改革開(kāi)放以來(lái)廣州推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理歷程及未來(lái)發(fā)展思路

◎ 鄒 波 寧超喬

廣州作為全國(guó)流動(dòng)人口①的主要聚集地之一，流動(dòng)人口服務(wù)管理一直是一項(xiàng)重要工作。改革開(kāi)放40年來(lái)，隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和流動(dòng)人口形勢(shì)的發(fā)展與變化，廣州不斷調(diào)整相關(guān)政策法規(guī)、服務(wù)管理思路和技術(shù)手段，開(kāi)展了許多探索和創(chuàng)新，在全國(guó)形成了超大城市人口治理的經(jīng)驗(yàn)和示范。在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，如何更好滿足流動(dòng)人口對(duì)美好生活的需求，從而繼續(xù)引領(lǐng)超大城市流動(dòng)人口服務(wù)管理示范，是廣州在營(yíng)造共建共治共享社會(huì)治理格局上走在全國(guó)前列必須要面對(duì)的問(wèn)題。以相關(guān)政策法規(guī)出臺(tái)和重要事件發(fā)生為時(shí)間脈絡(luò)，對(duì)改革開(kāi)放40年來(lái)，尤其是20世紀(jì)90年代以后廣州市流動(dòng)人口服務(wù)管理演變過(guò)程進(jìn)行分析，對(duì)于一些經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和提煉，根據(jù)歷史和現(xiàn)狀分析探索未來(lái)的發(fā)展思路，為政府相關(guān)部門(mén)制定決策提供重要的參考。

一、服務(wù)管理理念與思路轉(zhuǎn)變

（一）從防控到綜合調(diào)控

1.基于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，以防范為主階段

廣州作為我國(guó)改革開(kāi)放的前沿地，伴隨著自由靈活的經(jīng)濟(jì)改革，越來(lái)越多的內(nèi)地人口涌入廣州嘗試自由開(kāi)放的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。1988年廣州市流動(dòng)人口達(dá)到117萬(wàn)，僅次于上海，成為全國(guó)流動(dòng)人口主要聚集城市[1]。大量人口的涌入，在短時(shí)間無(wú)法找到合適的就業(yè)崗位和生活來(lái)源，難免滋生各類(lèi)犯罪活動(dòng)。社會(huì)治安問(wèn)題一度成為改革開(kāi)放后廣州城市發(fā)展面臨的重要問(wèn)題。1984年，廣州市內(nèi)的流竄犯罪案件就有1071宗，1986年上升到2603宗，其中流動(dòng)人口犯罪率占80%以上[2]。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，廣州市建立了防范型的流動(dòng)人口管理模式，主要是由公安機(jī)關(guān)帶頭，對(duì)流動(dòng)人口的居住、經(jīng)營(yíng)等行為以及證件等進(jìn)行管理。

《廣州市區(qū)暫住人口管理規(guī)定》（穗府[1990]60號(hào)）明確了加強(qiáng)對(duì)暫住人口的管理，維護(hù)社會(huì)治安秩序的管理目標(biāo)。2001年8月1日，出臺(tái)了《廣州市流動(dòng)人員IC卡暫住證管理規(guī)定》，明確了公安局是主管部門(mén)，將IC卡暫住證定義為“記載本市轄區(qū)內(nèi)流動(dòng)人員合法身份的暫住證明”，提出“不按規(guī)定申領(lǐng)流動(dòng)人員臨時(shí)登記證，或者流動(dòng)人員臨時(shí)登記證過(guò)期后未就業(yè)仍在本市暫住的，按本市關(guān)于加強(qiáng)‘三無(wú)’流浪乞討人員管理的有關(guān)規(guī)定處理?！边@一時(shí)期對(duì)于流動(dòng)人口主要還是以防范為主，再加上嚴(yán)格的管理措施。

2.從防范為主逐漸轉(zhuǎn)移到管控階段

2000年前后，廣州每年抓獲的犯罪嫌疑人當(dāng)中有超過(guò)80%是外來(lái)流動(dòng)人口，其中又有超過(guò)85%在被抓獲前居住在出租屋[3]。政府和社會(huì)一致認(rèn)同將出租屋納入重點(diǎn)進(jìn)行管理。2005年5月1日起實(shí)施的《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》（廣州市人民政府令第2號(hào)），確立了“以屋管人”、“人屋同管”、動(dòng)靜結(jié)合的流動(dòng)人員管理方法?！蛾P(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人員管理工作的意見(jiàn)》提出“以屋管人、以業(yè)管人、以證管人”的工作思路，將防范對(duì)象從流動(dòng)人口這一特定群體轉(zhuǎn)移到具體的行為或行為對(duì)象。

3.從管控到綜合調(diào)控階段

亞運(yùn)會(huì)舉辦以后，廣州市良好的社會(huì)秩序得到根本性鞏固，開(kāi)始將流動(dòng)人口管理理念從防范、管控向綜合調(diào)控轉(zhuǎn)變。2014年2月25日出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)我市人口調(diào)控和服務(wù)管理工作的意見(jiàn)》（穗府[2014]10號(hào)）設(shè)置了廣州市到2020年全市常住人口控制在1800萬(wàn)以內(nèi)的目標(biāo)，第一個(gè)主要措施就是“加強(qiáng)人口宏觀調(diào)控”。2016年2月22日出臺(tái)的《廣州市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》（穗府[2016]3號(hào)），提出進(jìn)一步調(diào)整城市戶口遷移政策，包含了“科學(xué)控制城市人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)”內(nèi)容。近幾年出臺(tái)的政策表明，對(duì)于流動(dòng)人口管理思路已經(jīng)逐漸從防范型嚴(yán)管過(guò)渡到綜合調(diào)控總基調(diào)上來(lái)，調(diào)控還是主要的思路。

（二）從管理為主到權(quán)益保障、服務(wù)與融合的轉(zhuǎn)變

1.以管理為主的階段

1990年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《廣州市區(qū)暫住人口管理規(guī)定》（穗府[1990]60號(hào)）是廣州第一個(gè)專門(mén)針對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施管理的地方性法規(guī)。該規(guī)定主要內(nèi)容涉及戶口管理、勞務(wù)經(jīng)營(yíng)管理、收費(fèi)管理和處罰，大部分內(nèi)容都是對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施管理。1999年6月開(kāi)始施行的《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人員管理的通告》（穗府[1999]46號(hào)），總則主要內(nèi)容為“為加強(qiáng)流動(dòng)人員管理，保障流動(dòng)人員的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)治安秩序，促進(jìn)本市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”。這個(gè)文件仍然將加強(qiáng)流動(dòng)人口管理放在第一位，但是首次將流動(dòng)人口的合法權(quán)益放到總則當(dāng)中，并且放在維護(hù)社會(huì)治安秩序之前，流動(dòng)人口權(quán)益的重視程度得到空前提升。

2.從管理為主過(guò)渡到權(quán)益保障

手術(shù)均由同一醫(yī)生主刀完成。患者按接受手術(shù)的時(shí)間先后順序編為1～192號(hào)，分成A～D四組，1～30號(hào)編入A組，31～60號(hào)編入B組，61～90號(hào)編入C組，91～192例編入D組。各組一般資料詳見(jiàn)表1，四組年齡、性別的構(gòu)成差異無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＞0.05）。

2001年8月1日開(kāi)始施行的《廣州市流動(dòng)人員IC卡暫住證管理規(guī)定》（廣州市人民政府令第13號(hào)）首次明確了流動(dòng)人口的權(quán)利保障內(nèi)容和方式。該規(guī)定盡管設(shè)置了享受權(quán)利的嚴(yán)格條件，但是對(duì)流動(dòng)人口權(quán)利保障較為全面，對(duì)流動(dòng)人口從管理為主逐漸過(guò)渡到綜合權(quán)利的保障。2005年頒布的《廣州市流動(dòng)人員權(quán)益保障與管理規(guī)定》第一條開(kāi)宗明義地宣示“保障流動(dòng)人員的合法權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人員的管理”，表明了廣州市對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施權(quán)利優(yōu)先、以權(quán)益保障為核心出發(fā)點(diǎn)。2008年8月18日起施行的《廣州市流動(dòng)人員管理規(guī)定》（廣州市人民政府令第10號(hào)）仍然將“保障流動(dòng)人員的合法權(quán)益”放在總則第一條，提出流動(dòng)人員管理服務(wù)工作遵循權(quán)利與義務(wù)一致的原則，用第二章整章（第九條至第十二條），以及第二十二條、第三十條至第三十三條等對(duì)權(quán)益保障相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了明確。廣州流動(dòng)人口管理理念從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)型的標(biāo)志是2009年《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，這份文件將廣州流動(dòng)人口管理帶向了“以人為本、服務(wù)為先”的管理理念上來(lái)[3]55。

3.進(jìn)入服務(wù)與融合發(fā)展階段

2010年以后，廣州市相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了多個(gè)針對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理的相關(guān)配套文件，涉及流動(dòng)人口醫(yī)療、入戶、住房以及隨遷子女教育等方面。其中，2013年8月5日印發(fā)的《廣州市基本公共服務(wù)均等化重點(diǎn)工作實(shí)施方案（2013—2016年）》（穗府辦[2013]36號(hào)），是第一個(gè)系統(tǒng)地指導(dǎo)流動(dòng)人口與戶籍人口同樣享受基本公共服務(wù)的具體方案。2014年2月25日出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)我市人口調(diào)控和服務(wù)管理工作的意見(jiàn)》（穗府[2014]10號(hào)），首次在文件名稱當(dāng)中將“服務(wù)”前置于“管理”。2014年成立了廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局，在部門(mén)名稱上將“服務(wù)”前置于“管理”，扭轉(zhuǎn)了管理為主的理念，體現(xiàn)了服務(wù)優(yōu)先的思想，隨后出臺(tái)的相關(guān)文件都將“服務(wù)”前置于“管理”。2016年實(shí)施的《廣州市來(lái)穗人員融合行動(dòng)計(jì)劃（2016—2020年）》提出，要率先全面規(guī)劃戶籍和非戶籍人員的融合融入、率先探索破解中國(guó)超大城市大量流動(dòng)人口服務(wù)管理難題。2018年3月29日出臺(tái)了《廣州市來(lái)穗人員積分制服務(wù)管理規(guī)定（試行）》（穗府規(guī)[2018]9號(hào)），2018年4月9日出臺(tái)《廣州市來(lái)穗人員積分制服務(wù)管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則（試行）》（穗來(lái)穗規(guī)字[2018]2號(hào)），構(gòu)建了來(lái)穗人員服務(wù)為主、服務(wù)優(yōu)先的思想路徑和政策體系。

（三）從設(shè)置門(mén)檻到共享發(fā)展成果轉(zhuǎn)變

1.設(shè)置較高進(jìn)入門(mén)檻和收費(fèi)

流動(dòng)人口從鄉(xiāng)村到城市，由于其中一些人沒(méi)有一技之長(zhǎng)和不適應(yīng)城市生活，加上城市住房、交通、市政等設(shè)施的有限性，一度被認(rèn)為城市發(fā)展的負(fù)擔(dān)和阻礙。在“屬地管理”的政策背景下，廣州與全國(guó)其他城市一樣，通過(guò)設(shè)置較高的就業(yè)和入戶門(mén)檻、征收稅費(fèi)等形式減緩人口的流入。廣州市政府對(duì)外來(lái)人口征收的稅費(fèi)主要包括城市基礎(chǔ)設(shè)施增容費(fèi)、出租屋治安管理費(fèi)、證件工本費(fèi)等。

2.取消收費(fèi)，降低進(jìn)入門(mén)檻

隨著改革開(kāi)放的深入，城市化加快和城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，流動(dòng)人口進(jìn)入城市的門(mén)檻進(jìn)一步降低，在城市的重要地位逐漸凸顯，之前征收的相關(guān)稅費(fèi)被逐步取消。在《關(guān)于改革我市常住人口調(diào)控管理制度的若干意見(jiàn)》（穗府[2003]72號(hào)）中，規(guī)定廢除城市基礎(chǔ)設(shè)施增容費(fèi)或類(lèi)似增容費(fèi)的費(fèi)用。2008年8月18日起施行的《廣州市流動(dòng)人員管理規(guī)定》（廣州市人民政府令第10號(hào)）第七條第二款規(guī)定：“沒(méi)有法律依據(jù)或者未經(jīng)依法批準(zhǔn)，任何行政管理部門(mén)和機(jī)構(gòu)不得向流動(dòng)人員收取、變相收取任何費(fèi)用或者附加任何義務(wù)?！辈⑶以诘诎藯l第二款中規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將流動(dòng)人員管理和服務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)，納入正常的財(cái)政預(yù)算?！钡谑艞l規(guī)定：“暫住證實(shí)行統(tǒng)一編號(hào)。暫住證的登記、發(fā)放和續(xù)期不得收取任何費(fèi)用?！?根據(jù)《關(guān)于取消我省流動(dòng)人員治安聯(lián)防費(fèi)的通知》（粵價(jià)[2012]172號(hào)），廣州市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于停止收取治安聯(lián)防費(fèi)有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示》，決定從2012年8月1日起，停征流動(dòng)人員治安聯(lián)防費(fèi)，提出將治安聯(lián)防所需費(fèi)用由地方政府進(jìn)行資金支持，由當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門(mén)統(tǒng)籌解決。

3.敞開(kāi)大門(mén)，市民化發(fā)展，共享改革開(kāi)放成果

國(guó)務(wù)院在2014-2015年密集出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見(jiàn)》《居住證暫行條例》等四個(gè)國(guó)家層面的政策文件，強(qiáng)調(diào)了流動(dòng)人口對(duì)城市發(fā)展的重要地位，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化、外來(lái)務(wù)工人員市民化。2014年2月25日，廣州市人民政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)我市人口調(diào)控和服務(wù)管理工作的意見(jiàn)》（穗府[2014]10號(hào)），提出要增強(qiáng)來(lái)穗人員對(duì)廣州的歸屬感和認(rèn)同感，促進(jìn)來(lái)穗人員積極參與城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，共享發(fā)展成果。根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]1229號(hào)）制定的“廣州市國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作方案要點(diǎn)”，提出將建立外來(lái)務(wù)工人員市民化成本分擔(dān)機(jī)制作為重要發(fā)展目標(biāo)，提出形成與常住人口規(guī)模相掛鉤、事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的外來(lái)務(wù)工人員市民化財(cái)政成本分擔(dān)機(jī)制。廣州市政府越來(lái)越重視流動(dòng)人口的市民化，體現(xiàn)了共享改革開(kāi)放成果。

二、機(jī)構(gòu)調(diào)整與隊(duì)伍建設(shè)

（一）工作領(lǐng)導(dǎo)小組及專門(mén)機(jī)構(gòu)

根據(jù)《廣州市區(qū)人口機(jī)械增長(zhǎng)的管理試行辦法》（粵府[1985]89號(hào)）規(guī)定，成立廣州市控制人口機(jī)械增長(zhǎng)辦公室，實(shí)際上這是廣州第一個(gè)專門(mén)針對(duì)城市新增人口實(shí)施調(diào)控和管理的部門(mén)。根據(jù)《廣州市區(qū)暫住人口管理規(guī)定》（穗府[1990]60號(hào)），廣州市暫住人口管理領(lǐng)導(dǎo)小組的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)為市政府控制人口機(jī)械增長(zhǎng)辦公室。1996年，廣州市制定實(shí)施對(duì)出租屋和外來(lái)人口管理的三年規(guī)劃，建立了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的管理架構(gòu)。在《關(guān)于加強(qiáng)我市出租屋外來(lái)暫住人員管理工作的意見(jiàn)》（穗辦[2000]19號(hào)）這一份文件中，規(guī)定市和區(qū)（縣級(jí)市）兩級(jí)政府要分別建立出租屋外來(lái)暫住人員管理工作聯(lián)席會(huì)議制度。2003年，根據(jù)廣州市《關(guān)于加強(qiáng)我市出租屋管理工作的意見(jiàn)》（穗辦[2003]16號(hào)）和《關(guān)于成立廣州市出租屋管理領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（穗文[2003]49號(hào)）的要求，成立了廣州市出租屋管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市政府辦公廳。根據(jù)《關(guān)于成立廣州市流動(dòng)人員管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》（穗府辦[2004]66號(hào)），成立了廣州市流動(dòng)人員管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

2011年，廣州市政法委下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整廣州市流動(dòng)人員和出租屋管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)構(gòu)及組成人員的通知》（穗政法[2011]6號(hào)）要求，廣州市、區(qū)兩級(jí)出租屋管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和流動(dòng)人員管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組合并為流動(dòng)人員和出租屋管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組。2014年，廣州市將流動(dòng)人口的服務(wù)管理相關(guān)部門(mén)和職能進(jìn)行了整合，在全國(guó)省會(huì)城市率先成立來(lái)穗人員服務(wù)管理局，并作為政府工作部門(mén)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全市來(lái)穗人員服務(wù)管理和出租屋管理。

（二）服務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)

對(duì)流動(dòng)人口和出租屋管理具體落實(shí)主要是街（鎮(zhèn)）、居（村），各街(鎮(zhèn))、居(村)委分別成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了一支專職管理的基礎(chǔ)力量。根據(jù)《廣州市區(qū)暫住人口管理規(guī)定》（穗府[1990]60號(hào)），街辦事處、鎮(zhèn)人民政府分別成立暫住人口管理站，聘請(qǐng)若干名工作人員管理暫住人口。根據(jù)《加強(qiáng)我市出租屋外來(lái)暫住人員管理工作的意見(jiàn)》（穗辦[2000]19號(hào)）要求，街鎮(zhèn)管理服務(wù)中心采取事業(yè)編制企業(yè)管理的模式，統(tǒng)一招聘使用管理人員。2003年廣州市出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)我市出租屋管理工作的意見(jiàn)》（穗辦[2003]16號(hào)），要求“按照每100～120間出租屋配1名出租屋管理員的標(biāo)準(zhǔn)建立出租屋管理員隊(duì)伍”。2003年，廣州市已經(jīng)組建了一支1萬(wàn)人的社區(qū)專職治安員隊(duì)伍和8360多人的出租屋管理員隊(duì)伍②。2004年12月出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人口和出租屋管理服務(wù)工作的意見(jiàn)》（粵辦發(fā)[2004]26號(hào)）提出，各地可根據(jù)實(shí)際需要組建或整合流動(dòng)人口和出租屋協(xié)管人員隊(duì)伍，協(xié)管員由縣（市、區(qū)）流動(dòng)人口和出租屋管理部門(mén)負(fù)責(zé)招聘、培訓(xùn)、管理和使用，但是協(xié)管員不具備執(zhí)法權(quán)。2005年出臺(tái)的《廣州市出租屋管理員管理辦法》（穗出租屋辦[2005]1號(hào)）對(duì)管理員工作職責(zé)、招聘、管理培訓(xùn)、工資福利、建立和處分、辭職辭退等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。截至2005年底，全市建立起了168個(gè)街、鎮(zhèn)的出租屋與流動(dòng)人口管理中心，管理中心之下還對(duì)口設(shè)置1227個(gè)社區(qū)或村出租屋與流動(dòng)人口管理服務(wù)站，并按照100～120套出租屋配備1個(gè)管理員的比例，總共配備了7800人的管理隊(duì)伍[3]55。

2010年前后，廣州加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo)工作，各區(qū)主管政法工作領(lǐng)導(dǎo)為主要責(zé)任人[6]。市綜治辦出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人員管理工作的意見(jiàn)》（穗綜治委[2010]35號(hào)）提出：“按照每150～180套出租屋配1名管理員的標(biāo)準(zhǔn)，配齊配強(qiáng)管理員隊(duì)伍，確保轄內(nèi)流動(dòng)人員登記管理到位。”2016年開(kāi)始，越秀區(qū)率先在全市設(shè)立來(lái)穗人員綜合服務(wù)中心，按500名來(lái)穗人員配備1名管理員。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，隨著政策的不斷完善，全市流動(dòng)人口和出租屋服務(wù)管理隊(duì)伍建設(shè)逐漸朝著標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、專職化方向發(fā)展。

三、技術(shù)手段與管理方式變化

（一）靜態(tài)管理到動(dòng)態(tài)管理

1.靜態(tài)管理方式

過(guò)去對(duì)流動(dòng)人口的管理主要是人海戰(zhàn)術(shù)，由公安部門(mén)牽頭，組織街（鎮(zhèn)）、村（居）相關(guān)工作人員以簿、本、書(shū)、檔、證等為載體，以戶籍、身份證和暫住證為抓手，對(duì)流動(dòng)人口實(shí)施登記、查驗(yàn)，完全是一種靜態(tài)管理。20世紀(jì)90年代后期，電腦開(kāi)始在公安部門(mén)普及，之前采集和記錄的流動(dòng)人口信息被輸入電腦進(jìn)行電子化處理。由于流動(dòng)人口規(guī)模過(guò)于龐大、流動(dòng)變化頻繁，對(duì)于人來(lái)不登記、人走不注銷(xiāo)、人證分離等問(wèn)題暫時(shí)沒(méi)有更好的辦法解決，這種管理方式在本質(zhì)上仍然是靜態(tài)管理。

2.動(dòng)態(tài)管理方式

2001年8月1日，廣州市政府開(kāi)始實(shí)施《廣州市流動(dòng)人員IC卡暫住證管理規(guī)定》，IC卡暫住證的實(shí)施極大地推動(dòng)了廣州流動(dòng)人口服務(wù)管理技術(shù)手段的智能化、信息化發(fā)展，具有里程碑的意義，在全國(guó)發(fā)揮了領(lǐng)先示范的重要作用。2003年12月6日出臺(tái)的《關(guān)于改革我市常住人口調(diào)控管理制度的若干意見(jiàn)》（穗府[2003]72號(hào)）要求建設(shè)覆蓋多層級(jí)、多部門(mén)的非戶籍人員管理網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。廣州對(duì)流動(dòng)人口和出租管理的信息化建設(shè)進(jìn)入快速發(fā)展期。

（二）智能化、信息化到“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)

2005年，廣州市對(duì)暫住人口信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行再次升級(jí)，建立了全市統(tǒng)一的流動(dòng)人口綜合信息系統(tǒng)，確保流動(dòng)人口的管理和服務(wù)工作更及時(shí)、有效。2008年施行的《廣州市流動(dòng)人員管理規(guī)定》（廣州市人民政府令第10號(hào)）第四十一條規(guī)定：建立全市流動(dòng)人員管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府、政府職能部門(mén)相關(guān)管理信息系統(tǒng)的信息共享，對(duì)流動(dòng)人員實(shí)行信息化管理?！蛾P(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人員管理工作的意見(jiàn)》（穗綜治委[2010]35號(hào)）提出要完善流動(dòng)人口的信息化管理，要求“進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)流動(dòng)人員信息系統(tǒng)，確保流動(dòng)人員信息全面、準(zhǔn)確、鮮活；加快推進(jìn)跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨系統(tǒng)信息共享，切實(shí)提高綜合管理效能?！?014年，廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局成立，來(lái)穗人員和出租屋服務(wù)管理的信息化建設(shè)被作為一項(xiàng)重要的職能固定下來(lái)。廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局成立以來(lái)，通過(guò)整合相關(guān)數(shù)據(jù)平臺(tái)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)對(duì)流動(dòng)人員信息系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)，先后建立完善了來(lái)穗人員服務(wù)管理信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)、積分制入戶網(wǎng)上申請(qǐng)系統(tǒng)，形成了“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理信息系統(tǒng)。

四、廣州市流動(dòng)人口服務(wù)管理特色

（一）服務(wù)優(yōu)先、融合發(fā)展

廣州市對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)管理觸角延伸到最基層，通過(guò)設(shè)置開(kāi)展全方位的專業(yè)化、個(gè)性化、優(yōu)質(zhì)化融合項(xiàng)目培訓(xùn)，加快推進(jìn)來(lái)穗人員在文化、經(jīng)濟(jì)、政治、生活等領(lǐng)域全方位融入廣州。在流動(dòng)人口的服務(wù)內(nèi)容上，為他們提供就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、法律援助、積分入戶、權(quán)益維護(hù)和政策咨詢；為他們提供計(jì)劃生育、居住證辦理等基本服務(wù)，為隨遷子女提供教育、文化、娛樂(lè)等服務(wù)；在管理理念上，倡導(dǎo)“以外管外”，吸納流動(dòng)人口參與社區(qū)建設(shè)；在管理創(chuàng)新上，通過(guò)“一站三中心”的方式把服務(wù)落實(shí)到村（居），通過(guò)建立“社會(huì)管理工作室”等部門(mén)進(jìn)行服務(wù)提升。社會(huì)融合的目的是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口“本人融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會(huì)”。

（二）重視創(chuàng)新和示范的作用

2016年，廣州市設(shè)立了越秀區(qū)和番禺區(qū)2個(gè)來(lái)穗人員服務(wù)管理示范區(qū)，在公共服務(wù)、融合發(fā)展等方面開(kāi)展一系列的創(chuàng)新和示范。在全市開(kāi)展“五個(gè)全國(guó)率先”的探索與創(chuàng)新，即率先在全國(guó)超大城市中全面系統(tǒng)推動(dòng)來(lái)穗人員社會(huì)融合、率先在全國(guó)開(kāi)展來(lái)穗人員服務(wù)管理示范區(qū)創(chuàng)建、率先在全國(guó)推進(jìn)來(lái)穗人員融合社區(qū)試點(diǎn)創(chuàng)建、率先探索破解中國(guó)超大城市大量流動(dòng)人口服務(wù)管理難題、率先探索破解農(nóng)民工進(jìn)城后城市融入和市民化難題等，引發(fā)了較大的社會(huì)反響[5]。

五、未來(lái)發(fā)展建議

（一）認(rèn)清形勢(shì)、轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，率先建設(shè)全國(guó)流動(dòng)人口服務(wù)管理示范區(qū)

及時(shí)準(zhǔn)確認(rèn)清當(dāng)前全國(guó)和廣州所面臨的最新人口發(fā)展形勢(shì)，按照黨的十九大報(bào)告和習(xí)近平總書(shū)記對(duì)廣東提出“四個(gè)走在全國(guó)前列”的指導(dǎo)思想，樹(shù)立“大人口觀”，減少人口管控，敞開(kāi)大門(mén)吸收各個(gè)層次的年輕人口。提供更好的公共服務(wù)，滿足流動(dòng)人口對(duì)城市美好生活的需求，增加人口流動(dòng)的引導(dǎo)性政策，探索新模式樹(shù)立新標(biāo)桿。

（二）從“被動(dòng)管人”到“前瞻性人口戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)變

一方面，人口作為城市的重要資源，是城市發(fā)展的根本動(dòng)力；另一方面，人口也是城市發(fā)展的最終目標(biāo)。目前我國(guó)大城市公共資源的供給機(jī)制滯后。然而，面對(duì)動(dòng)態(tài)、不斷升級(jí)和差異化的人口變化情況，我國(guó)大城市公共資源主要還是采取相對(duì)固定、定量的投放模式，不僅無(wú)法實(shí)現(xiàn)供方和需方的精準(zhǔn)對(duì)接，也難以在人口變化時(shí)做出及時(shí)反饋，供給機(jī)制相對(duì)滯后。人口政策切忌短期化。因此，要改變目前根據(jù)人口現(xiàn)狀，進(jìn)行“被動(dòng)管人”的滯后性和被動(dòng)性局面。明確未來(lái)人口管理的兩個(gè)特點(diǎn)。第一是前瞻性。應(yīng)建立前瞻性的公共服務(wù)配給和公共服務(wù)，對(duì)未來(lái)人口進(jìn)行前瞻性的科學(xué)預(yù)測(cè)，并將這些預(yù)測(cè)用于規(guī)劃、公共服務(wù)配置等政府策略中。第二是動(dòng)態(tài)性。應(yīng)建立靈活的城市人口發(fā)展和公共服務(wù)配置機(jī)制。建立靈敏的城市人口互動(dòng)和反饋機(jī)制，提高效率，這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。

（三）吸引和儲(chǔ)備年輕人口優(yōu)化，廣州市人口結(jié)構(gòu)

“人口調(diào)優(yōu)”比“人才調(diào)優(yōu)”更重要，人口調(diào)優(yōu)是可持續(xù)的軟調(diào)優(yōu)，人才調(diào)優(yōu)是硬調(diào)優(yōu)。重視流動(dòng)人口的作用，吸納、儲(chǔ)備大量年輕人口為長(zhǎng)期的“人口的內(nèi)生性調(diào)優(yōu)”做準(zhǔn)備。維持一定規(guī)模的人口并構(gòu)建具有活力的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制才能確?？沙掷m(xù)的人才供應(yīng)。事實(shí)上，城市人口發(fā)展和產(chǎn)業(yè)的形成是一個(gè)長(zhǎng)期性、系統(tǒng)性的問(wèn)題，一個(gè)城市的活力恰恰在于它的低端服務(wù)業(yè)和高端服務(wù)業(yè)相互配合的系統(tǒng)性和互動(dòng)性。高技能者和低技能勞動(dòng)者相互配套，形成互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，高技能勞動(dòng)者在生產(chǎn)和生活中帶動(dòng)對(duì)低技能勞動(dòng)者的需求，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，并通過(guò)人力資本外部性相互學(xué)習(xí)，產(chǎn)生城市整體知識(shí)的外溢。

（四）實(shí)現(xiàn)“人口紅利”向“人口新紅利”的轉(zhuǎn)變

單純依靠人口數(shù)量的“人口紅利”已經(jīng)接近窗口期，而釋放人口新紅利是下一步促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。2017年廣州市戶籍人口中60歲及以上老年人口占比達(dá)到18.03%，而流動(dòng)人口中16～59歲的勞動(dòng)力占93.56%。可以看出，流動(dòng)人口當(dāng)中的勞動(dòng)年齡階段的占比較大。構(gòu)建完善的人才培養(yǎng)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成內(nèi)生新動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)從“人口紅利”到“人口新紅利”轉(zhuǎn)變。降低生育成本、增加教育資源，吸引年輕流動(dòng)人口遷入。提供良好的教育條件是吸引人口遷入和提升人口質(zhì)量的關(guān)鍵性公共服務(wù)。通過(guò)降低生育成本鼓勵(lì)年輕流動(dòng)人口生育二孩，將流動(dòng)人口旺盛的生育潛力挖掘出來(lái)，以提高流動(dòng)人口生育水平來(lái)彌補(bǔ)戶籍人口生育率下降；通過(guò)優(yōu)化教育資源、提供均等化教育機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)留守兒童遷入，以獲得良好教育來(lái)提升人口素質(zhì)。

注釋：

①一直以來(lái)官方、學(xué)界、社會(huì)對(duì)流動(dòng)人口沒(méi)有形成一致的稱謂，但是代表的對(duì)象大致相同。一般來(lái)說(shuō)統(tǒng)計(jì)口徑用非戶籍人口，在廣州的相關(guān)部門(mén)文件當(dāng)中先后使用過(guò)暫住人口、流動(dòng)人員、流動(dòng)人口、來(lái)穗人員等稱謂，也有使用農(nóng)民工、外來(lái)務(wù)工人員等稱謂。本文除了專用名詞、政策文件和特殊情況以外，一般使用“流動(dòng)人口”稱謂。

②來(lái)源:廣州日?qǐng)?bào),2007-09-28．