森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的完善策略

張海鵬

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100102）

黨的十九大報(bào)告把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，將建設(shè)生態(tài)文明提升到千年大計(jì)的高度，開啟了生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代。林業(yè)生態(tài)建設(shè)是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，森林生態(tài)系統(tǒng)的持續(xù)健康發(fā)展為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。自20世紀(jì)90年代末期林業(yè)“六大工程”實(shí)施以來，中國(guó)逐步建立起生態(tài)優(yōu)先的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。森林覆蓋率持續(xù)提高，森林生態(tài)功能不斷強(qiáng)化，為保持生態(tài)平衡，改善人類生存環(huán)境，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，森林生態(tài)效益較強(qiáng)的正外部性，導(dǎo)致私人收益和社會(huì)收益之間不對(duì)等，從而降低了森林生態(tài)效益提供者的積極性。因此，要實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)模，必須對(duì)森林生態(tài)效益的提供者進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2015年，中共中央國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出：“健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?？茖W(xué)界定生態(tài)保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制。”黨的十九大報(bào)告也明確強(qiáng)調(diào)，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。實(shí)際上，我國(guó)很早就開始了森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)奶剿?，并較早地建立起了森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的基本框架，其中森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的運(yùn)行相對(duì)成熟，在我國(guó)林業(yè)生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮了一定的作用。這里主要通過對(duì)森林生態(tài)補(bǔ)償基金制度進(jìn)展和現(xiàn)狀的梳理，重點(diǎn)甄別其存在的問題，進(jìn)而為完善我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度提出相關(guān)政策建議。

一、森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的產(chǎn)生與進(jìn)展

森林生態(tài)效益補(bǔ)償，廣義上是指對(duì)保護(hù)森林生態(tài)環(huán)境的行為以及對(duì)具有重要生態(tài)環(huán)境價(jià)值的對(duì)象進(jìn)行的保護(hù)性投入。因此，公益林生態(tài)補(bǔ)償、林業(yè)重點(diǎn)工程、森林病蟲害防治以及森林防火等都應(yīng)該被納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍之內(nèi)。而狹義的森林生態(tài)效益補(bǔ)償則專指森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度所涵蓋的內(nèi)容［1］。本文森林生態(tài)效益補(bǔ)償是指狹義的概念。

自20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)逐漸建立起森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)奶岢隹梢宰匪莸?989年在四川樂山召開的一次研討會(huì)［2］；此后，1992年、1994年國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)和通過的《關(guān)于一九九二年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)造林綠化的通知》《中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》等一系列政策文件中均涉及建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的內(nèi)容。經(jīng)過二十多年不斷完善與發(fā)展，我國(guó)的森林生態(tài)補(bǔ)償效益制度建設(shè)取得了全面進(jìn)展。

我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的進(jìn)展可以概括為四個(gè)方面。

一是在國(guó)家層面形成了相對(duì)完備的森林生態(tài)效益補(bǔ)償法規(guī)體系，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度初步建立。1998年，《中華人民共和國(guó)森林法》第一次以法律的形式規(guī)定設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。2000年，《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》明確提出防護(hù)林、特種用途林的經(jīng)營(yíng)者有獲得森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。2001年，中央財(cái)政設(shè)立“森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金”，并且在全國(guó)開展補(bǔ)助試點(diǎn)工作，一般認(rèn)為這標(biāo)志著我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度開始建立。2004年，財(cái)政部和國(guó)家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，這標(biāo)志著中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度正式建立，開始進(jìn)入森林生態(tài)效益有償使用的新階段［1］。2007年以后頒布的《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》等，進(jìn)一步調(diào)整和完善了生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，并對(duì)生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和管護(hù)責(zé)任等做了規(guī)定。

二是各地區(qū)建立起與自身情況相適應(yīng)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。廣東省早在1998年出臺(tái)了《廣東省生態(tài)公益林建設(shè)管理和效益補(bǔ)償辦法》，并于1999年利用省級(jí)財(cái)政開始對(duì)5 120萬畝省級(jí)生態(tài)公益林進(jìn)行補(bǔ)償，是我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的先行者。到目前為止，省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，不少市、縣也已經(jīng)或者正在建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度。特別需要指出的是，不少地方先于全國(guó)，已經(jīng)針對(duì)生態(tài)公益林管理及生態(tài)效益補(bǔ)償進(jìn)行了立法［3］，這對(duì)國(guó)家層面的森林生態(tài)效益立法具有重要的推動(dòng)作用。

三是森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金規(guī)模和補(bǔ)償面積逐年增加。中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的投資規(guī)模在最初幾年約為20億元，此后不斷擴(kuò)大，2010年資金規(guī)模突破100億元，2014年資金規(guī)模進(jìn)一步超過200億元，至今已經(jīng)累計(jì)超過1 000億元。補(bǔ)償面積隨著資金投入增加也逐年擴(kuò)大，2001年，全國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償覆蓋的公益林面積約為2億畝；2004年補(bǔ)償面積擴(kuò)大到4億畝；到了2010年，補(bǔ)償面積已經(jīng)接近15億畝。

四是森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高。2001年，森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年每畝5元；到了2010年，集體和個(gè)人的國(guó)家公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高到每年每畝10元；2013年，集體和個(gè)人的國(guó)家公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)再次提高，達(dá)到每年每畝15元。同時(shí)，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)一步提高了生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如，福建省的省級(jí)以上重點(diǎn)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在2010年就提高到每年每畝12元；廣東省國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在2012年就達(dá)到了每畝17元；浙江省在2015年將國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定為每畝30元，2016年和2017年進(jìn)一步提高到35元和40元。

二、森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的主要問題

森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金為森林生態(tài)效益補(bǔ)償提供了基本保障。現(xiàn)存的各類林業(yè)建設(shè)工程項(xiàng)目（例如退耕還林、天然林保護(hù)工程）最大的問題是資金的持續(xù)性，隨著工程周期的結(jié)束，資金供給也隨之消失。森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金最大的制度優(yōu)勢(shì)是，作為國(guó)家和地方財(cái)政預(yù)算中的一個(gè)常設(shè)項(xiàng)目，資金的穩(wěn)定性不再是問題，而且在數(shù)量上還會(huì)不斷地增加。但是，對(duì)于現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度存在的問題也不應(yīng)該回避。

（一）制度目標(biāo)模糊

生態(tài)效益補(bǔ)償作為一種政策手段，其目標(biāo)是非常明確的，即通過制度安排使生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受益者向生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償,或者使生態(tài)破壞者向生態(tài)破壞受害者進(jìn)行補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的目的［4］。從國(guó)際森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，一般也都有明確的補(bǔ)償目標(biāo)和范圍。但時(shí)至今日，我國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度依然沒有形成明確的制度目標(biāo)。其中《中華人民共和國(guó)森林法》對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金用途的規(guī)定是林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理?！吨醒胴?cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》對(duì)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金用途的規(guī)定也是用于公益林的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。補(bǔ)償資金的具體使用范圍則限定為國(guó)有林業(yè)單位、集體和個(gè)人的管護(hù)等開支。其中，重點(diǎn)公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者為個(gè)人的，補(bǔ)償資金主要用于森林防火、林業(yè)有害生物防治、補(bǔ)植、撫育等；公益林所有者或經(jīng)營(yíng)者為國(guó)有林業(yè)單位或村集體、集體林場(chǎng)的，補(bǔ)償資金主要用于對(duì)重點(diǎn)公益林管護(hù)人員的費(fèi)用支出，森林防火、病蟲害防治，以及林木的補(bǔ)植和撫育等。從這里可以看出，補(bǔ)償基金既沒有體現(xiàn)出對(duì)生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的補(bǔ)償，也沒有體現(xiàn)出對(duì)因?yàn)榻狗巧鷳B(tài)利用而引起的所有經(jīng)濟(jì)后果的補(bǔ)償，甚至于體現(xiàn)出對(duì)森林營(yíng)造成本的補(bǔ)償，僅僅是對(duì)生態(tài)公益林管護(hù)的補(bǔ)貼。其造成的結(jié)果是，一方面生態(tài)效益補(bǔ)償和生態(tài)治理效果之間并沒有建立起直接的關(guān)系，管護(hù)補(bǔ)貼并不會(huì)對(duì)森林生態(tài)建設(shè)產(chǎn)生激勵(lì)；另一方面也無法體現(xiàn)“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一

生態(tài)效益補(bǔ)償制度的核心是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償效果與補(bǔ)償者的承受能力都與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低密切相關(guān)［5］。而現(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一，缺乏公平性。雖然《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》提出，森林生態(tài)效益補(bǔ)償根據(jù)國(guó)家級(jí)公益林權(quán)屬實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上只區(qū)分了國(guó)有的國(guó)家級(jí)公益林、集體和個(gè)人所有的國(guó)家級(jí)公益林兩類。采取單一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家治理體系有非常密切的關(guān)系，森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，如果允許地方政府按照當(dāng)?shù)厍闆r制定不同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，地方政府在執(zhí)行中必然出現(xiàn)由于中央無法監(jiān)督而高估補(bǔ)貼的情形，因此執(zhí)行單一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就成為理性選擇。

不同區(qū)位和質(zhì)量的生態(tài)公益林的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值和管護(hù)成本存在明顯差異。我國(guó)地域廣闊，各地的自然地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)條件差異巨大，西部地區(qū)廣泛分布的森林資源雖然生態(tài)價(jià)值較高，但由于人口密度低，交通條件較差，遭到破壞的概率相對(duì)較低，再加之經(jīng)濟(jì)落后人工成本不高，因此管護(hù)成本也相對(duì)較低；相比較而言，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人口密度較大，林木的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也較高，森林管護(hù)的成本顯著上升。很顯然，全國(guó)采用統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)造成區(qū)域間的不公平［6］。實(shí)際上，區(qū)域內(nèi)部不同林地進(jìn)行生態(tài)公益林營(yíng)造的機(jī)會(huì)成本也是不同的?！斑m地適樹”是植樹造林的基本準(zhǔn)則，林地自然條件不同，造林樹種選擇就不同，而造林樹種、樹種結(jié)構(gòu)、林種不同，成本投入也就不同，但目前針對(duì)所有樹種、林種都采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不進(jìn)行區(qū)分，這就對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者營(yíng)造生態(tài)效益好的林種產(chǎn)生了負(fù)激勵(lì)，從而出現(xiàn)樹種選擇傾向低價(jià)樹種，樹種結(jié)構(gòu)選擇傾向純林的現(xiàn)象，導(dǎo)致樹種趨同、結(jié)構(gòu)趨同，生態(tài)效益不顯著，生物多樣性差的結(jié)果。2009年，國(guó)家林業(yè)局、澳大利亞國(guó)立大學(xué)和北京大學(xué)聯(lián)合在四川省開展了采用“投標(biāo)”的方式在私人承包經(jīng)營(yíng)的土地上營(yíng)造生態(tài)公益林的田野實(shí)驗(yàn)。該項(xiàng)目讓農(nóng)戶根據(jù)造林地類型、整地方式、種苗品種、種苗等級(jí)、造林密度、底肥以及管護(hù)計(jì)劃等提出營(yíng)造生態(tài)公益林的投標(biāo)價(jià)格，由于存在較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)，因此農(nóng)戶的投標(biāo)能夠反映其真實(shí)的造林成本。從實(shí)驗(yàn)結(jié)果來看，4個(gè)村農(nóng)戶的平均投標(biāo)價(jià)格分別為每畝151元、85元、224元和218元；4個(gè)村364份標(biāo)書中最低的投標(biāo)價(jià)格為每畝20元，最高的達(dá)到每畝1 500元；4個(gè)村內(nèi)最高和最低投標(biāo)價(jià)的差距分別為905元、161元，300元和1 480元［7］。充分表明即使在村莊之間和村莊內(nèi)部，不同林地營(yíng)造生態(tài)林的成本也存在顯著差異。現(xiàn)有森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要集中在流域、省域、區(qū)域等大方面，無法實(shí)現(xiàn)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者補(bǔ)償?shù)牟町惢?，顯然難以激勵(lì)約束其經(jīng)營(yíng)行為［8］。實(shí)行單一的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會(huì)引起一個(gè)顯著問題：受補(bǔ)償主體之間會(huì)產(chǎn)生苦樂不均的現(xiàn)象，從而對(duì)社會(huì)公平造成影響；同時(shí)還會(huì)造成財(cái)政資金的使用效率低下的問題，雖然在目前補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低的情形下這一問題還沒有顯現(xiàn)，但隨著補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的提高，如果還堅(jiān)持補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”的話，財(cái)政資金使用效率低下的問題則難以避免。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

理論上來講，確定森林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)主要有三個(gè)，一是根據(jù)森林所發(fā)揮的生態(tài)效益而計(jì)算的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值；二是森林發(fā)揮生態(tài)效益的機(jī)會(huì)成本；三是營(yíng)造林的直接投入。依據(jù)森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，最符合生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)規(guī)定，但是，這一方法在現(xiàn)實(shí)中由于難以準(zhǔn)確計(jì)量而無法實(shí)施。學(xué)術(shù)研究當(dāng)中提出的一系列生態(tài)服務(wù)價(jià)值計(jì)量方法，包括市場(chǎng)價(jià)值法、非市場(chǎng)價(jià)值法、條件價(jià)值法等，給出的評(píng)價(jià)結(jié)果往往數(shù)值巨大而且相當(dāng)不穩(wěn)定，起碼對(duì)補(bǔ)償者來說是難以接受的，因此，森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值只是提供了生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的上限。依據(jù)營(yíng)造林的直接投入設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算方便而且結(jié)果也很少有爭(zhēng)議，但是其在本質(zhì)上能否稱為生態(tài)補(bǔ)償尚缺乏理論基礎(chǔ)。相比較而言，依據(jù)機(jī)會(huì)成本確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既有一定的理論基礎(chǔ)，也相對(duì)容易操作，結(jié)果也能夠?yàn)檠a(bǔ)償者和受補(bǔ)償者所接受。而在實(shí)踐中，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是補(bǔ)償者和受補(bǔ)償者經(jīng)過討價(jià)還價(jià)而達(dá)成的［9］，因此在世界上很多地區(qū)被廣泛使用。

現(xiàn)行森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，無法對(duì)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者形成激勵(lì)。生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于保護(hù)行為具有直接的影響。補(bǔ)償足夠并不必然導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)和建設(shè)行為，但是補(bǔ)償不足則一定會(huì)對(duì)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)行為產(chǎn)生負(fù)面影響。一種情形是，對(duì)于補(bǔ)償不足依然從事生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的保護(hù)者，生態(tài)得到保護(hù)，但是他們?cè)馐芙?jīng)濟(jì)損失，乃至陷入貧困；另一種情形是，因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而損失了經(jīng)濟(jì)利益的人，為了生存和發(fā)展的需要，進(jìn)行破壞生態(tài)環(huán)境的行為。在中央財(cái)政對(duì)生態(tài)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，有些省份補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還有相應(yīng)的提高。即便如此，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低，現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以彌補(bǔ)林農(nóng)在經(jīng)濟(jì)利益上的損失和管護(hù)成本。一旦被劃為生態(tài)公益林，林農(nóng)就無法從事商品林的經(jīng)營(yíng)，林農(nóng)從林地中得到的收入只能是國(guó)家的生態(tài)效益補(bǔ)償資金。政府將林地劃分為公益林，實(shí)際上就相當(dāng)于向農(nóng)民租用林地，專門用于提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，所以，政府應(yīng)該按照林地市場(chǎng)租金（流轉(zhuǎn)價(jià)格）對(duì)公益林進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)《集體林權(quán)制度改革監(jiān)測(cè)報(bào)告（2015）》的調(diào)查，2014年樣本農(nóng)戶林地平均流轉(zhuǎn)價(jià)格為每畝29.05元，顯著高于生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上，許多地方政府還要從補(bǔ)償中提取一定的管理費(fèi)，使補(bǔ)償?shù)乃竭M(jìn)一步降低。以上只是林地的租金，還沒有考慮林農(nóng)的營(yíng)林成本和管護(hù)成本，加入這部分成本，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)損失之間的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。上述在四川省進(jìn)行的投標(biāo)方式營(yíng)造生態(tài)林田野實(shí)驗(yàn)中，4個(gè)村364份標(biāo)書的平均投標(biāo)價(jià)格是每畝172.8元［7］，這足以體現(xiàn)出目前生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的低下程度。

（四）侵犯農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象普遍

森林生態(tài)效益補(bǔ)償建立的初衷，是為了解決分類經(jīng)營(yíng)以后森林的外部性產(chǎn)生的影響林業(yè)發(fā)展的基本矛盾——林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為享受森林社會(huì)和生態(tài)服務(wù)的人長(zhǎng)期支付巨大費(fèi)用而又得不到應(yīng)有補(bǔ)償?shù)膯栴}［2］。簡(jiǎn)單地說，就是補(bǔ)償國(guó)家在劃定生態(tài)公益林的過程中生產(chǎn)和生活受到損失的農(nóng)民。但是，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金的實(shí)施在很大程度上偏離了這個(gè)初衷。每年只有少部分資金用于生態(tài)公益林的補(bǔ)償，其他基本用于新劃定的生態(tài)公益林的補(bǔ)償，因而其實(shí)施的重點(diǎn)由償還欠賬變成擴(kuò)大生態(tài)公益林范圍，在有的地方形成了新的“圈地運(yùn)動(dòng)”。

此外，很多地方還存在生態(tài)公益林補(bǔ)貼無法全部到位的情形。在補(bǔ)償資金不到位的情況下仍然劃定生態(tài)公益林，對(duì)所涉農(nóng)民利益的侵犯是不容忽視的。劃歸公益林后，為便于管理，很多地方采取的主要措施是封山，封山之后全面禁伐、禁止打柴等。這樣，對(duì)農(nóng)民的生計(jì)就會(huì)有一些影響，一是收入下降，二是支出增加［10］。另外，在具體執(zhí)行當(dāng)中，很多地方改變了森林生態(tài)效益的實(shí)際用途，通過森林資源管理費(fèi)的形式用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者林業(yè)工作站的支出，村集體和農(nóng)民根本拿不到補(bǔ)償［11］。中國(guó)集體林產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)政策問題研究課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，34.88%的受訪農(nóng)戶表示不能足額獲得國(guó)家下達(dá)的公益林補(bǔ)償資金，而且高達(dá)63.68%的樣本農(nóng)戶表示現(xiàn)在的生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低［12］。

全社會(huì)對(duì)生態(tài)效益日益增長(zhǎng)的需求和國(guó)家財(cái)政能力的雙重提高，無疑對(duì)生態(tài)效益補(bǔ)償基金的建立和相關(guān)制度的形成起到了巨大的推動(dòng)作用，也強(qiáng)化了林業(yè)部門作為生態(tài)建設(shè)主管部門的地位。但是，部門追求擴(kuò)大生態(tài)公益林范圍，從而迫使國(guó)家擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償基金規(guī)模的用意也不可忽視。以國(guó)家發(fā)展需要為名而損害農(nóng)民利益的做法，在新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)時(shí)間都存在。建設(shè)和保護(hù)生態(tài)公益林是一項(xiàng)有利于全社會(huì)的事業(yè)，生態(tài)公益林面積的擴(kuò)大是值得鼓勵(lì)的，但是如果在沒有提供足夠補(bǔ)償?shù)那闆r下，將集體或者個(gè)人經(jīng)營(yíng)的林地劃定為生態(tài)公益林，就是一種非常典型的“剪刀差”行為，即城市居民的生態(tài)福利是建立在剝奪農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益的基礎(chǔ)之上。況且，更多的生態(tài)公益林還是在補(bǔ)償不到位情況下被劃定的。以低于機(jī)會(huì)成本換取農(nóng)民林地的結(jié)果是，農(nóng)民由于自身的利益得不到保護(hù)，會(huì)產(chǎn)生很多不利于森林經(jīng)營(yíng)和保護(hù)的行為，包括放棄繼續(xù)投資和管護(hù)，以及偷砍盜伐、人為引起森林火災(zāi)等違法行為。其結(jié)果是，森林生態(tài)效益不但得不到保護(hù)，長(zhǎng)期以來甚至趨于下降［13］。私人收益低于社會(huì)收益的行為在短期內(nèi)是可以存在的，但是長(zhǎng)期肯定不可持續(xù)，以損害農(nóng)民利益獲取全社會(huì)生態(tài)效益改善的制度最終會(huì)歸于失敗。

三、完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的途徑和手段

我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償中存在的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)單一和標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題，本質(zhì)上是資金不足和效率低下，對(duì)此可以通過多渠道增加資金來源，明確中央和地方責(zé)任，推進(jìn)政府贖買公益林制度，實(shí)施差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)行森林經(jīng)營(yíng)普遍補(bǔ)償制度等，提高資金利用和制度運(yùn)行效率。而對(duì)于生態(tài)效益補(bǔ)償制度中存在的盲目擴(kuò)大規(guī)模和損害農(nóng)民利益的問題，政策制定者應(yīng)該采取與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度，積極改善政策。

第一，多渠道增加資金來源。生態(tài)公益林建設(shè)是社會(huì)公益事業(yè)，在全球范圍內(nèi)大都采取政府直接投入的方式。但是，政府投資存在監(jiān)督困難、行政成本高的問題，特別是我國(guó)尚未跨越中等收入階段，財(cái)政根本無法承擔(dān)如此巨大的資金供給，因此必須為企業(yè)、個(gè)人以及其他社會(huì)組織參與生態(tài)公益林建設(shè)提供平臺(tái)。新一輪集體林權(quán)制度改革以后，全社會(huì)投資林業(yè)的積極性明顯提高，森林資源的增加提供了良好的生態(tài)效益。但是，束縛林業(yè)發(fā)展的一些根本性的制度障礙依然存在，損害企業(yè)和私人（包括農(nóng)民）林業(yè)收益的現(xiàn)象也比較普遍，因此必須加快推進(jìn)集體林權(quán)改革配套改革，改善林業(yè)生產(chǎn)與建設(shè)的政策環(huán)境，充分發(fā)揮全社會(huì)投資林業(yè)建設(shè)的投資潛力，為生態(tài)公益林建設(shè)籌集更多的資金來源。

第二，明確中央政府與地方政府承擔(dān)森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金方面的責(zé)任。森林生態(tài)效益補(bǔ)償應(yīng)該以政府為主，但是不同層級(jí)的政府承擔(dān)著不同的責(zé)任，這也體現(xiàn)了公平的原則。我國(guó)的森林資源豐富地區(qū)與貧乏地區(qū)在地域上高度重合，由于被劃作生態(tài)公益林而沒有得到足夠的補(bǔ)償，本來是造成這些地區(qū)貧困的原因之一。如果還要這些地區(qū)再拿出資金進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，無疑使這些地區(qū)遭受了雙重?fù)p失。因此，必須按照生態(tài)價(jià)值的重要性對(duì)生態(tài)公益林進(jìn)行劃分，以此明確中央和地方政府在提供森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金方面的責(zé)任。對(duì)于江（河）源頭、沿岸的林地，生態(tài)脆弱地區(qū)的森林，珍稀樹種、重要和瀕危野生動(dòng)物的棲息地等少數(shù)生態(tài)價(jià)值極高，具有跨區(qū)或者全國(guó)性重要生態(tài)功能的生態(tài)公益林，就應(yīng)該由中央政府承擔(dān)全部補(bǔ)償資金；同時(shí)各省、市、縣可以根據(jù)生態(tài)重要性劃定各級(jí)地方生態(tài)公益林，自己安排生態(tài)效益補(bǔ)償資金。

第三，推進(jìn)政府贖買生態(tài)公益林制度。我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)公益林建設(shè)主要依靠政府通過行政命令實(shí)施，由于缺乏有效的監(jiān)督和準(zhǔn)確的信息，因此采用低水平單一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就成為最佳的制度選擇。關(guān)鍵是政府和農(nóng)民所處的地位是不平等的，在關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的討價(jià)還價(jià)過程中，農(nóng)民的利益無法得到保障。隨著新一輪集體林權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，以及農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，通過行政命令將農(nóng)民的林地劃為生態(tài)公益林的方式將難以為繼。如何通過市場(chǎng)的方式，建立起森林生態(tài)效益的受益者和提供者平等交換的機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民利益，是未來森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度建設(shè)的核心問題之一，政府贖買是一條可供選擇的路徑。由國(guó)家或地方政府劃定重要生態(tài)區(qū)，根據(jù)預(yù)算和預(yù)期收獲的生態(tài)效益，確定區(qū)域生態(tài)公益林計(jì)劃面積，農(nóng)民自愿選擇是否提供以及在多大程度上提供造林、維護(hù)生物多樣性等生態(tài)效益。這在國(guó)外有很多成功的經(jīng)驗(yàn)，而且國(guó)內(nèi)也開展了一些試點(diǎn)，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)并充分考慮各地情況的基礎(chǔ)上，積極建立和完善政府贖買生態(tài)公益林制度，應(yīng)該列為未來的工作重心。

第四，建立根據(jù)森林生態(tài)效益產(chǎn)生的程度予以差別化補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制?，F(xiàn)行的森林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是對(duì)公益林管護(hù)勞動(dòng)或管護(hù)人員的補(bǔ)助，而且根據(jù)面積采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，即使不考慮補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題，由于難以在農(nóng)民之間形成競(jìng)爭(zhēng)，也無法激勵(lì)農(nóng)民提供更好的生態(tài)效益。農(nóng)民只會(huì)把注意力投向公益林面積的大小，而不會(huì)考慮與森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值的大小。未來應(yīng)該根據(jù)森林生態(tài)效益產(chǎn)生的程度對(duì)農(nóng)民予以差別化補(bǔ)償，即森林生態(tài)效益越高，農(nóng)民獲得的生態(tài)效益補(bǔ)償越高。一種是在區(qū)域?qū)用嫔祥_展差別化補(bǔ)償，根據(jù)決定森林經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值大小的主要影響因子，劃分生態(tài)公益林的等級(jí)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行差別化的補(bǔ)償；另一種是在不同林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間進(jìn)行差別化補(bǔ)償，根據(jù)各主體所持有的生態(tài)公益林的生態(tài)效益大小進(jìn)行補(bǔ)償。

第五，實(shí)行森林經(jīng)營(yíng)普遍補(bǔ)償制度，克服市場(chǎng)失靈，補(bǔ)償林農(nóng)在森林經(jīng)營(yíng)過程中產(chǎn)生的生態(tài)效益。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)中實(shí)施的“糧食直補(bǔ)”政策一個(gè)重要的理論依據(jù)是糧食安全的公共物品屬性，但對(duì)此是存在爭(zhēng)議的。而森林生態(tài)效益的公共物品屬性卻是得到公認(rèn)的，完全有理由借鑒糧食直補(bǔ)的做法，實(shí)行“森林直補(bǔ)”政策，對(duì)森林經(jīng)營(yíng)進(jìn)行普遍性的補(bǔ)償，降低林業(yè)建設(shè)中私人收益和社會(huì)收益之間的差異。具體的做法是，對(duì)私人部門和農(nóng)民的造林提供一定年限的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，使林地經(jīng)營(yíng)者不但獲得預(yù)期的林木收益，而且還能拿到一部分生態(tài)效益補(bǔ)貼，從而激發(fā)他們投資林業(yè)的積極性。

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