jiàn)書為1年。一旦批文過(guò)期，重新辦理將耗費(fèi)人力、財(cái)力，且審批要求不斷增加。

1.3.4 審批不協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)

水電站審批涉及到不同的管理部門，常常存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。如電站庫(kù)區(qū)復(fù)建公路，移民條例要求堅(jiān)持“三原”原則，但在實(shí)際操作中，交通部門、地方政府均不同程度提高了道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)保部門、水利部門對(duì)電站最小下泄流量的審批標(biāo)準(zhǔn)也時(shí)常不一致。

2 對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析認(rèn)識(shí)

從風(fēng)險(xiǎn)的分級(jí)角度，在水電站全生命周期內(nèi)，工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)可劃為一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)， 前期風(fēng)險(xiǎn)可劃為二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)，前期工作中勘測(cè)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、行政審批風(fēng)險(xiǎn)可劃為三級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。資料風(fēng)險(xiǎn)、水文風(fēng)險(xiǎn)、地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、前期投入風(fēng)險(xiǎn)、庫(kù)區(qū)停建風(fēng)險(xiǎn)、過(guò)度優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、籌建風(fēng)險(xiǎn)、核準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)、單項(xiàng)審批風(fēng)險(xiǎn)、審批失效風(fēng)險(xiǎn)、審批不協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)等均可劃為四級(jí)風(fēng)險(xiǎn)。

從風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生頻率分析，水電站發(fā)展迅速時(shí)期，地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生較多，此時(shí)水電站開發(fā)追求速度，導(dǎo)致地勘工作量不足、設(shè)計(jì)深度不夠；水電站發(fā)展放緩時(shí)期，前期投入風(fēng)險(xiǎn)、庫(kù)區(qū)停建風(fēng)險(xiǎn)、過(guò)度優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)、籌建風(fēng)險(xiǎn)、核準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)、審批失效風(fēng)險(xiǎn)均不同程度顯現(xiàn)。當(dāng)前，水電開發(fā)向高海拔地區(qū)挺進(jìn)，水文風(fēng)險(xiǎn)、地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境移民風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)引起足夠重視。

從風(fēng)險(xiǎn)的危害程度分析，水文風(fēng)險(xiǎn)、地質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、核準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)等，均有可能使項(xiàng)目顛覆，危害程度嚴(yán)重，應(yīng)特別重視。資料風(fēng)險(xiǎn)、前期投入風(fēng)險(xiǎn)、庫(kù)區(qū)停建風(fēng)險(xiǎn)、籌建風(fēng)險(xiǎn)、單項(xiàng)審批風(fēng)險(xiǎn)、審批失效風(fēng)險(xiǎn)、審批不協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)等，使項(xiàng)目工作反復(fù)、工期增長(zhǎng)、投資加大等，降低項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也應(yīng)引起足夠重視。

3 風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

根據(jù)水電站前期風(fēng)險(xiǎn)類別、分布特點(diǎn)、發(fā)生頻率、危害程度等，結(jié)合當(dāng)前水電站開發(fā)的新情況，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施，建議：

3.1 建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

建立水電站項(xiàng)目立項(xiàng)審批機(jī)制，河流完成水電規(guī)劃后，開展項(xiàng)目預(yù)可研前進(jìn)行立項(xiàng)工作，預(yù)可研轉(zhuǎn)可研進(jìn)行轉(zhuǎn)段審批工作；建立項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，項(xiàng)目預(yù)可研立項(xiàng)、可研轉(zhuǎn)段、封庫(kù)令下達(dá)、核準(zhǔn)申報(bào)等對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，使得每個(gè)重大節(jié)點(diǎn)都有評(píng)估支撐；建立前期費(fèi)和籌建費(fèi)用審批機(jī)制，使得費(fèi)用支出與工作進(jìn)度相匹配。

3.2 對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行開發(fā)規(guī)劃

對(duì)項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)行總體規(guī)劃，使得項(xiàng)目開發(fā)時(shí)機(jī)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、電力市場(chǎng)相適應(yīng)；對(duì)項(xiàng)目前期工作進(jìn)行規(guī)劃，根據(jù)工程規(guī)模、設(shè)計(jì)資源、開發(fā)條件等，合理確定勘測(cè)設(shè)計(jì)工期。對(duì)可研等工作進(jìn)行詳細(xì)計(jì)劃，在保證樞紐設(shè)計(jì)與送出設(shè)計(jì)同步的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好樞紐設(shè)計(jì)與移民設(shè)計(jì)，既要保證樞紐設(shè)計(jì)深度，又要為盡早開展移民設(shè)計(jì)創(chuàng)造條件。統(tǒng)籌好核準(zhǔn)批文辦理進(jìn)度，既要滿足核準(zhǔn)工作進(jìn)度需要，又要避免批文過(guò)期重辦。

3.3 加強(qiáng)勘測(cè)設(shè)計(jì)管理

抓實(shí)設(shè)計(jì)輸入基礎(chǔ)工作，河流在規(guī)劃過(guò)程中，盡早規(guī)劃建設(shè)好控制性水文站；加強(qiáng)地勘工作，對(duì)地勘工作方案進(jìn)行評(píng)審，為避免地勘費(fèi)用包干而導(dǎo)致勘探工作量不足，可推行地勘單價(jià)承包；加強(qiáng)電力市場(chǎng)論證，項(xiàng)目提前對(duì)接電力消納地區(qū)。加強(qiáng)設(shè)計(jì)方案比選論證，預(yù)可、可研階段謹(jǐn)慎對(duì)待設(shè)計(jì)優(yōu)化，防止?fàn)奚踩晚?xiàng)目?jī)?chǔ)備而過(guò)度優(yōu)化項(xiàng)目。移民、環(huán)保等專題設(shè)計(jì)論證達(dá)到與樞紐同等設(shè)計(jì)深度，盡量規(guī)避實(shí)施階段發(fā)生重大變更。

3.4 加強(qiáng)與行政部門溝通協(xié)調(diào)

項(xiàng)目開展前期工作要符合各項(xiàng)專項(xiàng)規(guī)劃，特別是流域水資源綜合規(guī)劃；送出工程符合電網(wǎng)規(guī)劃；移民規(guī)劃與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與有關(guān)發(fā)展規(guī)劃相銜接。要加強(qiáng)與行業(yè)各級(jí)主管部門的溝通協(xié)調(diào)，在分歧中找到平衡點(diǎn)，避免行業(yè)審批不協(xié)調(diào)。

3.5 推進(jìn)智慧前期提高管控水平

隨著云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的發(fā)展，水電工程領(lǐng)域借助GIS、3D、BIM等技術(shù)，推進(jìn)水電智慧前期工作，如施工導(dǎo)流標(biāo)準(zhǔn)可按風(fēng)險(xiǎn)度來(lái)確定，地質(zhì)環(huán)境邊坡由無(wú)人機(jī)進(jìn)行查勘，行政審批文件自動(dòng)提示風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行自動(dòng)測(cè)算等，不斷提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平。

4 結(jié) 語(yǔ)

隨著水電開發(fā)建設(shè)向西藏及周邊地區(qū)深入推進(jìn)，這些地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，存在水文資料欠缺，地震地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境脆弱，交通條件差，移民宗教問(wèn)題突出，電力送出距離遠(yuǎn)，項(xiàng)目造價(jià)高等問(wèn)題，水電開發(fā)建設(shè)面臨工程安全、生態(tài)環(huán)境和移民安置、電力送出和消納等風(fēng)險(xiǎn)，在水電站前期工作中必須引起高度重視，提前謀劃研究落實(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受范圍內(nèi)，以此保證后續(xù)水電開發(fā)的順利推進(jìn)和安全運(yùn)營(yíng)。