河南省水利工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的發(fā)展及特點分析

何 方，朱子晗，潘 欣

(1.河南省水利勘測設(shè)計研究有限公司，河南 鄭州 450016； 2.南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理局河南分局，河南 鄭州 450016)

隨著社會及政策的不斷發(fā)展，河南省水利工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置的方式，從單一的就近有土恢復性安置，逐步發(fā)展為遠遷城(集)鎮(zhèn)安置，創(chuàng)新出了農(nóng)業(yè)合作社、土地流轉(zhuǎn)等生產(chǎn)安置形式。新中國成立至今，在不同的歷史及社會背景下，河南省水利移民生產(chǎn)安置的形式及特點大致分為4個階段：1950～1957年，正值全國土地改革、農(nóng)業(yè)合作化時期，按照“國家不浪費、群眾不吃虧”的原則，河南省各級政府逐戶安排落實水利移民生產(chǎn)、生活，移民安置較為妥善；1958～1977年，河南省掀起水利建設(shè)高潮，水庫工程建設(shè)多為“三邊”工程，移民安置規(guī)劃前期工作簡單粗放，缺乏計劃，安置周期短、條件差，普遍存在生產(chǎn)、生活困難等遺留問題；1978～2005年，隨著國民經(jīng)濟基本恢復以及1991年《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》的頒布，國家和省級政府對移民安置工作逐步重視和規(guī)范，移民生產(chǎn)、生活初步得到保障；2006年至今，全面“貫徹以人為本，保障移民的合法權(quán)益，滿足移民生存與發(fā)展的需求?！焙侠硌a償，科學選定安置區(qū)，生產(chǎn)措施得當，特別是隨著“2015年中央一號”文件和“國務(wù)院令第679號(2017年5月)”對水利工程補償政策的調(diào)整，使得生產(chǎn)安置的方式能夠做到多樣性，采取城鎮(zhèn)安置結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村供銷社等形式，向著鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展，使移民的經(jīng)濟收入和生活水平大幅度的提高。

1 發(fā)展過程

1.1 第一階段(1950～1957年)

1.1.1 政策及社會背景

1950～1957年，人均耕地面積較多，農(nóng)村經(jīng)濟比較落后，耕地糧食產(chǎn)量產(chǎn)值不高，移民安置的基本要求主要是不降低原有生活水平。1954年，河南省政府印發(fā)《河南省水利建設(shè)征購賠償遷移安置暫行具體辦法》，首次提出根據(jù)規(guī)劃設(shè)計確定的遷移范圍后，以地方黨、政為主，水利建設(shè)單位派人參加，組成遷移安置委員會，處理遷移、安置、征購、補償?shù)扔嘘P(guān)問題。

1.1.2 生產(chǎn)安置

各級政府對水庫移民安置比較慎重，成立專門機構(gòu)負責實施，實物指標調(diào)查和生產(chǎn)安置較細致，通過劃撥及調(diào)劑現(xiàn)成耕地，在本縣、本鄉(xiāng)、本村調(diào)整土地安置，在短時間內(nèi)恢復了生產(chǎn)、維持了生活。這一時期興建的大型水庫有石漫灘、板橋、白沙、薄山、南灣。由于當時土地數(shù)量充足，生產(chǎn)安置以就近恢復原有數(shù)量耕地為主，生產(chǎn)生活水平很快恢復到原有水平。

1.2 第二階段(1958～1977年)

1.2.1 政策及社會背景

1958～1977年，社會主義改造基本完成后，全國轉(zhuǎn)入大規(guī)模的建設(shè)時期，江河治理和水電開發(fā)步伐加快，河南省興建了大量水利水電工程，移民人口達到空前規(guī)模。這一階段，經(jīng)歷了“大躍進”、“人民公社”、三年自然災(zāi)害和“文化大革命”等特殊的歷史時期。

在當時環(huán)境下，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增產(chǎn)糧食是當時最重要的課題之一。增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本途徑，最可選擇的辦法就是大規(guī)模墾荒以擴大耕地面積。水利工程移民安置中，政府引導、組織內(nèi)地移民到東北、西北和西南等有可開墾荒地的邊疆地區(qū)墾荒。

1.2.2 生產(chǎn)安置

這一時期農(nóng)村移民生產(chǎn)安置是以調(diào)整耕地或開墾土地為主，但重工程建設(shè)，輕移民安置，缺乏統(tǒng)一的移民政策和科學系統(tǒng)的移民生產(chǎn)安置規(guī)劃，致使部分移民耕地得不到基本保障，生活水平下降。這一時期建設(shè)的丹江口、三門峽、岳城、白龜山、陸渾、鲇魚山、昭平臺、鴨河口、宿鴨湖等水庫搬遷周期短，基本沒有前期規(guī)劃，沒有環(huán)境容量分析，安置土地嚴重不足，庫區(qū)農(nóng)民遠走他鄉(xiāng)，沒有組織管理，移民的生活水平普遍下降。

三門峽水庫靈寶縣遷往甘肅敦煌墾荒的移民，水庫淹沒前種植棉花、小麥和大棗，生活水平較高。由于水庫淹沒移民安置補償標準低，加之到敦煌后由于種植土地環(huán)境容量不足，沒有基本的生活資料，生活水平下降，絕大多數(shù)人返回原籍，到原籍后無房、無地，生活貧困，形成了屢屢上訪的返遷移民、回流移民。

1.3 第三階段(1978～2005年)

1.3.1 政策及社會背景

1978～2005年，中共十一屆三中全會后，全國轉(zhuǎn)入以經(jīng)濟建設(shè)為中心、實行改革開放的新時期，水利水電建設(shè)也進入快速發(fā)展的時期。這一時期故縣、小浪底、盤石頭、西霞院、燕山5座大型水庫工程相繼開工建設(shè)。1984年12月，水電部頒布SD130- 84《水利水電工程水庫淹沒處理設(shè)計規(guī)范》，對移民安置規(guī)劃工作的任務(wù)、內(nèi)容、深度、補償標準等提出了具體要求。1991年2月，國務(wù)院發(fā)布《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》(國務(wù)院令第47號)，從此在以農(nóng)業(yè)安置方式為主的前提下開始嘗試多途徑安置方式。2003年9月，水利部對SD130- 84進行了修訂，要求移民的安置應(yīng)以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，使移民擁有可靠的生產(chǎn)生活條件、穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，要實現(xiàn)“遷得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展”的目標，使移民的生活水平達到或者超過原有水平。國家建立了庫區(qū)建設(shè)基金和后期發(fā)展扶持基金，專項用于解決已建水庫移民遺留問題和扶持新建水庫移民發(fā)展生產(chǎn)。

1.3.2 生產(chǎn)安置

這一時期全國水庫移民工作逐步恢復，安置型移民改為開發(fā)型移民，多渠道籌集資金，實行分級負責。首次以立法形式明確了水庫移民安置的原則和土地補償、安置補助費標準及移民搬遷后進行扶持的時限。新建水庫工程移民采取了前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持的辦法。水利水電移民搬遷安置取得了良好的成效，移民區(qū)的面貌發(fā)生了可喜的變化，移民群眾的思想日趨穩(wěn)定，但受安置區(qū)環(huán)境容量限制和社會形勢、經(jīng)濟體制不斷變化的影響，移民搬遷安置工作比以前艱巨復雜。隨著國家對移民工作也更加重視，移民安置逐步規(guī)范，移民生產(chǎn)生活初步得到保障。

以小浪底水庫移民為例,搬遷中編制了《河南省小浪底水庫農(nóng)村移民生產(chǎn)開發(fā)項目規(guī)劃工作大綱》，明確了移民生產(chǎn)開發(fā)的目標、項目和主要指標，為移民生產(chǎn)開發(fā)的實施提供了一套切實可行的操作方案。移民安置過程中，確定了“以土地為依托，以農(nóng)業(yè)安置為主，二、三產(chǎn)業(yè)安置為輔，多渠道、多門路綜合安置”的指導思想，以生產(chǎn)安置容量為前提，選擇水土資源條件較好、交通比較方便、經(jīng)濟發(fā)展有潛力的安置地。搬遷當年移民人均純收入已達到了當?shù)鼐用竦氖杖胨健?/p>

1.4 第四階段(2006年至今)

1.4.1 政策及社會背景

這一時期正值全國加大水利水電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國務(wù)院要求加強大江大河大湖治理，逐步推進重點中小河流治理。2006年7月國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，明確實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。同年8月24日，河南省政府印發(fā)了《河南省完善大中型水庫移民后期扶持政策實施方案的通知》，2009年10月，水利部修訂發(fā)布了SL290- 2009《水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》，明確了農(nóng)村移民生產(chǎn)安置，堅持以農(nóng)業(yè)安置為主。通過調(diào)劑土地，發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，在有條件的地方可與非土地安置相結(jié)合，適當發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。也可采取其他安置方式，比如養(yǎng)老保障、投親靠友、自謀職業(yè)等。2014年中央“一號文件”提出“引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！?015年中央“一號文件”提出“加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)民家庭經(jīng)營主體地位，引導土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營方式，積極發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度?！?016年中央“一號文件”提出“支持多種類型的新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體開展代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管等專業(yè)化規(guī)?；?wù)?！薄凹訌妼ν恋亓鬓D(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的管理服務(wù)?！薄爸С止╀N合作社創(chuàng)辦領(lǐng)辦農(nóng)民合作社，引領(lǐng)農(nóng)民參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、分享產(chǎn)業(yè)鏈收益?！薄耙婪ㄍ七M土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和引導農(nóng)戶自愿互換承包地塊實現(xiàn)連片耕種?！?017年中央“一號文件”提出“積極發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型、服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營?！眹艺咧鹉陮ν恋亟?jīng)營權(quán)進行改革，進一步推進土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村合作社的發(fā)展。這一時期的南水北調(diào)中線工程、出山店水庫工程、黃河灘區(qū)群眾搬遷工程相繼建設(shè)，河南省水利移民工作進入了新的歷史階段，移民安置政策及工作更趨成熟。2017年5月頒布的國務(wù)院令第679號：“大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行?！薄笆糯髨蟾妗敝袑嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道。

1.4.2 生產(chǎn)安置

這一階段的初期由于種植常規(guī)的農(nóng)作物收入已不能滿足農(nóng)村移民對生活水平提高的愿望，他們紛紛外出打工，土地出現(xiàn)撂荒或部分撂荒的狀況。在國家政策逐步完善下，特別是近幾年土地政策向著惠農(nóng)方向的調(diào)整，生產(chǎn)安置由大農(nóng)業(yè)安置逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)安置結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村合作社等形式，逐步出現(xiàn)了土地租賃、集中耕種等生產(chǎn)經(jīng)營模式，水利農(nóng)村移民生產(chǎn)安置逐步多樣化。

淅川縣南水北調(diào)中線工程丹江口水庫移民采取“林果專業(yè)合作社”、“家庭林場”、“公司+基地+農(nóng)戶”等模式，重點發(fā)展軟籽石榴和核桃產(chǎn)業(yè)，初步形成了盛灣、老城、九重鎮(zhèn)的軟籽石榴產(chǎn)業(yè)，滔河的核桃產(chǎn)業(yè)，香花鎮(zhèn)鮮桃產(chǎn)業(yè)和倉房鎮(zhèn)柑橘產(chǎn)業(yè)。群眾當年人均收入增加800元以上。

土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新形式，也使黃河灘區(qū)群眾進城安置成為現(xiàn)實，搬遷后由于外出打工或搬遷距離較遠，原有土地撂荒。土地流轉(zhuǎn)是解決這一問題提高群眾收入的有效方法。灘區(qū)內(nèi)濮陽市范縣陳莊鎮(zhèn)東宋樓、邢廟兩個村的土地2850畝(涉及人口2277人)，流轉(zhuǎn)給了麗景生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社。流轉(zhuǎn)土地每畝每年800元，合同約定首次流轉(zhuǎn)期限為20年。流轉(zhuǎn)土地主要種植有蘋果、桃、晚秋黃莉、葡萄等，這兩個村做為產(chǎn)業(yè)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地上打工人數(shù)有200人，基本解決了一半的勞動力，工資標準每人每年6000元左右。使搬遷群眾當年人均收入增加1200元以上。灘區(qū)內(nèi)濮陽市范縣張莊鄉(xiāng)李菜園、前房、后房、王英、蔣莊、雙面朱等6個村的土地，流轉(zhuǎn)給了濮陽市澤豫農(nóng)業(yè)開發(fā)農(nóng)民專業(yè)合作社、蔣莊農(nóng)民養(yǎng)殖專業(yè)合作社、前房順鑫農(nóng)民養(yǎng)殖專業(yè)合作社，共流轉(zhuǎn)土地1100畝(涉及1500人)。流轉(zhuǎn)土地補償費每年600元/畝，期限25年。合作社以養(yǎng)鵝、養(yǎng)鴨、養(yǎng)魚和種植果樹為主，畝均收益3000元。涉及土地流轉(zhuǎn)的搬遷群眾在此打工人數(shù)120人，人均工資每年20000元，搬遷群眾當年人均收入增加1500元以上。新鄉(xiāng)市封丘縣李莊鎮(zhèn)的張莊、姚莊、薛郭莊、南曹、貫臺5個村，是黃河灘區(qū)搬遷村，縣政府針對這5個村制定了《遷建涉及村莊土地流轉(zhuǎn)工作實施方案》，采取土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)合作社等形式，與河南恒峰集團簽訂了1萬畝的土地流轉(zhuǎn)合同，補償價格為1000元/畝，流轉(zhuǎn)周期10年。目前在河南恒峰集團打工的搬遷群眾150人，工資標準1800元/m。成立了10個合作社，使產(chǎn)業(yè)共享融合發(fā)展，群眾搬遷當年人均收入增加1500元以上。

2 特點分析

2.1 第一階段(1950～1957年)

這一階段土地多，人口少，群眾生活水平、生產(chǎn)水平均較低，思想及生活方式也較簡單，水利移民農(nóng)村的生產(chǎn)安置相對容易，以后靠劃撥土地恢復性生產(chǎn)為主，沒有發(fā)展的目標。

2.2 第二階段(1958～1977年)

這一時期，河南省興建了大量水利水電工程，移民人口占目前全省水利移民的59%。特別是這一階段經(jīng)歷了“大躍進”時期，由于當時受“左”的思想干擾，高指標、瞎指揮和“一平二調(diào)”盛行，存在“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”的狀況，移民的生產(chǎn)安置沒有環(huán)境容量分析，沒有科學指導，致使移民群眾生活困難，屢屢上訪，目前還有遺留問題尚未處理完成。

2.3 第三階段(1978～2005年)

是實行改革開放的新時期，隨著水庫移民規(guī)范的發(fā)布和大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例的頒布，移民安置開始逐步、有序走入正軌，在以農(nóng)業(yè)安置方式為主的前提下開始嘗試多途徑安置方式，比如發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和加工業(yè)以及第二、三產(chǎn)業(yè)。移民的安置逐步被政府重視，群眾生活逐步提高，但因文化和經(jīng)營水平較低，缺乏對市場的判斷，以第二、三產(chǎn)業(yè)安置的多以失敗告終。移民的生活水平短期內(nèi)一般不能達到安置區(qū)的生活水平。

2.4 第四階段(2006年至今)

隨著對大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例的修訂，特別是2014～2017年中央“一號文件”精神，將提高農(nóng)民收入作為全國政府工作的重中之重，隨著對土地政策的進一步放活，移民生產(chǎn)安置方式也發(fā)生變化，農(nóng)村合作社、土地流轉(zhuǎn)等形式，是移民增收的新模式，加快了移民致富奔小康的步伐。這種形式是目前農(nóng)村群眾快速發(fā)展的有效、切合實際的方法。

3 結(jié)語

水利移民生產(chǎn)安置的變化和發(fā)展，是隨著國家政策的走向和社會經(jīng)濟狀況、自然條件、勞動力素質(zhì)而逐步完善的，是順應(yīng)國家政策，符合當?shù)貙嶋H情況而確定的。從20世紀50年代的以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)恢復性安置方式逐步發(fā)展至目前多樣化的安置方式，充分體現(xiàn)了以科學發(fā)展觀、新時代中國特色社會主義思想為指導，創(chuàng)新出了農(nóng)村移民進城安置結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村合作社的順應(yīng)社會發(fā)展的安置方式，不但做到了“搬得出，穩(wěn)得住，能發(fā)展，快致富”，更是推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)率的有效措施。