簡析水電工程新用地政策對逐年補償安置模式的影響

陳 濤，魏 鵬，馮宏偉

(中國電建集團中南勘測設計研究院有限公司，湖南 長沙 410014)

水電工程移民生產(chǎn)安置一直是水電工程開發(fā)的重要課題，如何使失地農(nóng)民從工程項目建設中受益，如何確保移民搬遷后的可持續(xù)發(fā)展是水電工程建設必須解決的問題。為了適應水電開發(fā)西進之后農(nóng)業(yè)安置環(huán)境容量不足的難題，近年來部分工程突破了傳統(tǒng)的安置模式，采取了“少土”甚至是“無土”的逐年補償安置方式，受到了廣大移民群眾的普遍歡迎。目前，在云南省的瀾滄江、金沙江流域水電工程移民安置工作中逐年補償政策已得到了廣泛應用。

國務院2006年7月頒布的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)中規(guī)定：“大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍”。目前水電工程建設征地中現(xiàn)行的幾種逐年補償安置模式也基本是基于此條規(guī)定確定了相應的逐年補償標準及逐年補償資金統(tǒng)籌方法。

國土資源部、國家發(fā)展改革委、水利部、國家能源局四部門2016年1月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加大用地政策支持力度促進大中型水利水電工程建設的意見》(國土資規(guī)﹝2016﹞1號)中規(guī)定：“水利水電樞紐工程建設區(qū)、水庫淹沒區(qū)征地，應按該工程所在地征地補償標準足額計列征地補償費”；2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》(以下簡稱《分置辦法的意見》)，將農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行；2017年4月，國務院公布的《國務院關(guān)于修改<大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例>的決定》(國務院令第679號)中規(guī)定：“大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎(chǔ)設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行”。這些新出臺的政策規(guī)定對現(xiàn)行的逐年補償安置模式提出了新的要求。在新的用地政策下，如何依法依規(guī)、科學合理的確定逐年補償標準和補償兌付方式，規(guī)避潛在風險，將成為影響移民能否妥善、和諧安置，并有能力持續(xù)發(fā)展的重要因素。

1 現(xiàn)行主要的逐年補償安置模式

由于受耕地資源匱乏等客觀條件的限制，為妥善安置移民，推進水電建設，近年來，一些地區(qū)進行了不配置或少配置土地再輔以其他措施使移民保持原有生活水平的逐年補償安置方式的嘗試和探索，如以托口水電站湖南部分移民安置方式為代表的逐年實物補償安置模式，以廣西長洲水利樞紐移民安置方式為代表的按審定的年畝產(chǎn)凈產(chǎn)值長期逐年支付的安置模式，以云南省某流域梯級電站移民安置方式為代表的少土加長期逐年現(xiàn)金兌付的安置模式等。

云南省人民政府2015年3月印發(fā)了《云南省人民政府關(guān)于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見》(云政發(fā)﹝2015﹞12號)，規(guī)范了云南省移民安置逐年補償安置方式；2015年7月，云南省移民開發(fā)局印發(fā)了《解讀云南省人民政府關(guān)于進一步做好大中型水電工程移民工作的意見的通知》(云移發(fā)﹝2015﹞100號)，進一步完善了云南省大中型水電工程建設移民逐年補償安置方式政策，明確了逐年補償標準的計算方法和調(diào)整機制。

2 新的用地政策對逐年補償安置模式的影響

“國土資規(guī)﹝2016﹞1號”及修改后《移民安置條例》(國務院令第679號)等新出臺的用地政策與此前執(zhí)行的“國務院令第471號”相比，強調(diào)“應按該工程所在地征地補償標準足額計列征地補償費”，主要差異在于年產(chǎn)值和補償倍數(shù)不同?！皣鴦赵毫畹?71號”規(guī)定按征地前3年平均年產(chǎn)值的16倍進行補償，新出臺的征地政策則要求年產(chǎn)值和補償倍數(shù)采用工程所在地的統(tǒng)一標準，統(tǒng)一的補償倍數(shù)普遍高于“國務院令第471號”規(guī)定的16倍標準。

由于逐年實物補償模式施行實物(糧食產(chǎn)出)補償，一次性固化耕地的糧食作物品種和年畝產(chǎn)量，被征收的耕地采用按照核定的糧食作物品種和產(chǎn)量及相應的面積逐年向被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(或土地承包權(quán)力人)兌付相應的糧食作物，不涉及補償倍數(shù)；年畝產(chǎn)凈產(chǎn)值逐年支付模式中耕地的凈產(chǎn)值隨時間的變化由省級人民政府或主管部門根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況進行動態(tài)調(diào)整，每三年按有關(guān)政策對耕地的產(chǎn)值調(diào)整一次，年畝產(chǎn)值已經(jīng)根據(jù)工程所在地統(tǒng)一年產(chǎn)值確定，不涉及補償倍數(shù)問題。所以新出臺的用地政策對實物補償模式和年畝產(chǎn)凈產(chǎn)值逐年支付模式的逐年補償標準、資金統(tǒng)籌方式和逐年補償兌付方式基本無影響。

云南省水電工程采用的少土加逐年現(xiàn)金兌付的移民安置模式，逐年補償標準和逐年補償資金統(tǒng)籌與征地補償標準密切相關(guān)，新的用地政策對該安置模式影響較大。

鑒于目前僅云南省有著明確的逐年補償政策，本文主要以云南省相關(guān)政策為基礎(chǔ)，以云南省某流域梯級電站為例，簡要分析了新的用地政策對逐年補償安置模式的影響。

2.1 對逐年補償標準的影響

根據(jù)國土資源部印發(fā)的《關(guān)于開展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》(國土資發(fā)﹝2005﹞144號)及其附件《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準測算指導性意見(暫行)》，征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準是在一定區(qū)域范圍內(nèi)(以市、縣行政區(qū)域為主)，綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級、農(nóng)民對土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價格為主要依據(jù)測算的綜合收益值。統(tǒng)一年產(chǎn)值標準具有主導性原則，即選擇主導的地類和耕作制度進行測算，用主導農(nóng)用地收益反映測算范圍內(nèi)的農(nóng)用地客觀收益。

由于水電站建設征地范圍多為沿江河谷地帶，征收的土地中水田等產(chǎn)值較高地類的占比相對較高，按照被征收前3年平均年產(chǎn)值測算得到的耕(園)地年產(chǎn)值普遍高于根據(jù)主導地類和耕作制度測算確定的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準。見表1，比較測算年產(chǎn)值，執(zhí)行新的用地政策(統(tǒng)一年產(chǎn)值)后，逐年補償標準總體上降低，移民從逐年補償中獲得的收益減少。

2.2 對逐年補償統(tǒng)籌資金的影響

云南省政策規(guī)定，逐年補償資金統(tǒng)籌費以村民小組為單位，按“審定的逐年補償安置人口數(shù)”乘以“審定的逐年補償標準”的16倍計列。云南省出臺的該項規(guī)定是與“國務院471號令”規(guī)定的16倍標準銜接的。實施新用地政策后，土地補償?shù)漠a(chǎn)值和倍數(shù)應根據(jù)地方政策確定，補償倍數(shù)普遍高于16倍，對逐年補償資金統(tǒng)籌方式將產(chǎn)生重大影響。

表1 云南省某流域梯級電站逐年補償標準測算值

表2 云南省某流域梯級水電站逐年補償統(tǒng)籌資金

云南省某流域梯級水電站逐年補償統(tǒng)籌資金見表2，由表2可知，云南省某流域6座梯級電站中，除E、F電站外，其余電站按照新政策測算得到的逐年補償標準降低，但由于統(tǒng)籌倍數(shù)高于16倍，統(tǒng)籌費用總額將增加，所以業(yè)主需要繳納更高的逐年補償資金統(tǒng)籌費，原已按照16倍計列耕園地補償費的項目將不足以繳納逐年補償統(tǒng)籌資金，工程概算將會產(chǎn)生較大缺口。

2.3 對逐年補償對象的影響

目前，逐年補償對象主要包括“對人逐年補償”和“對地逐年補償”兩種方式。如云南省某流域已實施的5座電站中，3座電站采用了“對人逐年補償”方式，與生產(chǎn)安置人口掛鉤，按照地方政府編制的逐年補償實施方案中確定的人均逐年補償標準，按月發(fā)放給審定的逐年補償安置人口；2座電站采用了“對地逐年補償”方式，逐年補償標準與計算的生產(chǎn)安置人口數(shù)量沒有直接關(guān)系，直接與耕(園)地數(shù)量掛鉤，由地方政府根據(jù)審定的《移民安置規(guī)劃報告》中確定的各類耕(園)地的年產(chǎn)值標準作為逐年補償?shù)哪甓妊a償標準發(fā)放給相應移民承包戶。

逐年補償可以近似理解為“電站業(yè)主替移民種地”的一種安置模式，對應改革開放之初我國農(nóng)村土地實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制中所有權(quán)歸集體、承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶的“兩權(quán)分離”制度，逐年補償安置模式更多的是對移民承包經(jīng)營權(quán)的補償?！斗种棉k法的意見》提出“將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行”，農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中派生出經(jīng)營權(quán)，逐年補償安置模式演變?yōu)閷σ泼裢恋爻邪鼨?quán)和經(jīng)營權(quán)的補償。

在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的制度下，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的關(guān)系可簡單近似理解為類同“房屋出租”的關(guān)系，承包農(nóng)戶和土地經(jīng)營主體之間通過流轉(zhuǎn)合同，確定經(jīng)營主體使用土地獲得收益的權(quán)益，經(jīng)營權(quán)依附于農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上。按此分析，在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度下，逐年補償安置模式應針對農(nóng)村土地的承包權(quán)進行補償，土地已經(jīng)流轉(zhuǎn)的，再由經(jīng)營主體與承包農(nóng)戶依據(jù)流轉(zhuǎn)合同約定確定補償費用。

《分置辦法的意見》中明確提出：“嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)。農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長久不變。土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”、“承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應補償”等意見，并且《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》中規(guī)定耕地承包期屆滿后再延長三十年?！皩θ酥鹉暄a償”采取的逐年補償兌付到個人，人均補償補助標準一致，不同村組人均耕地享受同樣補償標準的方式，與“三權(quán)”分置和嚴格保護農(nóng)戶承包權(quán)的政策不銜接。新政策下，“對人逐年補償”方式存在違規(guī)的風險。

此外，根據(jù)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，農(nóng)村土地具有所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種權(quán)益，其中所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，土地被征收時，征地土地補償費包括土地補償費和安置補助費，其中土地補償費可以理解為對土地所有權(quán)的補償，安置補助費可以理解為對土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的補償。采用逐年補償安置模式，逐年補償費全部兌付給土地承包農(nóng)戶，對承包農(nóng)戶損失的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行了補償，但缺失了對土地集體所有權(quán)的補償。在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度下，逐年補償安置模式補償對象缺失了對土地集體所有權(quán)的補償，存在一定的潛在風險。

2.4 對逐年補償操作模式的影響

新出臺的“國土資規(guī)﹝2016﹞1號”“國務院令第679號”規(guī)定水電工程征地實行與鐵路等基礎(chǔ)設施項目用地同等補償標準，按照一定年產(chǎn)值的倍數(shù)“一次性”足額補償支付，用于移民配置生產(chǎn)資料，恢復生產(chǎn)生活。而逐年補償模式由項目業(yè)主按一定的標準分期長期補償以恢復移民的生活。前者是補償生產(chǎn)資料或一次性得到補償資金，通過勞動和投資獲得收入，后者是由項目業(yè)主長期直接補償移民生產(chǎn)資料損失費。兩者獲得收入的形式完全不同，差異較大。

另外，按照新政策，逐年補償安置模式足額計列征地補償費作為逐年補償統(tǒng)籌資金后，在電站運行期間的逐年補償不足費用是否仍由業(yè)主負責“兜底”，需進一步的研究。以云南省某流域梯級電站為例，按照云南省國土資源廳2014年修訂的征地補償標準，該梯級電站征地補償倍數(shù)基本為28倍左右，按同期(2014年)央行三年定期存款基準利率4.0%計算，折算每年征地補償費存款利息為統(tǒng)一年產(chǎn)值的1.12倍，征地補償費存款利息基本足夠支付每年的逐年補償費。在此情況下，電站運行期間的逐年不足費用仍由業(yè)主負責“兜底”存在一定不合理性。

采用與其他行業(yè)征地政策一致的征地標準后，逐年補償操作模式受到了一定程度的沖擊。其根源在于水電工程的逐年補償政策具備較為特殊的行業(yè)特征，該政策是在對歷年以來水電工程移民安置政策總結(jié)基礎(chǔ)上的補充和延伸，應對的是水電工程獨具的征地面積集中連片、受影響群體龐大、安置容量不足的特點，目前其他行業(yè)工程征地中，均未采取逐年補償這一安置方式。水電工程補償政策與其他工程征地標準銜接后，是否還能維持這一方式，逐年補償資金是否還由業(yè)主進行兜底，需要進一步研究明確。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

(1)較測算年產(chǎn)值，執(zhí)行新的用地政策后，逐年補償標準總體上降低，移民從逐年補償中獲得的收益減少；逐年補償統(tǒng)籌費用總額將增加，原已按照16倍計列耕園地補償費的項目將不足以繳納逐年補償統(tǒng)籌資金，工程概算將會產(chǎn)生較大缺口；逐年補償對象為“對人逐年補償”的方式存在一定的違規(guī)風險；“三權(quán)分置”制度下，逐年補償安置模式缺失了對土地集體所有權(quán)的補償，存在一定的潛在風險。

(2)包括逐年實物補償模式、年畝產(chǎn)凈產(chǎn)值逐年支付模式和少土加逐年補償現(xiàn)金兌付模式在內(nèi)的逐年補償安置方式已經(jīng)先后在國內(nèi)大中型水電工程移民安置中施行。從目前效果看，這些安置模式，因不涉及大規(guī)模籌措土地，無需大規(guī)模開墾耕地，不存在土地熟化期移民需要生產(chǎn)過渡，移民可以直接得到實惠，普遍較滿意，可以壓縮移民搬遷安置時間，加快移民搬遷，從而推動水電工程建設。結(jié)合當前社會經(jīng)濟發(fā)展特點和項目建設征地的實際，采取逐年補償安置模式，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置的補充和拓展，仍然是必要和緊迫的。

(3)在新的用地政策下，對如何依法依規(guī)、科學合理的確定逐年補償標準和逐年補償資金統(tǒng)籌，如何做好逐年補償與新的征地安置法律法規(guī)政策的銜接，規(guī)避潛在風險，將成為影響逐年補償安置模式能否妥善、和諧安置移民的重要因素。鑒于目前出臺的新用地政策與部分省(區(qū))正在實施的逐年補償政策存在政策不銜接的情況，需要引起相關(guān)各方密切關(guān)注。

3.2 建議

(1)建議盡早出臺國家層面的逐年補償機制相關(guān)政策，對逐年補償安置模式的適用范圍、標準、方法、措施等提出指導意見，規(guī)范逐年補償安置方式，研究制定相關(guān)配套政策，促進征地區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

(2)建議盡快響應新征地補償政策，對部分省逐年補償政策進行適當修正和調(diào)整

根據(jù)新的用地政策，修正和調(diào)整部分省逐年補償政策，制定統(tǒng)一的逐年補償發(fā)放機制和逐年補償管理機制。明確逐年補償標準應根據(jù)建設征地區(qū)統(tǒng)一的年產(chǎn)值擬定；堅持“淹多少補多少”的原則，逐年補償對象確定為“對地不對人”；細化逐年補償資金的提取、撥付和管理使用辦法，進一步研究明確電站運行期間逐年補償不足費用資金來源，分析項目業(yè)主是否應對逐年補償資金進行兜底。

(3)注意逐年補償實施過程中同流域梯級電站的銜接和新老政策的協(xié)調(diào)

以云南省某流域梯級電站為例，部分電站在“云政發(fā)﹝2015﹞12號”頒布之前移民安置規(guī)劃已通過審批，實施階段均由地方政府根據(jù)項目的具體情況擬定逐年補償兌付標準和兌付方式，導致逐年補償實施標準和方式各有差異，實施標準與按統(tǒng)一年產(chǎn)值擬定的逐年補償標準差別較大。新政策下，新實施電站逐年補償標準如何與同流域梯級電站做好銜接，是實現(xiàn)逐年補償政策平穩(wěn)過渡，維持征地區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。

(4)進一步研究逐年補償安置模式與農(nóng)村土地“三權(quán)分置”之間的關(guān)系

目前，逐年補償安置模式與農(nóng)村土地“三權(quán)”之間的關(guān)系尚十分模糊，建議結(jié)合農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置并行的原則及“集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵”的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深入研究逐年補償與農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系，科學界定逐年補償對“三權(quán)”的補償內(nèi)涵、邊界和分配方式。并進一步研究利用流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)完善逐年補償安置模式的可能性，探索“以逐年補償為主，流轉(zhuǎn)土地為輔”的生產(chǎn)安置方式。