水庫移民安置土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式淺析
——基于江西省太湖水庫果園流轉(zhuǎn)安置模式

王志成，吳小益

(江西省水利規(guī)劃設(shè)計研究院，江西 南昌 330029)

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《農(nóng)村土地承包法》是關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的主要法律法規(guī)，二者都將流轉(zhuǎn)定義為“轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式”。這幾種流轉(zhuǎn)形式的區(qū)別主要體現(xiàn)在對農(nóng)用地權(quán)屬的確定上。轉(zhuǎn)包、出租方式轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)，保留承包權(quán)；轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)。根據(jù)南昌市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式研究，有88%的農(nóng)戶選擇轉(zhuǎn)包和出租的形式。

現(xiàn)有研究水庫移民安置中土地流轉(zhuǎn)，是在移民需要生產(chǎn)安置的前提下，由安置區(qū)集體轉(zhuǎn)出部分土地解決移民生產(chǎn)用地。伊慶山、施國慶等認為土地流轉(zhuǎn)的主要方式有政府主導(dǎo)征收安置區(qū)土地和政府引導(dǎo)與農(nóng)戶自主協(xié)商相結(jié)合土地流轉(zhuǎn)安置移民模式。劉靈輝根據(jù)水利水電工程移民安置區(qū)調(diào)查總結(jié)出移民安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)有三種方式，即局部流轉(zhuǎn)、全組流轉(zhuǎn)和特殊移民安置模式下的土地流轉(zhuǎn)。此種土地流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)戶將承包土地的使用權(quán)連同承包權(quán)一起轉(zhuǎn)讓給第三者。如果移民采取本村外安置，即涉及移民戶籍的變更。移民通過成員權(quán)的獲得，完成正式的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓。隨著農(nóng)村土地制度的變化，轉(zhuǎn)讓方式的土地流轉(zhuǎn)安置移民難度越來越大。

《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》的出臺，對今后一定時期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要的指導(dǎo)意義。“三權(quán)分置”順應(yīng)了廣大農(nóng)民特別是大量進城務(wù)工農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿和繼續(xù)務(wù)農(nóng)的家庭的要求。農(nóng)民可以在保留承包權(quán)的情況下出讓經(jīng)營權(quán)，在不改變所有權(quán)和承包權(quán)狀況的基礎(chǔ)上部分實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)。將分離后的承包權(quán)認定為成員權(quán)，非本集體經(jīng)濟組織成員不得承包本集體的土地，而農(nóng)戶已獲得的承包權(quán)又只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓并經(jīng)農(nóng)民集體同意。

土地經(jīng)營權(quán)進一步放活，穩(wěn)定了經(jīng)營預(yù)期，破解土地流轉(zhuǎn)的難題與癥結(jié)，促進土地資源優(yōu)化配置，土地作為要素流動起來，可以為水庫移民以土安置，增加農(nóng)民收入提供新的路徑和制度保證。在江西省太湖水庫移民安置中，結(jié)合農(nóng)村移民意愿，因地制宜提出了果園流轉(zhuǎn)生產(chǎn)安置方式，本文試圖通過該案例剖析，實證分析土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)安置方式的績效及推廣障礙因子。

1 太湖水庫果園流轉(zhuǎn)實踐

太湖水庫壩址位于珠江流域東江尋烏水上游的尋烏縣水源鄉(xiāng)太湖村附近，正常蓄水位為443.0m，是一座以供水為主，兼顧灌溉、防洪等綜合效益的中型水庫?；鶞誓臧徇w人口為552人，生產(chǎn)安置總?cè)丝跒?77人。推薦方案移民補償估算總投資為14091.56萬元。

1.1 移民安置意愿

建設(shè)征地移民安置意愿調(diào)查，發(fā)出調(diào)查表格約110余份，收回調(diào)查表格101份，其余調(diào)查采取電話調(diào)查方式。在地方政府宣傳引導(dǎo)下，大部分移民按照自身條件選擇了安置方式和安置去向。經(jīng)匯總，搬遷人口基本選擇果園流轉(zhuǎn)安置。淹地不淹房，經(jīng)與各級地方政府溝通，全部采取有土地安置方式進行生產(chǎn)安置。按基準年搬遷人口算，選擇縣城小區(qū)安置的為31人，選擇迎賓大道安置點為491人，選擇水源集鎮(zhèn)安置的為30人。移民意愿調(diào)查結(jié)果為搬遷安置基本選擇城鎮(zhèn)安置，生產(chǎn)安置基本選擇果園流轉(zhuǎn)安置，其主要原因有：①近年來，果園種植發(fā)展勢頭良好，移民果園種植技能成熟，希望繼續(xù)從事果業(yè)。②當?shù)亟逃t(yī)療設(shè)施落后，隨著收入水平增長，移民期望接受更好的教育和享受更好的醫(yī)療服務(wù)，選擇縣城安置占很大比重。③大量的青壯年勞動力長年在外打工，縣城安置為他們提供更大便利。

1.2 移民安置環(huán)境容量與安置去向

根據(jù)移民意愿，本工程移民搬遷安置去向為縣城安置區(qū)實行小區(qū)安置(規(guī)劃安置31人)，迎賓大道安置區(qū)(規(guī)劃安置503人)、水源鄉(xiāng)集鎮(zhèn)實行宅基地安置(規(guī)劃安置30人)，至設(shè)計水平年共安置移民564人。安置地所在文峰鄉(xiāng)是尋烏果園種植核心區(qū)，水源鄉(xiāng)果園種植規(guī)模也較大。通過調(diào)查流出地近三年流轉(zhuǎn)情況，對其可靠性進行了分析。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，文峰鄉(xiāng)2011年流轉(zhuǎn)果園約2160畝、2012年流轉(zhuǎn)果園約2000畝、2013年流轉(zhuǎn)果園約3416畝。水源鄉(xiāng)2011年流轉(zhuǎn)果園約235畝、2012年流轉(zhuǎn)果園約260畝、2013年流轉(zhuǎn)果園約465畝。流轉(zhuǎn)期限多在15～30年間。通過近三年流轉(zhuǎn)情況看，安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場較為成熟，流轉(zhuǎn)規(guī)模能夠滿足安置區(qū)移民生產(chǎn)需求。

另根據(jù)尋烏縣果園流轉(zhuǎn)中介服務(wù)中心信息，在縣城周邊文峰鄉(xiāng)楊梅村有350畝、大路村430畝、長嶺村480畝、長布村320畝、長舉村430畝、崗背村460畝果園流轉(zhuǎn)，合計2470多畝。水源鄉(xiāng)龍?zhí)链?013年流轉(zhuǎn)面積165畝。根據(jù)現(xiàn)有流轉(zhuǎn)信息，流轉(zhuǎn)規(guī)模能夠滿足移民果園流轉(zhuǎn)需求。果園流出后，以行政村為單位推測，各村環(huán)境容量能夠滿足果園流轉(zhuǎn)的需求。

1.3 移民收入水平評價

根據(jù)農(nóng)村住戶調(diào)查，家庭經(jīng)營收入占農(nóng)村人均純收入51%，二、三產(chǎn)業(yè)及其它收入占總收入的36%。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟統(tǒng)計年報顯示，農(nóng)村人口近40%收入來源于務(wù)工收入。實現(xiàn)果園流轉(zhuǎn)安置，移民收入來源與現(xiàn)狀收入來源基本一致。移民流轉(zhuǎn)安置后，其經(jīng)濟收入來源有種植業(yè)收入、二、三產(chǎn)業(yè)及其它收入等。收入減少主要有：土地流轉(zhuǎn)費用，按現(xiàn)狀調(diào)查每畝園地流轉(zhuǎn)費用約每年260元/畝，人均土地流轉(zhuǎn)費用為520元；人均經(jīng)營果園收入減少0.9畝，減收約1000元。收入增加主要有：安置區(qū)交通便利，果品收購價增加約200元/畝，人均增收400元。安置區(qū)緊鄰縣城，將為其從事二、三產(chǎn)業(yè)提供了更多的便利，增加農(nóng)村移民外出打工、從事二、三產(chǎn)業(yè)勞動的機遇。同時安置后農(nóng)村移民家庭戶將有部分勞動力由原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中脫離出來，轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，將大大促進家庭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。每戶至少有1個以上勞動力接受就業(yè)創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，有1～2項穩(wěn)定的增收項目。二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)工資約為每月2500元。二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人均增收約為2000元。后期扶持收入600元/人。經(jīng)初步推算，人均可增收1480元，至規(guī)劃水平年人均純收入達到預(yù)期目標。

1.4 果園流轉(zhuǎn)實施經(jīng)驗

(1)適應(yīng)了移民城鎮(zhèn)化安置新需求

隨著從事二、三產(chǎn)業(yè)移民越來越多和農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化，移民對搬遷安置要求越來越高。從太湖水庫移民意愿調(diào)查過程看，移民選擇進城進園意愿較高。并非所有移民都具備從事非農(nóng)職業(yè)的生產(chǎn)技能。水庫移民文化程度偏低、信息獲取途徑較窄，實現(xiàn)果園流轉(zhuǎn)可以發(fā)揮移民種植技能，保障移民生計。

(2)果品種植附加值高推動了果園流轉(zhuǎn)

農(nóng)民強烈的增收意愿推動了果園流轉(zhuǎn)。從價格上看，蜜橘生產(chǎn)成本0.6～0.7元/kg，臍橙在1.0元/kg左右。尋烏蜜橘特早熟品種在果園的銷售價格一般在2.4～3.2元/kg，臍橙一級果在果園的銷售價一般在3.0元/kg。以生長周期平均株產(chǎn)量30公斤，收益價格在4000元/畝左右。

(3)生態(tài)移民安置積累了成功經(jīng)驗

果園流轉(zhuǎn)成為解決生態(tài)移民安置方式重要途徑。尋烏縣啟動了南橋鎮(zhèn)扶貧移民的搬遷工作，至今已安置來自15個偏遠山區(qū)的218戶、1416名農(nóng)民，有186戶村戶通過果園流轉(zhuǎn)而發(fā)家致富。水源鄉(xiāng)樟樹灣移民安置點安置深山區(qū)移民共98戶，經(jīng)過幾年的努力，大部分安置移民建房戶已建好房屋并已搬遷入住，在附近還承包了果園，家庭有了固定的收入，生活水平逐步提高。

(4)緩解了移民建房資金壓力

移民在安置區(qū)不僅要實現(xiàn)生產(chǎn)安置，還需要建造住房，由于移民在住房面積、裝修程度的攀比心理，住房建造成本大幅攀升，遠遠超過房屋補償資金。在江西很多水庫，移民土地補償資金很大一部分比例用于建造房屋。在移民支出成本大幅增加情況下，通過土地流轉(zhuǎn)進行生產(chǎn)安置能在一定程度上緩解移民資金壓力。

2 土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)推廣障礙因子分析

2.1 流轉(zhuǎn)市場化缺陷

市場化的土地流轉(zhuǎn)模式使移民承受一定的交易成本。隨著移民戶在安置區(qū)流轉(zhuǎn)需求的增加，移民需承擔的交易成本進一步增加，達成協(xié)議的可能性進一步降低。市場化的土地流轉(zhuǎn)還會導(dǎo)致土地向承包大戶集中，弱勢群體在市場化土地流轉(zhuǎn)中處于劣勢。無論站在安置區(qū)原居民、移民和政府哪方角度，市場化土地流轉(zhuǎn)都不符合人追求利益最大化的假設(shè)。

太湖水庫土地流轉(zhuǎn)中介機構(gòu)主要是依托當?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。地方政府僅對土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模100畝左右的予以重點扶持。在太湖水庫移民實施機構(gòu)中，規(guī)劃設(shè)立移民土地流轉(zhuǎn)登記中心，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。但移民土地流轉(zhuǎn)登記中心處在探索中，在實施中，如何有效干預(yù)土地流轉(zhuǎn)值得進一步研究。

2.2 契約與經(jīng)營風險

目前，土地流轉(zhuǎn)自發(fā)行為居多，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，農(nóng)民利益得不到保障。合同不規(guī)范成為土地流轉(zhuǎn)糾紛主要原因。另外，土地流入方履行合同不規(guī)范，也是目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中需要迫切解決的問題。土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶與承租者之間的利益聯(lián)結(jié)仍較為松散。

因經(jīng)營風險使移民土地流轉(zhuǎn)意愿降低。經(jīng)營需應(yīng)對風險包括自然風險、技術(shù)風險和市場風險。自然風險，既自然條件對產(chǎn)業(yè)的影響，技術(shù)風險，尚未建立完善的新品種推廣體系，市場風險，市場由賣方市場轉(zhuǎn)向買方市場。尋烏縣果品品種單一，上市期集中，加工倉儲能力低，容易造成滯銷，抵御市場風險能力差。果園集中度高，促進了柑橘產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是也帶來了病害傳播的風險。近年，尋烏縣澄江鎮(zhèn)的王屋村，黃龍病的爆發(fā)導(dǎo)致整片的臍橙樹被砍掉，尋烏縣桂竹帽鎮(zhèn)的果林也砍掉大部分，當?shù)厝丝硺渲蟠蠖嘀匦峦獬龃蚬ぁ?/p>

2.3 土地規(guī)模化經(jīng)營與流轉(zhuǎn)的分散化矛盾

從農(nóng)戶的角度出發(fā)，他們對土地流轉(zhuǎn)的支持與否不是以單純的成本——收益來衡量，而是基于對生活的全面綜合考慮。土地仍然是最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)土屬性導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)分散化態(tài)勢。

土地的規(guī)?；?jīng)營，特別是耕地規(guī)?；?jīng)營，方便采用大型機械進行耕種、管理，可極大程度降低所需勞動力以及種植成本。太湖水庫果業(yè)種植在一定程度上能克服流轉(zhuǎn)分散化缺陷，但耕地種植區(qū)推廣土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)安置模式，市場化流轉(zhuǎn)難以保證耕地的相對集中。

2.4 流轉(zhuǎn)的低收益

太湖水庫果品種植附加值相對較高，但其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)平均利潤空間小。根據(jù)2014年9月江西省農(nóng)業(yè)廳公布的“2014年早稻生產(chǎn)、購銷及成本收益分析”顯示，種植水稻成本9792元/hm2，平均純收益7371元/hm2。小戶經(jīng)營下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只能保證農(nóng)民生存需要。按照法律的相關(guān)規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途。只有實現(xiàn)培育特色規(guī)模產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)產(chǎn)品特色產(chǎn)業(yè)輻射力和提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，才能提高種植收益，促進土地流轉(zhuǎn)。

2.5 “兩區(qū)”補償不平衡

不僅安置區(qū)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)予以足額的補償，安置區(qū)資源環(huán)境的補償應(yīng)予以考慮。在目前情況下，為體現(xiàn)公平及未來發(fā)展，將水庫移民區(qū)移民后期扶持政策及其他優(yōu)惠政策與安置區(qū)居民共享。依據(jù)現(xiàn)有政策，應(yīng)通過價格杠桿吸引更多的安置區(qū)居民流轉(zhuǎn)承包地，保障移民的農(nóng)業(yè)安置。

3 結(jié)論與建議

太湖水庫果園采用流轉(zhuǎn)安置方式，適應(yīng)了新型城鎮(zhèn)化安置的需要，緩解了移民建房資金壓力，保障了移民生產(chǎn)生活水平。在贛南地區(qū)土地流轉(zhuǎn)市場較為成熟的背景下，作為一定區(qū)域一定時期下一種有效的生產(chǎn)安置方式是可行的。近年來我國不斷出臺多項土地政策，推進農(nóng)村土地的確權(quán)登記、發(fā)展適度規(guī)模化經(jīng)營。土地承包期的延長有望穩(wěn)定承包農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)主體的土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。土地政策的穩(wěn)定為土地流轉(zhuǎn)提供了政策保障。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式進一步推廣，應(yīng)與水庫移民安置規(guī)劃工作緊密結(jié)合。單一的農(nóng)業(yè)安置方式由于調(diào)地工作的難度不斷增加，農(nóng)村移民安置尋求其他安置方式替代農(nóng)業(yè)安置的大趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。為了移民工作的順利進行，必然要求我們從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，把移民安置看作一項普遍聯(lián)系的系統(tǒng)工程，綜合考慮，選擇適當?shù)囊泼癜仓媚Ｊ?。因地制宜，多種安置措施相結(jié)合的移民安置模式成為必然的選擇。土地流轉(zhuǎn)安置成為非農(nóng)安置以外一種有效補充方式。

土地流轉(zhuǎn)模式的推廣必須充分發(fā)揮移民實施機構(gòu)在土地流轉(zhuǎn)中的作用，以克服流轉(zhuǎn)的市場化風險。完善土地流轉(zhuǎn)風險防范機制，一方面，要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險制度，降低經(jīng)營風險和自然風險；另一方面，要完善土地流轉(zhuǎn)風險基金制度，確保防范農(nóng)民收益風險。水庫移民后期扶持中，充分利用后期扶持政策，改進流出區(qū)土地基礎(chǔ)設(shè)施。

隨著農(nóng)戶進一步分化，從參與土地流轉(zhuǎn)的行為和程度看，不同群體不同的發(fā)展訴求應(yīng)該有不同的政策措施予以關(guān)注。根據(jù)南昌市農(nóng)民分化調(diào)查，勞動力中有17.4%務(wù)農(nóng)、23.7%兼農(nóng)、58.9%非農(nóng)。土地流轉(zhuǎn)安置應(yīng)重點關(guān)注務(wù)農(nóng)和兼農(nóng)群體。在社會經(jīng)濟效益的推動下，務(wù)農(nóng)的農(nóng)民將逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)場或者涉農(nóng)企業(yè)員工。土地流轉(zhuǎn)可以使土地逐步向?qū)I(yè)合作社和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的原料基地集中，以擴大經(jīng)營規(guī)模，降低生產(chǎn)成本。移民安置土地流轉(zhuǎn)應(yīng)把握農(nóng)民的分化和農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢，實現(xiàn)精準安置，在安置中引入專業(yè)合作社，適應(yīng)規(guī)模化流轉(zhuǎn)。