民生財政構(gòu)建與完善中的養(yǎng)老保障研究

■/胡紹雨

一、民生財政的理論基礎(chǔ)

（一）民生財政界定

民生財政，其實目前學術(shù)界并沒有統(tǒng)一的解釋。概括來講，在整個財政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當高的比例，甚至處于主導地位的財政，則稱為“民生財政”。民生財政是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求下出現(xiàn)的，是社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的一個特色名詞。它有別于資本主義制度下的公共財政，是社會主義市場經(jīng)濟與其相區(qū)別的最重要的內(nèi)容之一。從財政結(jié)構(gòu)方面來講，我國目前實行的是公共財政和國有資本財政并存的雙重結(jié)構(gòu)財政，它區(qū)別于西方市場經(jīng)濟國家單一的公共財政模式，而在公共財政領(lǐng)域，我國凸顯出來的民生內(nèi)容，又進一步使得我國的公共財政區(qū)別于西方的公共財政。

（二）養(yǎng)老保障在民生財政中的地位

養(yǎng)老保險又被稱為老年保險，是指政府通過立法的制度性安排強制收取社會保險費（稅），從而形成養(yǎng)老基金，以權(quán)力與義務(wù)的一致性為原則，在勞動者因為年老而喪失勞動能力，或者是達到法定的解除勞動年齡界限后，為保證其基本生活需要而建立的一種社會經(jīng)濟保障制度，它是社會保障制度的最重要內(nèi)容之一。

目前，按照國家對基本養(yǎng)老保險制度的總體思路，未來基本養(yǎng)老保險目標替代率確定為58.5%，基本養(yǎng)老保險主要是以保障退休人員的基本生活為原則。它具有強制性，互濟性和社會性。它的強制性體現(xiàn)在是由國家立法并且是強制執(zhí)行的；互濟性是體現(xiàn)在養(yǎng)老保險費的來源上，一般是由國家、企業(yè)和個人三方共同來負擔，統(tǒng)一使用、支付，使企業(yè)員工得到生活保證并實現(xiàn)廣泛的社會互濟；而它的社會性體現(xiàn)在養(yǎng)老保險影響很大，享受人多且時間較長，費用支出額巨大。由此可以看出，今后基本養(yǎng)老金的目的主要在于保障廣大退休人員晚年的基本生活。但是與此同時，機關(guān)事業(yè)單位仍然沿用財政大包大攬的制度，養(yǎng)老保險替代率確定為90%-107%，而同期企業(yè)退休職工，僅為不到40%。顯失公平的政策引起了社會廣泛的不滿與抗議。因此，養(yǎng)老保障是民生財政構(gòu)建與完善過程中需要認真解決的課題。

從養(yǎng)老保障支出占民生財政社會保障支出的比重看，養(yǎng)老保障支出占社會保障支出的比例是最高的，在整個財政支出中也占較高的比例。從養(yǎng)老保障對中國社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)型的意義上來看，養(yǎng)老保障是中國社會成功轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，因此，養(yǎng)老保障制度對民生財政具有舉足輕重的作用。而政府保障公民基本的生存權(quán)力就是要求將公共財政的效益放大化進而使其最大化，構(gòu)建以民生財政為導向的社會保障體系是實現(xiàn)這一目標的有效途徑。我國現(xiàn)在正處于快速老齡化過程中，現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保障存在城鄉(xiāng)、地域和身份分割的情況，所以打破原有的養(yǎng)老保障格局需要構(gòu)建以公共財政為基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會養(yǎng)老保障體系。養(yǎng)老保障作為民生財政的核心部分，建構(gòu)民生財政取向的社會保障體系有利于我國養(yǎng)老社會保障轉(zhuǎn)型的成功，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，公平合理的社會保障具有非常重要的意義。

二、中國養(yǎng)老保障制度的歷史演變

（一）中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度的建立與改革

中國的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的模式?；攫B(yǎng)老保險覆蓋城鎮(zhèn)各類企業(yè)的職工；城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工必須履行繳納基本養(yǎng)老保險費的義務(wù)。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度是由國家發(fā)起并支持的、建立在勞資分責基礎(chǔ)上的老年保障制度，它是社會保障制度的核心組成部分，對社會保障體系的建立、健全，乃至對一國或一地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要影響。

從建國至今，中國的養(yǎng)老保險制度建設(shè)取得了長足的發(fā)展。截至2011年，全國共有2343個縣（市、區(qū)）開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，3.58億人參保，9880萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金；2147個縣（市、區(qū)）實施城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點，1334萬人參保，641萬人領(lǐng)取養(yǎng)老金。我國的養(yǎng)老保險體制不斷健全，社會保障體系正在朝著到2020年覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的宏偉目標邁進，但是，在此過程中出現(xiàn)的阻礙也應(yīng)引起足夠重視。

（二）中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的歷史演變

從1949～2009年，我國養(yǎng)老保險制度在不斷地探索完善，其歷史演變過程可以分為三個時期：初始期間（1949～1980年）；探索期間（1981～2002年）；創(chuàng)新期間（2003～至今）。

1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的初始期間（1949～1980年）。這一時期的社會養(yǎng)老并非社會意義上的社會養(yǎng)老。因為五保供養(yǎng)制度屬于社會保險體系中較低層次的社會救助活動。而且農(nóng)村集體養(yǎng)老是以農(nóng)村社隊作為責任主體，以社隊收益為經(jīng)濟基礎(chǔ)，對其成員提供滿足溫飽水準的基本生活需要為基本內(nèi)容，因此，集體養(yǎng)老只是社區(qū)型的，從保障水平上說，是一種“低福利”型的，運行也不符合社會化的原則。但是，五保供養(yǎng)與集體養(yǎng)老仍然形成了小范圍的社會養(yǎng)老方式的雛形，開創(chuàng)了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老的先河，它對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有著重要的啟示和借鑒意義，是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的萌芽。

2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索期間（1981～2002年）。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險起步于上個世紀80年代。到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探索已有20多年的歷史。但是由于農(nóng)村養(yǎng)老保險旨在解決未來農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題，而無法解決當下農(nóng)村老年人的贍養(yǎng)問題，同時由于計劃生育政策的有力推行，使家庭更趨小型化，家庭養(yǎng)老功能弱化。而且，我國的人口老齡化問題也愈發(fā)明顯，農(nóng)村老年人口的比例逐漸加大，土地難以承擔養(yǎng)老功能。

3.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新期間（2003～至今）。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與10多年前開始實行的由個人負擔的“舊農(nóng)保”相比有了很大的進步：一是建立了農(nóng)民參保政府補貼的制度，體現(xiàn)了政府的責任。二是新農(nóng)保制度設(shè)計了激勵農(nóng)民參保和繳費的機制。三是新農(nóng)保制度確定了最低繳費標準和繳費年限，建立待遇調(diào)整機制，以解決老農(nóng)保保障水平過低的問題。

三、中國養(yǎng)老保障面臨的困境與挑戰(zhàn)

（一）中國養(yǎng)老保障制度統(tǒng)一性與公平性的衡量

中國乃一個人口泱泱大國，在以社會保險為核心的現(xiàn)代社會保障制度下，從建立之初到現(xiàn)在已有100多年的歷史了。不管是最先建立社會保險制度的德國，以及英國二戰(zhàn)后采納貝弗里奇報告建議建成福利國家，以及近二十年來的多支柱社會保障體系改革，國際經(jīng)驗都表明社會保障體系的建立和完善，需要中央政府在制度設(shè)計上發(fā)揮主導作用，體現(xiàn)制度的公平性、統(tǒng)一性、前瞻性。公平性是指社會保障體系應(yīng)該為不同性別、不同民族、不同職業(yè)的全體公民提供最基本的生活需要，如實施社會保險制度、社會救助制度等，用來縮小社會成員發(fā)展結(jié)果的不公平；統(tǒng)一性是指社會保障各項制度措施在實施機構(gòu)、內(nèi)容、標準在全國范圍內(nèi)具有一致性，如養(yǎng)老保險制度、各項社會救助措施等，做到統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合，用以保證公平性的實現(xiàn)和勞動力的正常流動。社會保障制度是一個十分復雜的體系，尤其是在我國面臨著社會城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，經(jīng)濟市場化、全球化，人口老齡化挑戰(zhàn)的新時期，保障政策的制定和運行涉及到多個部委和地方各級政府。社會保障體系要實現(xiàn)公平性和統(tǒng)一性，應(yīng)更多地強調(diào)中央政府的責任：一是要在國務(wù)院的領(lǐng)導下建立多部門參與的部際協(xié)調(diào)機制，加強對社會保障問題的戰(zhàn)略研究、總體設(shè)計，統(tǒng)籌規(guī)劃社會保障體系的建設(shè)，提高社會保障立法層次；二是要吸收國際上的經(jīng)驗和教訓，充分考慮當前經(jīng)濟狀況、政府的財力和未來形勢的變化，著眼于長遠謀劃社會保障體系建設(shè)，爭取從一開始就設(shè)計好一個總體框架，順利實現(xiàn)社會保障體系的總體目標；三是要加大投入，盡快建立并完善農(nóng)村的社會保障體系，并逐步實現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會保障制度的接軌，逐步實現(xiàn)社會保險的全國統(tǒng)籌，盡量縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距。

（二）養(yǎng)老保障面臨資金短缺的困境和挑戰(zhàn)

就近十年的數(shù)據(jù)看，中國基本養(yǎng)老保險的財政補貼已經(jīng)超過了一萬億元，今后可能會持續(xù)上漲。雖然養(yǎng)老保障體系的巨大資金壓力在短期內(nèi)不會到來，但是，一旦出現(xiàn)資金缺口則上漲得非?？?，到2050年老齡化達到頂峰時資金缺口非常巨大，將會給中國財政帶來極大的負擔。綜合考慮各種因素，到2050年，當年養(yǎng)老資金缺口占GDP的比重達6.8%-8.24%之間，而累積資金缺口將達到GDP的95%-122%。這與希臘債務(wù)危機前公共債務(wù)占GDP110%的比重相差不多。按變動的保障標準及覆蓋范圍測算，到2015年左右就會出現(xiàn)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金缺口。考慮到養(yǎng)老金現(xiàn)存結(jié)余及政府財政補貼兩大體系，出現(xiàn)缺口的年份可以推遲到2020年。而2020年農(nóng)村養(yǎng)老全覆蓋實現(xiàn)后，每年的資金補貼量將在GDP的1.5%-2%之間。老齡化有可能引發(fā)中國的財政危機，而留給中國應(yīng)付支出高峰的準備時間不過10年左右，我們應(yīng)切實看到問題的嚴重性和緊迫性。

（三）養(yǎng)老保障面臨人口老齡化加速的困境與挑戰(zhàn)

中國是世界上唯一的老年人超過一億的國家，而且老年人口的撫養(yǎng)比（是指人口中非勞動年齡人口數(shù)中老年人占勞動年齡人口數(shù)的比重，用以表明每100名勞動年齡人口要負擔多少名老年人）截止去年末已經(jīng)上升到了122.23%。中國可能是發(fā)展中國家人口老齡化形勢最為嚴重的國家之一。與發(fā)達國家相比，中國的人口老齡化具有速度非?？?、未富先老等特點。

中國的養(yǎng)老保障體系還處在發(fā)展時期，相關(guān)的制度也還沒有最終定型。人口老齡化發(fā)展的歷史表明，人口老齡化對人類生活的多方面都產(chǎn)生重大的影響。在社會領(lǐng)域，人口老齡化會影響到養(yǎng)老制度、醫(yī)療制度、住房制度、家庭構(gòu)成、人口遷移等。在經(jīng)濟領(lǐng)域，人口老齡化對經(jīng)濟增長、投資、消費、儲蓄、勞動力市場、養(yǎng)老金、財政支出等造成沖擊。而在政治和文化方面，人口老齡化也會帶來多方面的深刻影響。中國經(jīng)濟盡管發(fā)展很快，但是作為一個發(fā)展中的大國，中國的人均GDP仍位居世界百名之后，經(jīng)濟發(fā)展水平相對不高，仍處于社會主義初級階段，再加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、東西部地區(qū)差距不斷擴大，人口基數(shù)大這些特點。在這種基本國情下，人口老齡化也必將會帶來很大的沖擊與壓力，對經(jīng)濟和社會的發(fā)展提出更加嚴峻的挑戰(zhàn)。

四、構(gòu)建民生財政破解養(yǎng)老保障難題的建議

（一）民生財政的構(gòu)建

1.科學合理提供公共服務(wù)。改革開放以來，我國GDP的快速增長，國家綜合實力也逐步增強，財政收入的規(guī)模也擴張迅速。在這些成績面前，我們也清楚地看到經(jīng)濟社會發(fā)展在各方面的差距也是越拉越大，其主要體現(xiàn)在兩個方面:一是城鄉(xiāng)差距，二是地區(qū)差距。十七屆五中全會公報提出，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務(wù)均等化。此外，在強調(diào)政府在基本公共服務(wù)供給中主導作用的同時，必須提倡基本公共服務(wù)的多元參與，只有這樣財政分配才可以更加合理，民生財政的問題也會慢慢得到解決。

2.合理調(diào)整收入分配關(guān)系。合理的收入分配制度是實現(xiàn)社會公平正義的主要途徑。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國生產(chǎn)力水平顯著提高，經(jīng)濟實力也不斷強大，社會財富這塊“面包”越做越大。在這種形勢下，如何才能更好地分配社會財富這塊“面包”就變得越來越重要了。這些年來，在努力提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入人群的收入，積極調(diào)節(jié)收入分配，人民生活得到顯著改善方面也采取了一些措施。但是目前我國的收入分配還主要存在以下幾大問題：一是居民收入增長滯后于經(jīng)濟增長，居民收入在國民收入分配中的比重逐漸下降。二是不同收入階層收入差距擴大的趨勢尚未得到很好控制，在不同行業(yè)、同一行業(yè)不同部門、同一部門不同單位中，個人收入差距卻日益擴大；中低收入人數(shù)比重過大，收入增長緩慢。三是城鄉(xiāng)居民收入差距以及地區(qū)收入差距問題尚未得到有效解決；高收入者、工薪階層和農(nóng)村居民形成收入不同的群體，即便在城市或農(nóng)村也形成了有明顯差距的群體。

3.健全城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。我國的社會保障體系主要包括社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)等幾個方面。自改革開放，我國社會保障體系建設(shè)取得了歷史性的進步，現(xiàn)代社會保障制度的框架也初步形成。今后，各級政府還要進一步增加社會保障投入，多渠道增加全國社會保障基金，加強監(jiān)管，實現(xiàn)保值增值；要下大力氣抓好事關(guān)群眾基本生活需求的工程項目，民生建設(shè)的投資無論是增長速度還是在經(jīng)濟建設(shè)投入中所占的比例，都應(yīng)當有明顯提高；要加強殘疾人社會保障和服務(wù)體系建設(shè)，進一步落實好扶殘助殘的各項政策，為他們平等參與社會生活創(chuàng)造更好的環(huán)境；要鼓勵和支持慈善事業(yè)發(fā)展。

4.努力保障人民群眾的發(fā)展權(quán)。在保障民眾的生存權(quán)的基礎(chǔ)上，也要為人民群眾解決生活中的后顧之憂，增加他們在社會生活中的消費信心，要增大消費力度來改善和提高生活水平。與此同時，還應(yīng)該對人民群眾加強職業(yè)教育、高等教育的投資，加強他們的安全意識教育、生態(tài)環(huán)境保護、強化社會治安、確保人民的生命財產(chǎn)安全。除此之外，也應(yīng)該豐富群眾的業(yè)余精神文化生活，讓群眾能感受到國家和政府對他們的關(guān)愛，切實有效的保證人民依法行使自己的民主權(quán)利。在保障了人民群眾的發(fā)展權(quán)之后，民生財政才有可能越來越完善。

5.更加注重解決好農(nóng)村地區(qū)的民生問題。改革開放30多年來，我國農(nóng)村的進步與農(nóng)業(yè)的發(fā)展都取得了舉世矚目的輝煌成績。我國農(nóng)村貧困人口的數(shù)量顯著下降，貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會面貌發(fā)生了深刻變化。按照黨的十七屆三中全會所作出的判斷：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，最需要加強；農(nóng)村發(fā)展仍然滯后，最需要扶持；農(nóng)民增收仍然困難，最需要加快。解決好農(nóng)村地區(qū)的民生問題，將成為“十二五”時期我國保障和改善民生的重中之重。

6.抓好抗災(zāi)救災(zāi)和防災(zāi)減災(zāi)工作。我國是世界上自然災(zāi)害最嚴重的少數(shù)國家之一。而每一次災(zāi)害對國家的經(jīng)濟也算是損失慘重。新中國成立后，雖然蝗災(zāi)作為巨災(zāi)已被送進了歷史，但水災(zāi)、旱災(zāi)卻在持續(xù)惡化，臺風、冰雪等也時常釀成巨災(zāi)?？篂?zāi)救災(zāi)和防災(zāi)減災(zāi)工作，與民生問題息息相關(guān)。十七屆五中全會公報提出，要合理安排好受災(zāi)群眾基本的生活，并且需要有效及時地制定和實施災(zāi)后恢復重建的規(guī)劃，幫助受災(zāi)群眾重建家園，給與更多優(yōu)惠與鼓勵政策，促進災(zāi)區(qū)經(jīng)濟社會的全面發(fā)展；要堅持興利除害結(jié)合、防災(zāi)減災(zāi)并重、治標治本兼顧、政府社會協(xié)同，盡快啟動水利重點薄弱環(huán)節(jié)工程建設(shè)，加快建立地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)調(diào)查評價體系、監(jiān)測預(yù)警體系、防治體系、應(yīng)急體系，提高對自然災(zāi)害的綜合防范和抵御能力。民生好了，經(jīng)濟問題自然也就解決了。

（二）完善民生財政的養(yǎng)老保障職能

1.立足發(fā)展，落實民生保障。要促進財稅管理政策的創(chuàng)新，從而轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。研究財稅經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，創(chuàng)新財稅工作思路、管理理念和服務(wù)方式，有針對性地加強經(jīng)濟擴量提質(zhì)的對策研究，構(gòu)建有利于科學發(fā)展的體制機制。積極發(fā)揮財稅政策和財政資金的指引作用，跟著經(jīng)濟形勢走，大力扶持中小企業(yè)，推進技術(shù)、管理和發(fā)展模式創(chuàng)新，提高核心競爭力。

2.明確財政支出范圍，加強預(yù)算管理，完善民生投入機制。首先，要加強預(yù)算管理。進一步完善預(yù)算支出標準體系，精確、細致、深入地實施預(yù)算管理，加強標準的執(zhí)行力度，促進預(yù)算支出的標準化，提高預(yù)算管理的公平性。推進以提高公共服務(wù)質(zhì)量為主要內(nèi)容的績效評價工作，建立激勵約束機制和整改機制，提高預(yù)算管理的有效性。推進制度創(chuàng)新，推進事業(yè)單位財政供給方式改革，建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度體系，推動預(yù)算管理與資產(chǎn)管理、財務(wù)管理相結(jié)合，提高預(yù)算管理的科學性。其次，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。按照公共財政的要求，正確處理政府與市場的關(guān)系，堅持“有所為、有所不為”，最大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府應(yīng)從微觀的過多過細的管理中解脫出來，凡是市場不能夠發(fā)揮作用的公共服務(wù)領(lǐng)域，在財力許可的范圍內(nèi)，政府財政要通過綜合平衡予以保障，做到管“到位”、不“缺位”，最大程度地滿足社會公共需要。最后，加強民生保障。按照“存量調(diào)結(jié)構(gòu)，增量優(yōu)方向，增量調(diào)存量”的原則，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，嚴格做到“控、壓、?！?，通過全面清理、合理歸并、整合使用專項資金，將專項資金整合用于重點領(lǐng)域、重點項目和重點地區(qū)，加大民生事業(yè)發(fā)展保障力度。重點要抓好社會保障工程、醫(yī)療健康工程、教育協(xié)調(diào)發(fā)展工程、創(chuàng)業(yè)就業(yè)工程、住房安居工程等，確保民生事業(yè)發(fā)展。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進公共服務(wù)均等化。我國是一個地區(qū)發(fā)展差異極為明顯的大國，無論是改善民生、還是發(fā)展經(jīng)濟，都離不開轉(zhuǎn)移支付制度的支持。轉(zhuǎn)移支付作為重要財政工具對于推動民生事業(yè)的發(fā)展是具有十分重要意義的，是實現(xiàn)財政橫向與縱向平衡、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要方式。首先，要加大并規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付，控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。綜合考慮人均收入、主體功能區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)成本等多種因素，完善轉(zhuǎn)移支付因素法計算公式，逐步縮小地區(qū)間的財力差距，實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化。與此同時，在保證分稅制框架基本穩(wěn)定前提下，完善中央與地方共享稅的分成辦法，合理提高中央財政的集中程度，繼續(xù)加大對民族地區(qū)、革命老區(qū)、貧困地區(qū)的財政支持力度。其次，進一步規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。建立嚴謹?shù)膶ｍ椶D(zhuǎn)移支付項目的準入機制，減少專項轉(zhuǎn)移支付項目的隨意性和盲目性，嚴格按照預(yù)算級次編報專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，完善專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系。再者，要完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，加大省級財政對轄區(qū)內(nèi)財力差距調(diào)節(jié)的責任。省級財政要適當調(diào)整省以下財政體制，控制財力差距進一步擴大，保證縣鄉(xiāng)政權(quán)正常運轉(zhuǎn)的基本支出需求。最后，要科學界定中央政府與地方政府間的事權(quán)財權(quán)，為加快轉(zhuǎn)移支付立法創(chuàng)造條件。

（三）完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度

1.建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度。全國城鎮(zhèn)所有的就業(yè)人員（包括機關(guān)、事業(yè)單位工作人員和各種性質(zhì)企業(yè)的員工）都要繳納養(yǎng)老保險金，個人和單位交納的比例要統(tǒng)一，建立養(yǎng)老保障資金的個人賬戶，全國聯(lián)網(wǎng)、全國流通，由勞動和社會保障部成立專門的機構(gòu)統(tǒng)一管理。個人賬號與身份證號要一致，個人和單位繳納的養(yǎng)老保險金全部記錄到個人賬戶上。個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。職工如果意外死亡，個人賬戶中的個人繳費部分是可以繼承的。個人賬戶在全國范圍內(nèi)通用，職工更換工作單位時，其個人賬戶上全部儲存額也會隨同轉(zhuǎn)移。新的工作單位只要按規(guī)定往他的個人賬戶里存錢就可以了。員工只要拿著自己的社?？ㄔ阢y行或其他可以查看的地方一查便知曉，當職工到了法定退休條件退休時，個人賬戶中的儲存額會成為計算其養(yǎng)老金的基本依據(jù)，這將有利于調(diào)動參保人員多繳費的積極性，也有利于擴大養(yǎng)老保險的覆蓋面。國家再根據(jù)當下的生活水平，由中央財政按照同一標準給全國所有退休人員適當?shù)难a貼。退休人員可以持有養(yǎng)老保障卡，在任何地方都可以到國家社會保障機構(gòu)指定的銀行去領(lǐng)取他們的養(yǎng)老金。

2.逐步建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度。農(nóng)村的大部分經(jīng)濟來源是以農(nóng)業(yè)為主的，而農(nóng)業(yè)卻是市場風險與自然風險同時并存的弱勢產(chǎn)業(yè)。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)又是以戶為單位，具有很大的分散性，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活風險也相對來說比較大，并且當農(nóng)村經(jīng)濟市場化程度越高，這種風險性就會越大。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的這些特點決定了農(nóng)村更需要養(yǎng)老保障。而目前最緊要的是要針對農(nóng)村貧困問題突出的現(xiàn)狀，來強化農(nóng)村的最低生活保障制度，然后是建立強制的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

3.改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機制。首先要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，增加養(yǎng)老保障支出在財政總支出中的比例。制定和實施養(yǎng)老保障政策，促進養(yǎng)老公平，是政府的主要經(jīng)濟職能之一，這是人類文明發(fā)展的趨勢。其次是變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)填補養(yǎng)老保險金缺口。在傳統(tǒng)的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。國有資產(chǎn)中相當一部分是靠老職工犧牲其消費和未來積累凝聚起來的，或者說國有資產(chǎn)的一部分是過去國有企業(yè)職工養(yǎng)老保障權(quán)益的沉淀。因此，改革過程中的轉(zhuǎn)軌成本不是通過增加企業(yè)繳費來解決，只能由政府來承擔。變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)來補償國有企業(yè)職工過去的養(yǎng)老保障權(quán)益也是完全合理的。最后是調(diào)整企業(yè)和職工的繳費比例。針對企業(yè)負擔過重的實際，可適當降低企業(yè)的繳費比例，提高職工的繳費比例。

（四）建立“城鄉(xiāng)一體”的養(yǎng)老保障制度

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，我國社會養(yǎng)老保險事業(yè)也取得了很好的發(fā)展，但是由于長期堅持非均衡發(fā)展戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)有別的戶籍制度，我國養(yǎng)老保險制度從建立至今仍按照城鄉(xiāng)居民身份區(qū)分參保對象，呈現(xiàn)出典型的“二元分割”特征。一方面，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度歷經(jīng)六十年的發(fā)展變化已初具規(guī)模；另一方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險廣泛存在著覆蓋面窄、參保率低、基金保值增值能力差、監(jiān)管不善等諸多問題。這種“城鄉(xiāng)分割”的養(yǎng)老保險制度，不利于勞動力在全國范圍內(nèi)自由流動，不利于經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，更無法體現(xiàn)平等的公民權(quán)利。對現(xiàn)有的養(yǎng)老保險制度進行改革和創(chuàng)新，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度的重要性已經(jīng)越發(fā)地凸顯。為此，打破城鄉(xiāng)界限和職業(yè)界限，構(gòu)建基于國民身份的、城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保險制度，是建設(shè)和諧社會、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重中之重。