行動(dòng)進(jìn)入過(guò)程：環(huán)境抗?fàn)幣c城市治理的共生結(jié)構(gòu)

◎ 楊志軍

當(dāng)今世界處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，城市治理面臨巨大挑戰(zhàn)。人口集聚、交通堵塞、環(huán)境污染、居住昂貴等問(wèn)題時(shí)刻挑動(dòng)公共管理部門(mén)的神經(jīng)，其中在環(huán)境方面涌現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題日益成為政府管理的心病和老百姓過(guò)上美好生活的攔路虎，以城市鄰避沖突為代表的環(huán)境抗?fàn)幘褪抢C。皮特·何（Peter Ho）全面論證了中國(guó)環(huán)境保護(hù)主義的嵌入性（Embeddedness of Chinese Environmentalism）。環(huán)境抗?fàn)幮袆?dòng)在城市治理過(guò)程中形成了所謂“嵌入性”的共生結(jié)構(gòu)，采取多要素結(jié)合的策略實(shí)現(xiàn)自身的生存與發(fā)展，即三個(gè)方面：組織自律、自覺(jué)地去政治化立場(chǎng)、對(duì)非正式策略與關(guān)系的依賴(lài)[1]。環(huán)境保護(hù)行動(dòng)者來(lái)源于我國(guó)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中新涌現(xiàn)出來(lái)的相對(duì)于政黨、政府等傳統(tǒng)組織形態(tài)之外的各類(lèi)民間性社會(huì)組織，包括中介組織、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位以及各類(lèi)群眾團(tuán)隊(duì)。環(huán)境抗?fàn)幮袆?dòng)者產(chǎn)生于新世紀(jì)以來(lái)城市鄰避型公共工程項(xiàng)目興建過(guò)程中地方居民以暴力抗議的方式反對(duì)，從而達(dá)到“一鬧就靈”的效果，表現(xiàn)為現(xiàn)有項(xiàng)目“一鬧就緩”“一鬧就遷”“一鬧就?！薄耙霍[就改”，迫使地方政府作出某種政策改變，回應(yīng)民意，滿(mǎn)足要求。他們與城市治理形成一種共生關(guān)系，在共生關(guān)系結(jié)構(gòu)里面，環(huán)保組織、公民、新聞媒體和其他參與或者從事環(huán)保活動(dòng)的組織是如何讓自身的行動(dòng)進(jìn)入到政府及政治過(guò)程，本質(zhì)上是要形成良性政策變遷能力，由此構(gòu)成現(xiàn)代城市治理的核心能力。

一、現(xiàn)代城市治理的核心能力是良性政策變遷

大中城市和特大城市在國(guó)家治理邁向現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮中樞推動(dòng)作用?？v觀全世界城市政府的使命和功能，最重要的一條就是具備推動(dòng)良性政策變遷的能力。因?yàn)橛腥说牡胤骄陀薪M織，政府組織代表民眾成為最大的合法公共組織，其職能就是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化市場(chǎng)監(jiān)管、提高公共服務(wù)、搞好環(huán)境保護(hù)。這些職能的發(fā)揮靠的是政策，每一個(gè)職能投射出來(lái)的良好治理行為，即善治的達(dá)成，都需要依靠政策來(lái)完成。政策的遲與早、公與私往往關(guān)系到城市治理的優(yōu)劣，而衡量城市政府政策能力的關(guān)鍵就是看貫穿政策決策到評(píng)估的政策變遷過(guò)程是不是良性的。形成并保持良性政策變遷能力是現(xiàn)代城市治理的核心能力，環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷經(jīng)常性挑戰(zhàn)現(xiàn)有城市治理秩序，削弱城市治理能力，是現(xiàn)代城市治理格局鍛造的重要突破議程，同時(shí)也為現(xiàn)代城市治理能力提升帶來(lái)了機(jī)遇[2]。

從政策循環(huán)論的角度看，絕大部分公共政策變遷過(guò)程都是一樣的：?jiǎn)栴}建構(gòu)與議程設(shè)置、形成多數(shù)的支持聯(lián)盟、政策設(shè)計(jì)與合法化、政策執(zhí)行與結(jié)果評(píng)估。然而，在不可勝數(shù)的政策中，由問(wèn)題出現(xiàn)、提案產(chǎn)生到政策制定再到結(jié)束都遵循此規(guī)律的少之又少，絕大多數(shù)的政策都會(huì)經(jīng)歷次數(shù)不等、規(guī)模不一的變遷過(guò)程，最后走向終結(jié)。即使政策演變至結(jié)束，也不能說(shuō)其作用就完全消失，某些特點(diǎn)依然可能為其他政策所繼承。因此，值得討論的焦點(diǎn)不是政策是否需要改變，而是政策為什么會(huì)改變、改變的形態(tài)是什么以及如何改變等實(shí)質(zhì)的政策變遷問(wèn)題。城市治理中必須依靠好的政策，好的政策往往產(chǎn)生于政策變遷過(guò)程，政策變遷是良性的、政策本身必然是好的；同理，若一個(gè)政策的制定出臺(tái)是有問(wèn)題的，政策變遷必然是無(wú)序的、不可持續(xù)的。所以，良性的政策變遷必須滿(mǎn)足以下要素：

（1）良性政策變遷具有政策接續(xù)的意義。Lester和Stewart認(rèn)為政策在執(zhí)行之后，有時(shí)并非直接走向終結(jié)，而是改為以某種形式繼續(xù)存在。所謂政策變遷就是指以一個(gè)或多個(gè)政策取代現(xiàn)有的政策，包括新政策的采用和現(xiàn)存政策的修正或廢止。通常以下列三種情形出現(xiàn)：一是現(xiàn)有政策的漸進(jìn)改變；二是特定政策領(lǐng)域內(nèi)新法規(guī)的制定；三是選民重組式選舉之后的重大政策轉(zhuǎn)變[3]。一般來(lái)講，政策變遷的原因來(lái)自原始政策解決所設(shè)定問(wèn)題的程度、政策執(zhí)行的技巧、政策執(zhí)行所暴露的缺陷以及政策執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)團(tuán)體的政治權(quán)力和意識(shí)等。這些原因會(huì)帶來(lái)不同的政策變遷形式，一種是常規(guī)政策變遷，亦即一項(xiàng)政策從決策到執(zhí)行到監(jiān)督再到終結(jié)，再到產(chǎn)生新的政策，整個(gè)過(guò)程較為平穩(wěn)；另一種是非常規(guī)政策變遷，一項(xiàng)政策的變遷不是依靠政策自我演進(jìn)過(guò)程來(lái)進(jìn)行，而是通過(guò)突發(fā)性外部事件改變政策運(yùn)行軌跡，政策改變往往非常急迫。常規(guī)性的政策變遷往往都是良性的，非常規(guī)政策變遷往往都是無(wú)序的和不可持續(xù)的。城市鄰避抗?fàn)幮袆?dòng)經(jīng)常產(chǎn)生非常規(guī)政策變遷，地方政府往往作出突發(fā)性、臨機(jī)性、即時(shí)性和消極性的決策型回應(yīng)，改變?cè)姓邲Q策。[4]

（2）良性政策變遷符合政策學(xué)習(xí)的特質(zhì)。Hall將政策學(xué)習(xí)定義為針對(duì)過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)與新的資訊，有計(jì)劃地調(diào)整政策目標(biāo)與執(zhí)行技術(shù)的一種企圖。并指出這種學(xué)習(xí)過(guò)程是中性的，不表示學(xué)習(xí)所得的政策一定能夠獲得更好或更有效率的結(jié)果[5]。薩巴蒂爾將政策取向的學(xué)習(xí)界定為涉及思想或行為意圖上的持久性改變，這種改變起因于過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，與實(shí)現(xiàn)或修正個(gè)人或群體的信念體系規(guī)則有關(guān)[6]。簡(jiǎn)言之，無(wú)論是政策復(fù)制、政策移植還是政策擴(kuò)散，都跟政策學(xué)習(xí)有關(guān)，城市治理體系中形成的良性政策變遷必定是基于信仰體系的共同取向不斷進(jìn)行政策學(xué)習(xí)的過(guò)程。政策學(xué)習(xí)是良性政策變遷的持久性過(guò)程，這種學(xué)習(xí)過(guò)程不僅是政策的目標(biāo)、內(nèi)容及工具，也包括行政技術(shù)、制度配套、意識(shí)形態(tài)、政策理念以及負(fù)面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等，在學(xué)習(xí)主體上包括組織本身過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)、同部門(mén)的學(xué)習(xí)、跨部門(mén)間的學(xué)習(xí)甚至是跨國(guó)間的學(xué)習(xí)。當(dāng)然，并不是所有的政策學(xué)習(xí)都來(lái)自政策移植，都能夠帶來(lái)政策創(chuàng)新。政策學(xué)習(xí)和政策移植會(huì)帶來(lái)政策趨同，政策學(xué)習(xí)的壓力可能來(lái)自對(duì)政策創(chuàng)新缺乏信心、對(duì)較佳解決方案的偏好、對(duì)解決問(wèn)題的焦慮、對(duì)權(quán)威的屈服以及對(duì)他國(guó)的過(guò)度依賴(lài)等，在政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策工具、政策結(jié)果以及政策風(fēng)格等面向產(chǎn)生一致性。這是我們需要謹(jǐn)防的。

（3）良性政策變遷滿(mǎn)足政策創(chuàng)新的要求。政策創(chuàng)新過(guò)程指在特定行政系統(tǒng)中，使用新理念、新技術(shù)、新服務(wù)滿(mǎn)足于公民時(shí)代的變化要求，不論這個(gè)理念是源自于個(gè)人創(chuàng)見(jiàn)，還是修正或借用他人的想法。Robers和King將政策創(chuàng)新的過(guò)程分為4個(gè)階段：創(chuàng)造、設(shè)計(jì)、執(zhí)行和制度化[7]。政策創(chuàng)新作為改變現(xiàn)狀的最高級(jí)別的政策變遷活動(dòng)，或者作為最佳形式的政策變遷結(jié)果，不是單純的政府選擇作為或不作為的各種活動(dòng)的公共政策內(nèi)涵，就政策變遷的廣義內(nèi)涵而言，必須納入政策創(chuàng)新的變遷類(lèi)型才完整。城市治理體系中的良性政策變遷能力可從兩個(gè)層面來(lái)比較：一是結(jié)果的層面，即回歸到政策的內(nèi)容和精神。如果新舊政策之間存在相同的核心價(jià)值或核心目標(biāo)時(shí)，政策連續(xù)的成分較高；若二者互不相屬，則政策創(chuàng)新的成分較多。二是過(guò)程的層面。政策創(chuàng)新是由無(wú)到有的政策過(guò)程，是政府以有作為取代原來(lái)的不作為或無(wú)作為。從政策創(chuàng)新視角來(lái)看，城市治理就是基于對(duì)政策現(xiàn)狀的改變，破除利益動(dòng)員的障礙，全面評(píng)估試錯(cuò)以及未知的風(fēng)險(xiǎn)，滿(mǎn)足政策標(biāo)的的期望和解決問(wèn)題的要求，從而制定一種全新的政策活動(dòng)，最終的政策方案在問(wèn)題建構(gòu)和議程設(shè)置等階段具備創(chuàng)造的屬性。

因此，良性政策變遷行為及過(guò)程一定是按照循環(huán)論的觀點(diǎn)看待公共政策的決策過(guò)程，也就是以演進(jìn)的研究途徑（evolutionary approach）將一項(xiàng)公共政策的決策過(guò)程劃分為議程設(shè)定、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終結(jié)之后產(chǎn)生政策變遷。城市治理中會(huì)存在一些固化的政策變遷思維，但是良性政策變遷往往源自人們或政策行動(dòng)者對(duì)于社會(huì)問(wèn)題本質(zhì)的信仰、價(jià)值及態(tài)度的改變?；谏顚拥墓餐袆?dòng)的理念本身不僅僅是一種對(duì)于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)利益的主張而已，更是一種將智識(shí)或情感的承諾組織化、系統(tǒng)化與法規(guī)化的權(quán)力。在政策變遷的軌跡中，可以說(shuō)，基于智識(shí)與情感的理念甚至比直接的物質(zhì)利益對(duì)于公共政策制定更具影響力。政策理念提供了特定問(wèn)題情境的因果解釋?zhuān)蔡峁┝宋磥?lái)問(wèn)題情境的預(yù)測(cè)，更規(guī)范了達(dá)成預(yù)期政策結(jié)果的政策干預(yù)方式。政策理念影響了分析政策問(wèn)題以及規(guī)劃政策設(shè)計(jì)的原理、策略和模型。城市治理的良性政策變遷過(guò)程是在歷經(jīng)較長(zhǎng)時(shí)間的漸進(jìn)式政策制定之后，發(fā)生較短時(shí)間的政策范式轉(zhuǎn)移，再回歸新政策范式下的漸進(jìn)式政策制定與執(zhí)行，這個(gè)過(guò)程所呈現(xiàn)的動(dòng)態(tài)性也影響了政策變遷的良性“焦點(diǎn)”（focus）和“面向”（locus）。

二、市場(chǎng)力量進(jìn)入政治過(guò)程：環(huán)境抗?fàn)幍拿撉痘A(chǔ)

圍繞環(huán)境抗?fàn)幥度氤鞘兄卫淼默F(xiàn)狀，聚焦現(xiàn)代城市治理能力提升和格局鍛造，首先要關(guān)注環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。卡爾·波蘭尼將人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)交換方式分為三種類(lèi)型：市場(chǎng)、互惠和再分配。一般情況下，我們?nèi)菀讓⑹袌?chǎng)對(duì)社會(huì)的嵌入性理解為自由資本主義最初的沖動(dòng)，即資本主義發(fā)展中以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主的經(jīng)濟(jì)關(guān)系嵌入到社會(huì)關(guān)系中；但實(shí)際上，波蘭尼是在用“嵌入性”說(shuō)明早期文明生產(chǎn)與分配秩序得以進(jìn)行的行為原則，其社會(huì)的經(jīng)濟(jì)制度僅僅是社會(huì)組織與功能，是“嵌入”（embedded）社會(huì)之中的，是從屬于政治、宗教與社會(huì)關(guān)系的。但是進(jìn)入資本主義繁榮時(shí)期，資本或者市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量則試圖改變現(xiàn)狀，創(chuàng)造一個(gè)“脫嵌”（disembedding）的社會(huì)，讓社會(huì)從屬于市場(chǎng)，結(jié)果是市場(chǎng)脫嵌輕而易舉。波蘭尼視角下嵌入性的本質(zhì)是要收斂甚至壓制資本的原始沖動(dòng)和運(yùn)行邊界，如果任由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本性肆虐前行是荒謬且危險(xiǎn)的，并且會(huì)引起自發(fā)的社會(huì)自我保護(hù)機(jī)制。在面對(duì)資本主義市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壟斷性所帶來(lái)的社會(huì)福利壓制的客觀情勢(shì)時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系需要重新嵌入社會(huì)關(guān)系，特別是需要重新嵌入政治、道德與法律關(guān)系中才能保證市場(chǎng)機(jī)制成為社會(huì)福利的一種生成機(jī)制而不是毀滅機(jī)制。新的社會(huì)自我保護(hù)機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的互動(dòng)過(guò)程就是“雙向運(yùn)動(dòng)”[8]。波蘭尼希望的以釋放資本的自由沖動(dòng)為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有真正嵌入社會(huì)關(guān)系，社會(huì)也沒(méi)有如此大的正能量能夠約束資本的擴(kuò)張和變遷本性，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上試圖創(chuàng)造的是一個(gè)脫嵌的社會(huì)，但是完全的脫嵌又是不可能的。

市場(chǎng)企業(yè)的力量進(jìn)入政治過(guò)程形成了政治經(jīng)濟(jì)一體化權(quán)力格局，可稱(chēng)之為所謂的“結(jié)盟”。任何市場(chǎng)力量的主體必然是企業(yè)，在環(huán)境抗?fàn)幍男袆?dòng)場(chǎng)域里面，抗?fàn)幷咧苯記_擊的固然是地方政府，或者引起自上而下的環(huán)保體系的變遷，或者引致自上而下的政策系統(tǒng)的變化，但是化工企業(yè)或者一大批具有污染風(fēng)險(xiǎn)的鄰避型設(shè)施才是背后的真正因素。在嵌入性的視角下，以污染企業(yè)為主體的市場(chǎng)力量與以權(quán)力整合、利益交換為過(guò)程的政治體系相結(jié)合時(shí)，侵蝕和損害社會(huì)體系中的制度、道德、規(guī)范等。平穩(wěn)狀態(tài)下的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系很難看到社會(huì)力的體現(xiàn)，只有當(dāng)環(huán)境抗?fàn)幾鳛樽钪饕姆礇_社會(huì)力出現(xiàn)的時(shí)候，才算是對(duì)市場(chǎng)“脫嵌”罪惡的一種懲罰。用卡爾·波蘭尼的話(huà)來(lái)說(shuō)，當(dāng)一大批污染企業(yè)靜悄悄地進(jìn)入政治過(guò)程、影響政府體系，決定政策產(chǎn)出的時(shí)候，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的隱秘交換行為根本無(wú)法嵌入到社會(huì)之中。而當(dāng)社會(huì)意識(shí)到這種脫嵌行為已經(jīng)嚴(yán)重威脅到自身生命和健康安全并且影響到代際公平的時(shí)候，只有通過(guò)抗?fàn)幍姆绞讲扇∽晕冶Ｗo(hù)運(yùn)動(dòng)，這就是環(huán)境抗?fàn)幮袆?dòng)的脫嵌基礎(chǔ)，從而形成危害城市治理的重要方面。說(shuō)到底，人們的反抗不是什么環(huán)保運(yùn)動(dòng)，而應(yīng)該被理解為力圖抵制經(jīng)濟(jì)“脫嵌”的保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)，是社會(huì)的自我保護(hù)[9]。環(huán)境抗?fàn)幮袆?dòng)作為市場(chǎng)脫嵌形勢(shì)中的社會(huì)自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)，產(chǎn)生機(jī)理是復(fù)雜的，既混合了社會(huì)心理和資源動(dòng)員，又摻雜了制度化機(jī)遇和抗?fàn)幷?，但是其影響是明顯的，在市場(chǎng)脫嵌罪惡中，這一行動(dòng)持續(xù)引發(fā)城市治理問(wèn)題。

三、環(huán)保組織進(jìn)入政府過(guò)程：身份合法的資源獲取

圍繞環(huán)境抗?fàn)幥度氤鞘兄卫淼默F(xiàn)狀，聚焦現(xiàn)代城市治理能力提升和格局鍛造，其次要關(guān)注環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的環(huán)保組織動(dòng)員方式。皮特·何（Peter Ho）講到，中國(guó)環(huán)境行動(dòng)主義者所表現(xiàn)的“嵌入性”是政府體系對(duì)環(huán)保行動(dòng)的約束，這種約束產(chǎn)生兩種結(jié)果。一種是產(chǎn)生了環(huán)境行動(dòng)者的去政治化的政治立場(chǎng)和自律的組織制度；另一種是產(chǎn)生了環(huán)保組織身份合法化之后的資源獲取。前者一定程度上帶來(lái)了綠色行動(dòng)主義的興起；后者使國(guó)家統(tǒng)合主義（state corporatism）出現(xiàn)了變化。環(huán)保組織嵌入式社會(huì)行動(dòng)是在黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)行動(dòng)主義予以嚴(yán)格控制的同時(shí)，又留有相當(dāng)?shù)姆钦娇臻g供非政府組織和行動(dòng)者開(kāi)展活動(dòng)。一方面，在嵌入性體制中，游戲規(guī)則是掛靠制和協(xié)商性的，通過(guò)行動(dòng)展示其本身是國(guó)家發(fā)展的伙伴而非對(duì)手，環(huán)保類(lèi)社會(huì)組織就會(huì)獲得相當(dāng)大的活動(dòng)空間并發(fā)揮組織影響力；另一方面，嵌入式行動(dòng)主義是介于黨、國(guó)家和社會(huì)之間的協(xié)商式共生關(guān)系，黨和國(guó)家為此設(shè)置了明確的界限，而非政府組織則不斷嘗試去拓展這片已經(jīng)存在的“模糊性空間”。事實(shí)上，通過(guò)保持去政治化的政治立場(chǎng)、組織自律的制度形式以及避免顯示出其存在發(fā)展成為廣泛的草根運(yùn)動(dòng)的可能等形式，綠色非政府組織及其行動(dòng)者們已經(jīng)獲得了較好的社會(huì)關(guān)系。[10]

當(dāng)環(huán)保組織以合法化的身份進(jìn)入政府過(guò)程后，其與政府的協(xié)商合作的共生關(guān)系就成為環(huán)保組織獲取資源，成為社會(huì)行動(dòng)主義者的最佳途徑?？梢杂^察到兩點(diǎn)：其一，環(huán)保類(lèi)非政府組織遵循去政治化的環(huán)保立場(chǎng)和自律的組織制度，正是形成某種“無(wú)運(yùn)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)”的原因[11]。所以，目前發(fā)生的絕大部分城市鄰避抗?fàn)幮袆?dòng)基本不存在與中央權(quán)力機(jī)構(gòu)的直接對(duì)抗，主要以地方化、斷裂、小規(guī)模以及原子化的個(gè)人利益訴求為主要行動(dòng)特征，這些特征在中國(guó)環(huán)保組織的行動(dòng)中也尤為明顯。這種環(huán)境保護(hù)主義的綠色行動(dòng)主要集中在環(huán)保意識(shí)的提升、環(huán)保教育、環(huán)保研究和倡導(dǎo)，與此同時(shí)缺乏其他的一些典型特征，如廣泛的、來(lái)源于民眾支持的適合運(yùn)動(dòng)等積極且激進(jìn)的民主化運(yùn)動(dòng)。其二，環(huán)保組織所采取的雙重策略，不僅是生存策略，還是發(fā)展模式。一方面依賴(lài)政府獲得合法性身份，另一方面求助公民以獲得行動(dòng)和表現(xiàn)的散布性支持，已經(jīng)逐漸引發(fā)了社會(huì)結(jié)構(gòu)的成功變革，比如社會(huì)組織登記制度的成功改革就是明顯的進(jìn)步。這種嵌入式的行動(dòng)是環(huán)保組織始終扮演著國(guó)家合作伙伴的角色，而不是相對(duì)獨(dú)立的特定理念和目標(biāo)的代表與擁護(hù)者。最后，環(huán)保組織利用身份認(rèn)同和資源獲取的正當(dāng)性與便利性，在不斷推動(dòng)環(huán)保議題的深入以適應(yīng)市民社會(huì)的自身價(jià)值認(rèn)識(shí)，同時(shí)也在積蓄環(huán)保方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與技術(shù)。這也是另一種嵌入式結(jié)果，讓人喜聞樂(lè)見(jiàn)。組織合法化形式開(kāi)展職能發(fā)揮和角色扮演的城市治理活動(dòng)，已經(jīng)吸納了各個(gè)方面的各類(lèi)社會(huì)組織機(jī)構(gòu)參與城市治理，成為城市政府的幫手而非對(duì)手。不同組織之間賦予身份合法化之后的資源獲取和活動(dòng)開(kāi)展，都是在共建共治共享的社會(huì)治理格局中進(jìn)行，環(huán)境抗?fàn)幮袆?dòng)既是現(xiàn)有格局問(wèn)題的爆發(fā)點(diǎn)，又是這一格局有待夯實(shí)的突破點(diǎn)。

四、社會(huì)力量進(jìn)入政策過(guò)程：共識(shí)建構(gòu)的雙面效果

圍繞環(huán)境抗?fàn)幥度氤鞘兄卫淼默F(xiàn)狀，聚焦現(xiàn)代城市治理能力提升和格局鍛造，然后要關(guān)注環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的社會(huì)共識(shí)建構(gòu)效果。除了環(huán)保組織之外，以公民為主體的社會(huì)力量被稱(chēng)之為公民力量的興起；以新聞媒體為主導(dǎo)的輿論力被稱(chēng)之為公共輿論的力量；以互聯(lián)網(wǎng)科技為代表的網(wǎng)絡(luò)力量被稱(chēng)之為數(shù)字公民的集體智慧或者被冠以“我們的防火墻”稱(chēng)號(hào)[12]。三者在環(huán)境抗?fàn)庮I(lǐng)域的興起被統(tǒng)稱(chēng)為環(huán)境抗?fàn)幍纳鐣?huì)力量或者公共力量。就公民個(gè)人來(lái)講，針對(duì)發(fā)生在身邊或者居住區(qū)域附近的環(huán)境污染事件，參與直接的抗議示威或者暴力宣泄的行為，這是鄰避效應(yīng)的直接反應(yīng)。從新聞媒體來(lái)看，眾多環(huán)境抗?fàn)幨录员粓?bào)道后引起廣泛注意從而激發(fā)更高程度的動(dòng)員和抗?fàn)?，最后?dǎo)致事件引起相關(guān)方尤其是政府部門(mén)的重視，基于維穩(wěn)的邏輯必須回應(yīng)抗?fàn)幮跃S權(quán)的訴求。從互聯(lián)網(wǎng)科技的力量來(lái)看，社會(huì)抗?fàn)幣c互聯(lián)網(wǎng)在中國(guó)情境下的有機(jī)結(jié)合使得以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的集體行動(dòng)開(kāi)始迅速出現(xiàn)。在類(lèi)型上既包含了發(fā)生在虛擬世界的在線(xiàn)集體行動(dòng)和發(fā)生在現(xiàn)實(shí)世界的離線(xiàn)集體行動(dòng)，也包含了集體行動(dòng)組織和人際網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。一般情況下，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的到來(lái)，已經(jīng)將在線(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)集體行動(dòng)與實(shí)際行動(dòng)者的議題興趣聯(lián)系起來(lái)，后者很大程度上受到前者的影響，并且其中集體行動(dòng)組織成員的身份更多地在線(xiàn)上和線(xiàn)下交替轉(zhuǎn)化。同時(shí)，將行動(dòng)者和集體行動(dòng)聯(lián)系起來(lái)的人際網(wǎng)絡(luò)對(duì)行動(dòng)者參與集體行動(dòng)非常關(guān)鍵，比如鄰里關(guān)系、同鄉(xiāng)關(guān)系以及同學(xué)關(guān)系等。這種人際網(wǎng)絡(luò)的強(qiáng)度由中國(guó)社會(huì)關(guān)系場(chǎng)域中的差序格局決定。但也有人提醒，“不應(yīng)該夸大互聯(lián)網(wǎng)公共事件的社會(huì)意義，其對(duì)社會(huì)變遷的推動(dòng)作用受到網(wǎng)絡(luò)輿論內(nèi)在分裂傾向的制約，往往是特定的、暫時(shí)性的?！盵13]

環(huán)境抗?fàn)幍墓瘛⑿侣劽襟w和互聯(lián)網(wǎng)的力量共同發(fā)生作用進(jìn)入政策過(guò)程的直接效果就是影響政府決策。其作用機(jī)理是建構(gòu)共識(shí)型動(dòng)員，也就是形成一種“共意性社會(huì)運(yùn)動(dòng)”；作用反饋的類(lèi)型可為政府產(chǎn)生“決策型回應(yīng)”模式。特別是環(huán)境抗?fàn)幮袆?dòng)的形成機(jī)理中很重要的一個(gè)方面產(chǎn)生于作為直接利益相關(guān)者的本地（小區(qū)）居民與興建鄰避設(shè)施的地方政府及企業(yè)之間在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)上存在迥然不同的認(rèn)知，正是這種明顯的“風(fēng)險(xiǎn)感知偏差”導(dǎo)致環(huán)境抗?fàn)幨录l發(fā)[14]。這種建構(gòu)共識(shí)型的共意動(dòng)員結(jié)構(gòu)往往能夠取得立竿見(jiàn)影的效果，帶來(lái)“會(huì)哭的孩子有奶吃”“一鬧就靈”“花錢(qián)買(mǎi)平安”等普遍性現(xiàn)象。一般來(lái)講，基于利益訴求的議題單一型環(huán)境抗?fàn)幫軌蛟诙虝r(shí)間內(nèi)得到解決，解決的手段是通過(guò)停止建設(shè)或者道歉搬遷等方式，雖然寬慰安撫了民心，但是經(jīng)濟(jì)成本卻無(wú)法收回。在民眾抗議呈現(xiàn)“集體無(wú)意識(shí)”的裹挾浪潮時(shí)，城市治理的邏輯應(yīng)該回到“愛(ài)哭的孩子不能總是哄”的預(yù)知認(rèn)識(shí)上來(lái)。

五、環(huán)境評(píng)價(jià)進(jìn)入社會(huì)過(guò)程：治理工具的評(píng)估效果

圍繞環(huán)境抗?fàn)幥度氤鞘兄卫淼默F(xiàn)狀，聚焦現(xiàn)代城市治理能力提升和格局鍛造，再而要關(guān)注環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。環(huán)境評(píng)價(jià)分為環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Environmental Impact Assessment, EIA）和戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)（Strategic Environmental Assessment，SEA）。前者是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度[15]。后者是對(duì)政府部門(mén)的戰(zhàn)略性決策行為及其可供選擇方案的環(huán)境影響和效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)性和綜合性評(píng)價(jià)的過(guò)程，它為政府政策、規(guī)劃、計(jì)劃的制訂和實(shí)施提供環(huán)境影響評(píng)價(jià)上的技術(shù)支持[16]。兩個(gè)評(píng)價(jià)都以環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的形式展示結(jié)果。目前環(huán)境治理有多達(dá)八種方式來(lái)開(kāi)展工作，這些手段涉及行政、經(jīng)濟(jì)和法律等方方面面。例如環(huán)保部開(kāi)展的水專(zhuān)項(xiàng)治理以及制定的規(guī)劃編制就在很大程度上運(yùn)用了行政、經(jīng)濟(jì)、法律三種治理手段，取得了不錯(cuò)的成效。“十一五”期間，上海交通大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授孔海南團(tuán)隊(duì)牽頭實(shí)施國(guó)家水污染控制與治理科技重大專(zhuān)項(xiàng)洱海項(xiàng)目，為洱海保護(hù)作出了積極貢獻(xiàn)，取得了卓有成效的科技進(jìn)展和社會(huì)效益。[17]

如果按照環(huán)境評(píng)價(jià)的環(huán)節(jié)和措施來(lái)看，環(huán)境評(píng)價(jià)只是環(huán)境政策過(guò)程的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，所依賴(lài)的社會(huì)基礎(chǔ)就是公眾參與，尤其是開(kāi)放有序的公眾參與體現(xiàn)了環(huán)境治理的科學(xué)性，也顯示出環(huán)境政策的正當(dāng)性，更可以看出環(huán)境評(píng)價(jià)的規(guī)范性。然而，從政策決策、執(zhí)行和評(píng)價(jià)的正當(dāng)性與有效性?xún)蓚€(gè)維度來(lái)看，目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)都沒(méi)有很好地堅(jiān)持公眾參與原則，導(dǎo)致環(huán)境治理的效果不盡如人意?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條內(nèi)容明確指出：專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案的意見(jiàn)。但是在實(shí)際工作中，不管是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃還是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目的。正是如此，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》擴(kuò)大了環(huán)評(píng)公眾參與范圍，優(yōu)化公眾參與程序和形式。黨的十九大也提出了“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”要求的重要舉措，同時(shí)新修訂實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》加強(qiáng)了信息公開(kāi)和公眾參與，第53條明確指出：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。”因此，在公眾參與進(jìn)入社會(huì)過(guò)程作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要手段的城市治理工作亦會(huì)受到助益。將有序的公眾參與輸入政策決策前段，形成科學(xué)化、民主化和法制化的政策決策模式，打破現(xiàn)有凝閉型政策體制，打造開(kāi)放參與型政策體制，將鄰避效應(yīng)改造為迎臂效果，是城市治理?yè)肀ч_(kāi)放有序公民參與的必經(jīng)過(guò)程。

六、居民自治進(jìn)入實(shí)踐過(guò)程：城市治理的落地操作

圍繞環(huán)境抗?fàn)幥度氤鞘兄卫淼默F(xiàn)狀，聚焦現(xiàn)代城市治理能力提升和格局鍛造，最后要關(guān)注環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的居民自治操作路徑。任何一項(xiàng)城市治理方案的落實(shí)，都不免回到基層社區(qū)治理。以新吸納主義的思路來(lái)設(shè)計(jì)居民區(qū)自治聯(lián)席理事會(huì)的專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，帶來(lái)以下幾個(gè)創(chuàng)新：

（一）解決居委會(huì)行政化問(wèn)題

居委會(huì)一直以來(lái)基本上是行政化取向，如果不能去行政化，也可以采用稀釋行政化的辦法，譬如實(shí)施“增量自治”。通過(guò)設(shè)置專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，對(duì)上實(shí)現(xiàn)功能的無(wú)縫隙對(duì)接，對(duì)下實(shí)現(xiàn)社區(qū)矛盾的整合。同時(shí)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，建成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)居民自治的平臺(tái)，向下動(dòng)員參與力量，拓展居民自治的空間和內(nèi)涵。

（二）解決能人政治落幕問(wèn)題

當(dāng)前諸多社區(qū)尤其是成熟老社區(qū)管理，其基本經(jīng)驗(yàn)是在居委會(huì)組織機(jī)構(gòu)的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，在居委會(huì)主任超凡個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)才能的主樞紐驅(qū)動(dòng)下，以日常工作內(nèi)容為抓手，以黨員同志的模范帶頭作用為長(zhǎng)線(xiàn)，以達(dá)成建設(shè)優(yōu)秀示范社區(qū)為目的。這樣的社區(qū)存在的根本問(wèn)題是在基本的制度機(jī)制治理框架尚未完善的前提下，居委會(huì)主任如遇退休或工作調(diào)動(dòng)，將面臨治理真空。因此，專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的設(shè)立能有效彌補(bǔ)這一缺陷，通過(guò)發(fā)展參與社區(qū)公共事務(wù)的“議事型”自治組織，使新吸納主義的組織功能落地開(kāi)花。

（三）解決居委會(huì)法律地位問(wèn)題

《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》中提到：居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》中辦發(fā)〔2010〕27 號(hào)文件對(duì)城市社區(qū)居民委員會(huì)的職責(zé)進(jìn)行了梳理界定，概括歸納為三個(gè)方面 ：一是依法組織居民開(kāi)展自治活動(dòng)，二是依法協(xié)助城市基層人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作，三是依法依規(guī)開(kāi)展有關(guān)監(jiān)督活動(dòng)，從而為社區(qū)居民委員會(huì)有效開(kāi)展工作提供依據(jù)。通過(guò)成立專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，解決居委會(huì)處于層層壓力之下（中央、市和區(qū)）、處于條塊的壓力之下（街道）、處于居民的壓力之下的困境，通過(guò)居民自治實(shí)現(xiàn)主動(dòng)性角色轉(zhuǎn)換，形成“街居+團(tuán)隊(duì)”的社區(qū)服務(wù)體系。

綜上所述，環(huán)境抗?fàn)幣c城市治理的共生結(jié)構(gòu)詮釋過(guò)程主要聚焦五個(gè)方面：一是市場(chǎng)力量進(jìn)入政治過(guò)程形成環(huán)境抗?fàn)幍拿撉痘A(chǔ)；二是環(huán)保組織進(jìn)入政府過(guò)程依靠身份合法的資源獲取；三是社會(huì)力量進(jìn)入政策過(guò)程顯示共識(shí)建構(gòu)的雙面效果；四是環(huán)境評(píng)價(jià)進(jìn)入社會(huì)過(guò)程獲得治理工具的評(píng)估效果；五是居民自治進(jìn)入實(shí)踐過(guò)程探索城市治理的落地行動(dòng)。五個(gè)方面的邏輯結(jié)構(gòu)是基于嵌入式環(huán)境行動(dòng)主義的現(xiàn)狀議題來(lái)展示的。當(dāng)企業(yè)嵌入地方社會(huì)時(shí)，會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，損害人們的健康；當(dāng)企業(yè)“脫嵌”而顯示出專(zhuān)橫的面目時(shí)，則會(huì)對(duì)居民或者公民構(gòu)成經(jīng)濟(jì)和健康的雙重侵害。環(huán)保組織由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)交換關(guān)系中越來(lái)越去政治化已是不爭(zhēng)的事實(shí)，與政府走得更近被認(rèn)為是進(jìn)一步發(fā)展工作的方法和決定項(xiàng)目規(guī)模與成敗的關(guān)鍵[18]。社會(huì)力量進(jìn)入政策過(guò)程更多地遵循地方政府統(tǒng)合主義路徑，任何可能的成功很大程度上要?dú)w功于他們與政府的合作以及地方政府對(duì)他們的支持。最后環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)，還沒(méi)有設(shè)立精確科學(xué)的公眾參與規(guī)范性和約束性指標(biāo)。如果僅靠行政體系通過(guò)資金投入、動(dòng)員力量來(lái)執(zhí)行專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃來(lái)達(dá)到減緩污染的目的，可能是不夠的，在政府、市場(chǎng)、社會(huì)和媒體建構(gòu)多元協(xié)作環(huán)境治理體系的要求和趨勢(shì)下，需要通過(guò)城市基層社區(qū)自治和共治格局鍛造工程，依托社區(qū)共治議事聯(lián)席理事會(huì)，建立若干專(zhuān)業(yè)委員會(huì)，吸納城市治理問(wèn)題。因此，對(duì)于環(huán)境抗?fàn)?，現(xiàn)代城市治理的未來(lái)必然要求消弭其危害，建立開(kāi)放參與的民主決策體系，從政策體系和決策過(guò)程上實(shí)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化，進(jìn)而助推國(guó)家治理現(xiàn)代化。