水資源管理中的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制探討

都吉龍

(古城鎮(zhèn)政府，遼寧 本溪 117204)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)的水資源環(huán)境正面臨著前所未有的污染威脅。水污染加劇和水資源短缺正在成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素[1]。為解決水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的突出矛盾，黨中央和國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的文件[2- 3]。為保障制度的實(shí)施，2013年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，以促進(jìn)和激發(fā)地方政府嚴(yán)格管理水資源的積極性[4]。顯然，上述文件的貫徹和實(shí)施，緊靠政府職能部門的自發(fā)行為是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須建立起針對(duì)政府相關(guān)部門的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，以確保地方政府能夠充分貫徹和執(zhí)行中央文件精神，同時(shí)也為我國(guó)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度過程中產(chǎn)生的問題提供責(zé)任考核依據(jù)。

1 水資源管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制存在的問題及深層原因

1.1 問責(zé)法制不健全

首先，水資源監(jiān)督問責(zé)機(jī)制方面沒有統(tǒng)一的立法。監(jiān)督形式、監(jiān)督權(quán)的行使及監(jiān)督過程中的隱私保護(hù)等監(jiān)督管理中的一些根本性問題沒有明確的法律界定，而問責(zé)也只能參考《公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。因此，法制的欠缺必然導(dǎo)致監(jiān)督問責(zé)的權(quán)威性不足，造成問責(zé)過程中的權(quán)力濫用、走過場(chǎng)甚至打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象的發(fā)生。其次，我國(guó)的法律法規(guī)主要針對(duì)具有嚴(yán)重危害性責(zé)任事故的問責(zé)，而公職人員辦事拖拉、態(tài)度惡劣、推諉扯皮等現(xiàn)象，也會(huì)影響到最嚴(yán)格水資源管理制度的執(zhí)行，為此，有必要進(jìn)行專門立法，約束政府工作人員的行為。

1.2 監(jiān)督問責(zé)程序不完善

我國(guó)水資源管理領(lǐng)域的問責(zé)程序并不完善，主要是沒有明確界定啟動(dòng)條件。目前，水污染事件的問責(zé)機(jī)制啟動(dòng)依據(jù)是事件的損失程度和社會(huì)影響，具有較大的隨意性。例如，一個(gè)水污染事件發(fā)生后，本可以不追責(zé)，但是受媒體曝光產(chǎn)生的輿論壓力，就會(huì)啟動(dòng)追責(zé)程序。相反，對(duì)于不受輿論關(guān)注的事件，當(dāng)?shù)卣鲇谧陨硇蜗蟮目紤]，就不會(huì)進(jìn)行責(zé)任追究。因此，明確界定問責(zé)程序的啟動(dòng)條件，對(duì)規(guī)范問責(zé)機(jī)制具有重要意義。

1.3 問責(zé)機(jī)制的監(jiān)督不足

水資源管理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)性問題，涉及到流域內(nèi)不同地區(qū)、部門和群體[4]。因此，要解決我國(guó)的水資源短缺和污染問題，必須要擴(kuò)大水資源管理部門的權(quán)力。當(dāng)前，這種權(quán)力的擴(kuò)大與整合已經(jīng)開始，而相應(yīng)的監(jiān)督卻明顯滯后。因此，部分政府部門的人員以犧牲公共利益為代價(jià)，換取部門或個(gè)人的利益。為此，政府應(yīng)該創(chuàng)造良好的問責(zé)環(huán)境，積極引入社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督與行政問責(zé)并行，方可促使政府部門和工作人員更好地履行水資源管理職責(zé)。

1.4 監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不成熟

我國(guó)水資源管理中的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制尚處于初創(chuàng)階段，人們對(duì)該機(jī)制的認(rèn)識(shí)也不夠成熟[5]。首先，當(dāng)前的水資源管理問責(zé)機(jī)制缺乏完善的法律基礎(chǔ)，問責(zé)缺乏明確的法律依據(jù)；其次，在水資源管理過程中啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)不足，這不僅有啟動(dòng)問責(zé)的條件要求較高的原因，也有政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)啟動(dòng)問責(zé)持較為審慎的態(tài)度的原因。最后，各級(jí)政府在啟動(dòng)問責(zé)時(shí)主要依據(jù)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意見，缺乏規(guī)范可行的程序，導(dǎo)致監(jiān)督問責(zé)機(jī)制難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1.5 監(jiān)督與問責(zé)制度執(zhí)行不到位

現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制雖然在促進(jìn)政府履行水資源管理責(zé)任方面發(fā)揮了重要作用，但是這種上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督和問責(zé)仍存在明顯的不足：當(dāng)前，我國(guó)的水資源管理問責(zé)機(jī)制僅限于政府體制內(nèi)的問責(zé)，由于問責(zé)主體是政府，是否啟動(dòng)問責(zé)機(jī)制完全由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)決定，而問責(zé)行為對(duì)政府和工作人員的影響極大，這必然導(dǎo)致問責(zé)的主觀隨意性，并極易造成問責(zé)不利甚至體制內(nèi)腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。所以，問責(zé)主體和方式的單一，是問責(zé)機(jī)制不能有效執(zhí)行的原因之一，使部分水資源管理領(lǐng)域的過錯(cuò)事件逃脫責(zé)任追究。

1.6 社會(huì)公眾監(jiān)督意識(shí)淡薄

目前，水資源管理領(lǐng)域的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制仍停留在行政同體之間，社會(huì)公眾的監(jiān)督問責(zé)意識(shí)淡薄。由于水資源領(lǐng)域的突出矛盾和大眾生態(tài)環(huán)保理念的提升，社會(huì)公眾通過各種媒體關(guān)注水資源與生態(tài)環(huán)境的意識(shí)大為提高[6]。但是，社會(huì)公眾對(duì)水資源管理的監(jiān)督問責(zé)意識(shí)仍然淡薄，難以通過網(wǎng)絡(luò)和媒體參與到問責(zé)之中。究其原因，一方面是民不與官斗的傳統(tǒng)思想在普通群眾的意識(shí)里仍然根深蒂固，降低了群眾參與監(jiān)督問責(zé)的積極性；另一方面政府和公眾在水資源管理領(lǐng)域的信息不對(duì)稱嚴(yán)重限制了社會(huì)公眾的參與，所有這些都降低了問責(zé)機(jī)制外部監(jiān)督的動(dòng)力，水資源管理領(lǐng)域的公眾問責(zé)更是無從談起。

2 水資源管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制完善對(duì)策

2.1 推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)公眾參與

長(zhǎng)期以來，我國(guó)采取的是統(tǒng)治型政府管理模式，較少顧及社會(huì)公眾的民主權(quán)利[7]。在新的歷史背景下，政府工作必須轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，這勢(shì)必會(huì)對(duì)水資源管理工作帶來深刻影響。政府在今后的水資源管理工作中必須要和社會(huì)公眾、企業(yè)形成良好的合作局面，實(shí)現(xiàn)多方共贏，從而促進(jìn)政府、社會(huì)和企業(yè)更加關(guān)注水資源管理工作。

就水資源管理的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制而言，一方面對(duì)改善水資源的開發(fā)利用與保護(hù)具有重要的促進(jìn)作用，另一方面對(duì)被監(jiān)督問責(zé)者而言是一種典型的負(fù)激勵(lì)機(jī)制。因此，必須要依靠相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行強(qiáng)制性的約束和行為修正。對(duì)水資源管理監(jiān)督問責(zé)的社會(huì)參與而言，其負(fù)激勵(lì)機(jī)制的特征亦十分明顯。因此，要使社會(huì)公眾積極參與到水資源管理監(jiān)督中來，就需要政府規(guī)范相關(guān)的管理制度，為社會(huì)公眾參與水資源管理提供政策環(huán)境[8]：首先，要積極利用微博、微信等新興網(wǎng)絡(luò)媒體，為社會(huì)參與水資源管理提供多元化平臺(tái)；其次，對(duì)取得良好監(jiān)督效果的行為，政府應(yīng)該給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，以激發(fā)全社會(huì)參與監(jiān)督的積極性；最后，對(duì)社會(huì)監(jiān)督行為，政府不可存在排斥心理，要保障監(jiān)督者的合法權(quán)益，尤其不能打擊報(bào)復(fù)。此外，在加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督的同時(shí)，還要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，特別是加強(qiáng)政協(xié)、監(jiān)察、審計(jì)等部門的監(jiān)督力度，通過內(nèi)部與外部監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合，確保水資源管理部門能夠正確行使職能。

2.2 規(guī)范問責(zé)主體，強(qiáng)化組織保障機(jī)制

首先，要落實(shí)水資源管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，就需要解決誰來問責(zé)的問題，也就是要明確責(zé)任主體，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。具體而言，各級(jí)政府要成立必要的監(jiān)督問責(zé)管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。要構(gòu)建起相應(yīng)的工作制度和具體的實(shí)施方略，逐級(jí)明確責(zé)任，構(gòu)建起組織嚴(yán)密、領(lǐng)導(dǎo)有力的組織保障機(jī)制。

其次，要完善水資源管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，還必須解決管理責(zé)任問題。對(duì)水資源管理執(zhí)法過程中的執(zhí)法不嚴(yán)等行為要嚴(yán)肅處理，對(duì)相關(guān)責(zé)任人要依法進(jìn)行問責(zé)。要進(jìn)一步加大監(jiān)管和考核力度，賞罰分明，對(duì)先進(jìn)人員要予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)失職人員要給予相應(yīng)的懲處。

最后，要落實(shí)水資源管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，還必須要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。建議在原有的問責(zé)制度基礎(chǔ)上，各級(jí)政府要抽調(diào)水利專業(yè)人才構(gòu)建水資源監(jiān)督問責(zé)工作小組，專職負(fù)責(zé)水資源管理制度的落實(shí)和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的落實(shí)，實(shí)現(xiàn)事前提醒、事后監(jiān)督的工作模式，以充分發(fā)揮監(jiān)督的獨(dú)立性和專業(yè)性，有效預(yù)防行政不作為和亂作為的現(xiàn)象發(fā)生。

2.3 完善制度保障機(jī)制

制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則，良好的制度是一切社會(huì)活動(dòng)得以順利開展的前提。因此，要落實(shí)水資源管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，解決當(dāng)前的水資源管理困境，就必須要從以下幾個(gè)方面完善制度保障。

(1)要健全法律法規(guī)。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)法律法規(guī)均側(cè)重于水資源的開發(fā)、利用和保護(hù)，而在監(jiān)督問責(zé)方面沒有單獨(dú)立法。因此，建議出臺(tái)專業(yè)性水資源管理領(lǐng)域的監(jiān)督問責(zé)法，對(duì)監(jiān)督范圍、形式和目標(biāo)進(jìn)行明確界定，對(duì)水資源管理部門的問責(zé)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)水資源管理監(jiān)督問責(zé)有法可依，促進(jìn)監(jiān)督問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

(2)要實(shí)施水資源管理監(jiān)督問責(zé)信息公開制度。社會(huì)公眾享有知情權(quán)，才能有效行使監(jiān)督權(quán)。信息的不公開、不透明是影響當(dāng)前公共政策有效貫徹的重要因素。各級(jí)政府要基于《政務(wù)信息公開條例》，主動(dòng)公開政務(wù)信息，將水資源管理行為置于社會(huì)公眾的監(jiān)督和問責(zé)下。此外，要實(shí)施政務(wù)信息公開，還要維護(hù)好新聞媒體的報(bào)道權(quán)，使社會(huì)能夠迅速、充分地獲取政府的政務(wù)信息，為實(shí)施水資源管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制提供信息支持。

(3)水資源管理不同于一般的政務(wù)管理，具有極強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，這也給水資源管理的考核帶來了一定難度。因此，各級(jí)政府要基于水資源監(jiān)督問責(zé)工作小組，建立水資源管理監(jiān)督考核制度[9]，并將考核結(jié)果對(duì)社會(huì)公開通報(bào)，接受社會(huì)監(jiān)督。在考核制度的構(gòu)建過程中要廣泛征求科研機(jī)構(gòu)、高校和社會(huì)的意見和建議，綜合考量考核指標(biāo)的科學(xué)性和操作性，確?？己酥贫鹊挠行鋵?shí)。

2.4 完善問責(zé)程序

水資源管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的運(yùn)行，不僅需要構(gòu)建完善的監(jiān)督問責(zé)制度，更有賴于一套科學(xué)、規(guī)范的運(yùn)行程序。

首先，要完善水資源管理問責(zé)的啟動(dòng)程序。當(dāng)水資源管理部門出現(xiàn)行政失范行為后，有關(guān)部門應(yīng)立即成立調(diào)查組展開調(diào)查，并最終出具調(diào)查結(jié)果。問責(zé)主體根據(jù)調(diào)查結(jié)果與危害程度，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)決定是否啟動(dòng)問責(zé)。在問責(zé)啟動(dòng)過程中要堅(jiān)持集體決策的形式，減少問責(zé)啟動(dòng)失誤。

其次，要健全責(zé)任追究制度。責(zé)任追究制度是強(qiáng)化政府部門責(zé)任意識(shí)，確保政令暢通的重要手段。在問責(zé)程序啟動(dòng)后，問責(zé)主體要依據(jù)調(diào)查結(jié)果，判定相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任形式和大小，并作出相應(yīng)的懲罰。此外，責(zé)任追究要和水資源管理監(jiān)督考核相結(jié)合，建立健全責(zé)任追究制度，做到出現(xiàn)問題及時(shí)處理。

最后，拓寬問責(zé)救濟(jì)途徑。救濟(jì)制度是社會(huì)法制化建設(shè)的重要內(nèi)容，是監(jiān)督問責(zé)機(jī)制的重要補(bǔ)充。由于水資源管理的技術(shù)性和復(fù)雜性，在調(diào)查過程中極易出現(xiàn)偏差錯(cuò)亂，因此完善救濟(jì)制度極為必要。當(dāng)前，我國(guó)還沒有形成完善的法律救濟(jì)體系，問責(zé)救濟(jì)還不完善，特別是問責(zé)對(duì)象申訴困難，行政復(fù)議范圍過窄等問題。因此，需要不斷拓寬問責(zé)救濟(jì)途徑，不冤枉一個(gè)好人。

3 結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)對(duì)水資源的依賴程度不斷提高。面對(duì)水資源領(lǐng)域的突出問題，必須要明確各級(jí)政府在水資源管理方面的權(quán)力和責(zé)任，突出內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督方式，充分發(fā)揮全社會(huì)參與治理和管理的積極性。通過構(gòu)建完善的水資源管理監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，形成一套科學(xué)、完整的水資源管理模式，促進(jìn)水資源和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。