淺析“三權(quán)分置”對廣東省征地補(bǔ)償安置方式的影響

譚 亮

(廣東省水利電力勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510635)

隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)用地的“入市”流轉(zhuǎn)已成大趨勢，但在城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中涉及土地征收的矛盾也日益突出。2016年底，中央下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《分置辦法的意見》)實(shí)行土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，回應(yīng)社會關(guān)切，滿足土地流轉(zhuǎn)的需求，要求土地補(bǔ)償和安置方式要合法、合理地維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織、承包戶和新型經(jīng)營者的合法權(quán)益。廣東省從2006年起就依據(jù)國家有關(guān)部委的文件，開展了征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和留用地安置方式的改革和嘗試，緩和了被征地農(nóng)民和政府之間的矛盾，但也出現(xiàn)一些新的問題。通過馬克思地租地價理論和社會主義級差地租理論，結(jié)合廣東省現(xiàn)行的補(bǔ)償安置政策實(shí)施中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行分析，提出建議和優(yōu)化思路。

1 社會主義級差地租理論

1.1 馬克思地租地價理論

馬克思地租地價理論認(rèn)為，地租是土地所有者向使用者讓渡土地使用權(quán)所獲得的收入，是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)。廣義的地租包括超額的利潤、工資、利息及利用各種生產(chǎn)要素獲得超額收益；狹義的地租是指使用土地獲得的超額收益。馬克思還提出了級差地租的概念：因土地自然豐沃程度、與市場的距離不同而產(chǎn)生的級差地租Ⅰ，以及因在土地上追加等量投資造成不同生產(chǎn)率和收益而產(chǎn)生的級差地租Ⅱ。

《資本論》提出，“實(shí)際上，這個購買價格不是土地的購買，而是土地所提供的地租的購買價格”。土地價格不是價值的貨幣表現(xiàn)，而是地租的資本化，或者是資本化的地租，是土地所有制向土地需求者讓渡土地所有權(quán)所獲得的收入。

1.2 社會主義級差地租理論

在社會主義初級階段，盡管已經(jīng)消滅了土地的私有化，但以土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離為前提產(chǎn)出的地租依然存在。在社會主義生產(chǎn)關(guān)系下，農(nóng)產(chǎn)品由勞動者創(chuàng)造，但這類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動離不開國家和集體提供的生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)條件。因此，國家、集體和勞動者共同分享級差地租。在我國實(shí)際的征地過程中，集體經(jīng)濟(jì)組織通過取得土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)的形式，得到了級差地租Ⅰ。國家往往通過獲得土地流轉(zhuǎn)后的土地出讓金；或者通過征收各類稅費(fèi)，包括耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、征地管理費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、占用高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田補(bǔ)建費(fèi)用等項目收回了部分級差地租Ⅱ。土地承包者和經(jīng)營者則通過對其投資的各類農(nóng)田水利設(shè)施和附屬生產(chǎn)設(shè)施(通常被稱為“地上附著物”)、種養(yǎng)物等的補(bǔ)償，以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障等獲得級差地租Ⅱ的剩余部分。

通過對社會主義地租的來源、分配的分析，地租使土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)有機(jī)地聯(lián)系在一起，并決定了土地利益的分配；征地補(bǔ)償就是級差地租的再分配和平衡。余文鑫[1]提出，社會主義地租在一定國家制度下始終作為土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)關(guān)系調(diào)整中用來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和政治關(guān)系的杠桿。

2 廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和留用地政策

《分置辦法的意見》中規(guī)定了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。十九大報告也提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。

隨著農(nóng)村土地入市，“三權(quán)”所有者對其物權(quán)的重視，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度實(shí)施的按照產(chǎn)值倍數(shù)確定補(bǔ)償款和安置費(fèi)的方法將不能充分體現(xiàn)農(nóng)村土地在轉(zhuǎn)用過程中的潛在收益和價值。王小映[2]提出，相較于國有建設(shè)用地在市場經(jīng)濟(jì)中按市場價格流轉(zhuǎn)的情況，農(nóng)用地只能按照“使被征地者生活水平不降低”的原則制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這使得農(nóng)民無法獲得土地發(fā)展權(quán)的收益。這就形成了現(xiàn)在農(nóng)民對土地征收的預(yù)期和實(shí)際征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相距甚遠(yuǎn)的矛盾。至2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《國土資源部關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展制定征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》等一系列文件頒布后，各地才逐漸開展了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計算方法、失地農(nóng)民社會保障、留用地安置等多種形式結(jié)合和征地補(bǔ)償制度改。

2.1 廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)

2006年，廣東省國土資源廳頒布了《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》，開展了征地補(bǔ)償價格的改革，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積等因素將省內(nèi)各鎮(zhèn)分為十類地區(qū)，并按照不同地區(qū)類別和土地地類規(guī)定了征地補(bǔ)償費(fèi)(只包含土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi))的最低標(biāo)準(zhǔn)?！稄V東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》在2010和2016年根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行了調(diào)整。其中，一類地區(qū)(如廣州市天河區(qū)、番禺區(qū)，東莞市虎門鎮(zhèn)、厚街鎮(zhèn))耕地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)就由2006年的99.45萬元/hm2，調(diào)整到2010年的128.70萬元/hm2，在2016年又調(diào)整為1740.00萬元/hm2。根據(jù)《廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，各地級市細(xì)化了轄區(qū)內(nèi)的地區(qū)類別和地類分類，出臺了適用于當(dāng)?shù)氐恼鞯乇Ｗo(hù)標(biāo)準(zhǔn)政策和文件。

廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)(2016修訂調(diào)整)見表2。

表2 廣東省征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)(2016修訂調(diào)整) 單位：萬元/hm2

注：深圳市為單列市，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)自行制定。

2.2 留用地政策

廣東省留用地安置方式的實(shí)踐始于2010年，省國土資源廳根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》有關(guān)精神和廣東省委、政府《關(guān)于解決社會保障若干問題的意見》，發(fā)布了《廣東省征收農(nóng)村集體土地留用地管理辦法》(以下簡稱《留用地管理辦法》)?！读粲玫毓芾磙k法》提出了征收農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地需按照征收土地面積的一定比例(10%～15%)，作為征地安置另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地；在集體經(jīng)濟(jì)組織選擇放棄留用地安置，或無法安排符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的土地等情況下，可采用將留用地折算貨幣的方式安置。隨后，各地市根據(jù)《留用地管理辦法》的規(guī)定，陸續(xù)制定和發(fā)布了當(dāng)?shù)氐牧粲玫貙?shí)施辦法。

廣東省人民政府辦公廳2016年印發(fā)了《廣東省關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見》，明確了留用地安置適用于公益事業(yè)建設(shè)項目，并制定了留用地折算貨幣補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)(不低于所在地對應(yīng)的《全國工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)》的70%)后，廣東省也開始了在各類大中型水利水電工程采用留用地安置方式的嘗試。

3 “三權(quán)分置”對征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、留用地安置方式的影響

社會主義地租是我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)著經(jīng)濟(jì)活動中各參與方的利益。改革開放初期，城鄉(xiāng)發(fā)展差異不大，城市和農(nóng)村的級差差別不明顯，農(nóng)民對土地的期望值較低。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，地租由于土地稀缺性、交通及文教衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施的改善逐漸上漲，地方政府對農(nóng)用地征收的需求增加，也使農(nóng)民對土地征收補(bǔ)償?shù)钠谕蠓蠞q。在這種情況下，現(xiàn)行政策按照土地產(chǎn)值倍數(shù)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定反而不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，變成了對農(nóng)用地價值的壓制，大大影響了農(nóng)民對土地集約使用的積極性。許多地方的農(nóng)民由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格低，寧愿將農(nóng)地丟荒，也不愿意進(jìn)行集約經(jīng)營和土地流轉(zhuǎn)。這與通過“三權(quán)分置”政策來促進(jìn)農(nóng)用地入市流轉(zhuǎn)的設(shè)想相違背。

“三權(quán)分置”的提出以及區(qū)片價政策的實(shí)施，表面上是明確了物權(quán)人的權(quán)益，提高了土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上是國家從土地出讓金中向集體和農(nóng)民個人讓渡了部分級差地租，是從“保證被征地農(nóng)民最低生活保障”到“對土地發(fā)展權(quán)益補(bǔ)償”的過渡。

但是，征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)加上留用地的補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)在社會上也逐漸引起了爭議。許多地方政府為了城市建設(shè)，采用大幅提高安置標(biāo)準(zhǔn)的做法，鼓勵農(nóng)民放棄土地“上樓安置”。被征地農(nóng)民短時間內(nèi)獲得大量財富的同時，缺乏再就業(yè)培訓(xùn)和相應(yīng)的就業(yè)安排，無法在城鎮(zhèn)就業(yè)和發(fā)展。不少被征地農(nóng)民將部分安置房出租，以收取的租金作為主要收入，缺乏再就業(yè)的動力。雖然被征地農(nóng)民在城鎮(zhèn)落戶了，但卻沒有將其勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。這都是征地補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)超過應(yīng)有的“度”，被征地農(nóng)民獲得的收益超過社會平均水平造成的。長此以往，還會造成公共資源的浪費(fèi)，拖慢城鎮(zhèn)化進(jìn)度，影響農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移等社會問題。

大幅提高土地所有者的安置標(biāo)準(zhǔn)的做法，過于強(qiáng)調(diào)了對土地所有權(quán)和承包權(quán)的補(bǔ)償補(bǔ)助；卻忽視了對土地經(jīng)營者(農(nóng)業(yè)企業(yè)等集約經(jīng)營者)的權(quán)益，特別是對地上作物和土地改良的投資多限于青苗等附作物的補(bǔ)償。傅運(yùn)林、朱仁友[3]就指出，留用地是征地過程中由于貨幣化補(bǔ)償不足或未能滿足被征地期望值而進(jìn)行的補(bǔ)償。現(xiàn)實(shí)中，這些留用地大多在周邊開發(fā)條件改善、土地增值后被“高價”賣出用于房地產(chǎn)開發(fā)，而其土地規(guī)劃用途也在售賣過程中一再變化，這都給城市土地管理留下后患。

從社會主義級差地租理論的角度來看，實(shí)行留用地方式等補(bǔ)償和安置的地租分配體系較多地考慮了土地區(qū)位等的因素，并向級差地租Ⅰ傾斜；而對于級差地租Ⅱ，特別是通過集約經(jīng)營可能產(chǎn)生收益的地租部分卻鮮有考慮。征地補(bǔ)償過程中的級差地租分配示意圖如圖1所示。土地承包者和經(jīng)營者遇到國家公益或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目征收土地時，往往只依據(jù)“國家建設(shè)項目征地”作為“不可抗力”的條款而終止合同。因此，土地經(jīng)營者根據(jù)合同期計劃，已經(jīng)投入到土地改良中的各種投資(包括各類農(nóng)資物品、農(nóng)田灌溉設(shè)備、農(nóng)機(jī)設(shè)備)等無法得到增值；施放在土地上的各類農(nóng)資物品和布設(shè)在田間的灌溉設(shè)備甚至無法得到合理補(bǔ)償。這種做法將影響土地經(jīng)營者的計劃，增加經(jīng)營的不確定性，進(jìn)而打擊土地經(jīng)營者取得經(jīng)營權(quán)進(jìn)行集約經(jīng)營的積極性，影響農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的發(fā)展。

圖1 征地補(bǔ)償過程中的級差地租分配示意圖

由此可見，僅考慮提高土地所有者和承包者的征地補(bǔ)償期望，采用留用地安置提高征收土地補(bǔ)償和安置費(fèi)不符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則。

4 結(jié)論及建議

土地補(bǔ)償和安置方式合法、合理地維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織、承包戶和新型經(jīng)營者的合法權(quán)益。目前，城市房地產(chǎn)價格高居不下，農(nóng)村土地的價值得不到體現(xiàn)，主要是城鄉(xiāng)土地交易市場分置，土地出讓金城鄉(xiāng)分配不合理造成的。從級差地租的角度來看，征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和留用地安置方式都是對農(nóng)村土地地租的貨幣補(bǔ)償形式，這些政策的制定受到農(nóng)民短期內(nèi)的期望值、社會輿論關(guān)注程度等人為因素的影響。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往高于制定時農(nóng)村土地的市場價值；但一段時間后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)又無法與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。而且，政策調(diào)整往往跟不上市場變化的節(jié)奏。

因此，通過逐步推進(jìn)征地補(bǔ)償?shù)氖袌龌?，?shí)現(xiàn)依法、合理地補(bǔ)償安置。一方面，構(gòu)建一體化的城鄉(xiāng)土地交易體系；另一方面，要把握合理補(bǔ)償?shù)摹岸取?，平衡各方利益。通過建立統(tǒng)一的交易市場，使農(nóng)村可流轉(zhuǎn)或被征收土地的價格以鄰近地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的出讓價格為參考，以合理的評估確定土地價格；同時，通過市場機(jī)制合理地調(diào)整價格和土地供給。這樣既可以調(diào)整農(nóng)村和城鎮(zhèn)之間的級差地租的差距，也能使農(nóng)村可流轉(zhuǎn)或被征收土地的發(fā)展權(quán)得到充分體現(xiàn)。