新時(shí)代國家財(cái)務(wù)理論發(fā)展與實(shí)踐創(chuàng)新
——兼談國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)由國資委管理的理論依據(jù)

郭復(fù)初（博士生導(dǎo)師）

一、引言

1978年12月黨的十一屆三中全會以后，對社會主要矛盾的提法是“人民對經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要，同當(dāng)前經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”[1]。在黨的“十七大”時(shí)，又將社會主要矛盾表述為“人民日益增長的物質(zhì)文化生活需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”[2]。按照這一判斷，黨的基本路線是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持“四項(xiàng)基本原則”，堅(jiān)持改革開放，國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展是解放生產(chǎn)力，以經(jīng)濟(jì)高速增長為主要目標(biāo)，從而盡快改變“短缺經(jīng)濟(jì)”的面貌，提高人民的物質(zhì)文化生活水平。經(jīng)過40年的改革開放和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)總量已穩(wěn)居世界第二位，鋼鐵、煤炭、谷物等等幾十種主要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的產(chǎn)量也穩(wěn)居世界第一，甚至產(chǎn)生過?，F(xiàn)象，全國人民的物質(zhì)文化生活水平顯著提高，從過去解決溫飽問題的狀態(tài)，一躍進(jìn)入基本實(shí)現(xiàn)小康社會，向著2020年實(shí)現(xiàn)全面小康社會的目標(biāo)前進(jìn)。我國的生產(chǎn)力和綜合國力空前提高，正由“富起來”向“強(qiáng)起來”轉(zhuǎn)變。從黨的“十八大”以后，中國特色社會主義逐步進(jìn)入了新時(shí)代。2017年10月，黨的“十九大”正確判斷中國特色社會主義已進(jìn)入新時(shí)代，社會主要矛盾已改變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”[3]，迫切要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展從追求數(shù)量增長轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量的提高，實(shí)現(xiàn)人民對美好生活向往的目標(biāo)。社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的變化，必然要求國有企業(yè)和整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)從追求經(jīng)濟(jì)高速增長向追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高轉(zhuǎn)變，從而要求以國家為主體的國有資本管理、監(jiān)督、營運(yùn)為主要內(nèi)容的國家財(cái)務(wù)理論有新的發(fā)展，財(cái)務(wù)實(shí)踐有新的創(chuàng)新。

二、國家財(cái)務(wù)理論的發(fā)展

國家財(cái)務(wù)理論是關(guān)于以國家為主體，對國有資本管理、監(jiān)督、營運(yùn)的理論，筆者于1986年在一次全國學(xué)術(shù)會議上首次提出國家財(cái)務(wù)的概念與內(nèi)容，隨后又先后發(fā)表了幾篇文章對國家財(cái)務(wù)理論加以論述[4][5]，并于1993年出版《國家財(cái)務(wù)論》專著，初步形成了國家財(cái)務(wù)理論框架[6]。隨后經(jīng)過學(xué)術(shù)界的討論，國家財(cái)務(wù)理論不斷發(fā)展，到目前為止，該理論已形成包括國家財(cái)務(wù)的概念與本質(zhì)論、國家財(cái)務(wù)獨(dú)立論、國家財(cái)務(wù)投資論、國家財(cái)務(wù)籌資論、國家財(cái)務(wù)運(yùn)營論、國家財(cái)務(wù)調(diào)控論、國家財(cái)務(wù)分配論、國家財(cái)務(wù)預(yù)算論和國家財(cái)務(wù)監(jiān)督論等一系列比較完整的理論體系。該理論對推動國有資產(chǎn)管理體制改革，深化國有企業(yè)改革，保證國有資產(chǎn)保值、增值，防止國有資產(chǎn)流失等政策與措施的制訂發(fā)揮了積極作用。同時(shí)，對完善財(cái)務(wù)學(xué)科體系，推動財(cái)務(wù)學(xué)科建設(shè)和課程建設(shè)也具有重要意義。當(dāng)前，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，國家財(cái)務(wù)理論也迎來了一個(gè)新的發(fā)展機(jī)遇。

（一）國家財(cái)務(wù)管理目標(biāo)理論的發(fā)展

1978年黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放的新時(shí)代，黨和國家的工作重心由過去的“以階級斗爭為綱”，轉(zhuǎn)移到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。為了解決人民的溫飽問題，必須高速發(fā)展生產(chǎn)力，解決“人民日益增長的物質(zhì)文化生活水平同落后的社會生產(chǎn)之間”這一社會主要矛盾。因此，在這一時(shí)期，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和產(chǎn)品數(shù)量的高速增加。與此相適應(yīng)，國家財(cái)務(wù)目標(biāo)表現(xiàn)為追求國有資產(chǎn)的保值、增值和國有經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)效益的提高。

2012年黨的“十八大”后，我國進(jìn)入全面深化改革、全面實(shí)現(xiàn)小康、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，實(shí)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，不僅經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量也不斷提高。習(xí)近平同志在2017年10月黨的“十九大”報(bào)告中指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，這就是說，經(jīng)過40年的改革開放，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國人民的溫飽問題已經(jīng)解決，從整體上實(shí)現(xiàn)了小康社會的目標(biāo)。人民現(xiàn)在是在追求更美好的生活，但遇到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和發(fā)展不充分的矛盾，需盡快加以解決。社會主要矛盾的這一變化，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)由追求經(jīng)濟(jì)高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的提高，及追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展與充分發(fā)展。

與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)，國家財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)也由過去追求國有資產(chǎn)保值增值和經(jīng)濟(jì)效益的提高，轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蠼?jīng)濟(jì)效益和社會效益相統(tǒng)一。不僅公益類國有企業(yè)要把社會效益放在首位，商業(yè)類國有企業(yè)也要把社會效益放在與經(jīng)濟(jì)效益同等重要的地位。這就是說，國家財(cái)務(wù)管理通過國有資本的經(jīng)營，不僅要追求國有資本的保值、增值，提高經(jīng)濟(jì)效益，還要服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展與社會公平發(fā)展，使全國人民都能共享國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，顯著提高人民物質(zhì)文化生活水平。

（二）國家財(cái)務(wù)管理主體理論的發(fā)展

國家財(cái)務(wù)管理主體，是指獨(dú)立進(jìn)行國有資本投入收益活動，具有獨(dú)立財(cái)務(wù)權(quán)力，財(cái)務(wù)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)組織[7]。十一屆三中全會以后，隨著國有企業(yè)實(shí)行“政企分開”的改革，國有資產(chǎn)原來由財(cái)政部設(shè)立各行業(yè)財(cái)務(wù)司進(jìn)行統(tǒng)一管理的體制暴露出了缺少獨(dú)立產(chǎn)權(quán)主體、干預(yù)企業(yè)財(cái)務(wù)自主權(quán)、財(cái)政分配與財(cái)務(wù)分配混淆不清、影響企業(yè)財(cái)務(wù)投資和及時(shí)補(bǔ)充流動資金等問題。財(cái)務(wù)學(xué)術(shù)界對如何解決國家財(cái)政統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)中出現(xiàn)的問題進(jìn)行了討論。筆者1986年在江西南昌召開的全國企業(yè)財(cái)務(wù)理論與學(xué)科建設(shè)座談會上提出了財(cái)務(wù)可分為國家財(cái)務(wù)、部門財(cái)務(wù)（當(dāng)時(shí)還存在企業(yè)主管部門，后來逐步撤銷）和企業(yè)財(cái)務(wù)三個(gè)層次，從范疇上將國家財(cái)務(wù)與國家財(cái)政分開，為形成獨(dú)立國家財(cái)務(wù)管理主體提供了初步的理論依據(jù)。

緊接著，筆者又在1988年《財(cái)經(jīng)科學(xué)》第3期發(fā)表《社會主義財(cái)務(wù)的三個(gè)層次》一文，提出設(shè)立國有資產(chǎn)管理部門進(jìn)行國有資產(chǎn)投資和收益分配活動，進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督和制定規(guī)范國有企業(yè)財(cái)務(wù)行為的財(cái)務(wù)制度，這是在理論上對如何建立國家財(cái)務(wù)管理主體的初步研討[5]。在這一時(shí)期，其他學(xué)者也都逐步贊同設(shè)立獨(dú)立國有資產(chǎn)管理主體的主張。1988年下半年，國務(wù)院決定在中央和省、地（市）、縣四級成立國有資產(chǎn)管理局（簡稱“國資局”）管理經(jīng)營國有資產(chǎn)，但國資局仍歸口財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)，從而形成了國家財(cái)務(wù)管理主體的雛形；但國資局沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)權(quán)力、財(cái)務(wù)責(zé)任和財(cái)務(wù)利益，仍屬于行政性管理機(jī)構(gòu)，國資局下面也沒有設(shè)立國有資產(chǎn)運(yùn)營公司。1989年國務(wù)院精簡機(jī)構(gòu)改革中，其一度被財(cái)政部撤銷，使建立獨(dú)立國有資產(chǎn)管理體制的嘗試遭受挫折。筆者在2001年發(fā)表了《開創(chuàng)國有資產(chǎn)管理的新局面》一文，認(rèn)為撤銷國資局的做法削弱了國有資產(chǎn)的監(jiān)管工作，沒有解決國有企業(yè)股份制改革后國有產(chǎn)權(quán)主體缺位的問題[8]。

2002年召開的黨的第十六次全國代表大會作出了在中央和地方建立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“國資委”）的決定，作為國務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，不再歸口財(cái)政部門管理，而是與財(cái)政部門平行，專門從事國有資產(chǎn)的監(jiān)督與管理工作，使獨(dú)立的國家財(cái)務(wù)管理主體初步形成，國務(wù)院賦予國資委的權(quán)力是代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合。但是，仍有兩個(gè)問題沒有很好地解決。

一是國有資本經(jīng)營預(yù)算仍由財(cái)政部門管理，國資委只是參與編制工作，并沒有對國有企業(yè)上繳利潤的分配權(quán)，實(shí)質(zhì)上沒有受益權(quán)，沒有對國有企業(yè)進(jìn)行資本再投入的財(cái)力。

二是管資產(chǎn)、管人與管事相結(jié)合，使國資委仍然陷于行政管理與國有資產(chǎn)實(shí)物形態(tài)監(jiān)管的事務(wù)中，不能專門從事國有資本的經(jīng)營工作。2003年6月，筆者與吳樹暢[9]提出在中央和地方兩級政府下設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員的同時(shí)，在國資委下設(shè)立國有資產(chǎn)運(yùn)營公司和國有企業(yè)。國有資產(chǎn)運(yùn)營公司專門從事資本運(yùn)作，在國資委和國有企業(yè)之間起中介經(jīng)營和隔離行政干預(yù)國有企業(yè)的作用。這三個(gè)層次中，國有企業(yè)對國有資產(chǎn)的運(yùn)營與管理屬于微觀層次的管理主體，而國資委及其所屬國有資產(chǎn)運(yùn)營公司（一般稱為“國有資產(chǎn)中介經(jīng)營公司”）則屬于宏觀層次的管理主體，即國家財(cái)務(wù)管理主體?！笆舜蟆焙?，國家出臺了在國資委領(lǐng)導(dǎo)下建立國有資本投資、運(yùn)營公司的政策，使學(xué)術(shù)界提出的建立國有資本中介經(jīng)營公司的設(shè)想得以實(shí)現(xiàn)，形成了專門從事國有資本經(jīng)營的母公司，由過去國資委重點(diǎn)進(jìn)行資產(chǎn)管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨苜Y本為主，能很好地行使出資人的財(cái)務(wù)權(quán)力、責(zé)任和受益權(quán)，這是國家財(cái)務(wù)管理主體理論的又一重要發(fā)展。但是，由于國有資本經(jīng)營預(yù)算仍由財(cái)政部管理，國資委獨(dú)立作為財(cái)務(wù)主體的問題仍未得到徹底解決，影響國資委職能的發(fā)揮，財(cái)務(wù)學(xué)者對這一問題還應(yīng)做深入的研究。

（三）國家財(cái)務(wù)職能理論的發(fā)展

國家財(cái)務(wù)職能，是國家財(cái)務(wù)本質(zhì)所決定的基本功能。國家財(cái)務(wù)的本質(zhì)是國有資本的投入產(chǎn)出（收益）活動，及其體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系體系[10]。作為國有資本的投入活動，首先必須有資本可投入，因此國家財(cái)務(wù)具有籌資職能；國有資本的投入，通過資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，決定國家財(cái)務(wù)具有調(diào)節(jié)職能；對國有資本收益進(jìn)行分配活動，決定國家財(cái)務(wù)的分配職能；國有資本投入與收益活動要能很好地統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)國有資本保值、增值的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益相統(tǒng)一的目標(biāo)，就要求國家財(cái)務(wù)發(fā)揮監(jiān)督職能，使國有資本投入收益活動符合黨和國家的方針政策與國資委的各項(xiàng)規(guī)章制度。國家財(cái)務(wù)作為宏觀的資本投入收益活動，必須符合國家的發(fā)展戰(zhàn)略，為國家宏觀調(diào)控與實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)服務(wù)，為世界各國合作共贏，構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”的目標(biāo)服務(wù)，從而決定國家財(cái)務(wù)具有服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略職能。在國家推行“一帶一路”的重大戰(zhàn)略舉措中，國資委指導(dǎo)國有企業(yè)向“一帶一路”沿線國家所進(jìn)行的基本建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資，在取得一定經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，對接受投資的國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，這就是國家財(cái)務(wù)這一職能的體現(xiàn)。

綜上所述，國家財(cái)務(wù)具有籌資職能、調(diào)節(jié)職能、分配職能、監(jiān)督職能和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的職能。

過去對國家財(cái)務(wù)職能沒有做獨(dú)立研究，更多的是結(jié)合增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的引導(dǎo)力、控制力和活力去研究國家財(cái)務(wù)應(yīng)發(fā)揮的作用。但國家財(cái)務(wù)的職能和作用是有區(qū)別的。國家財(cái)務(wù)的職能是由本質(zhì)所決定的功能，具有客觀性；國家財(cái)務(wù)的作用是國家職能發(fā)揮的影響，同一職能的發(fā)揮可能產(chǎn)生多方面的影響，作用具有多樣性。例如，發(fā)揮國家財(cái)務(wù)服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略職能，當(dāng)國家財(cái)務(wù)服務(wù)國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，增加貧困地區(qū)的投資項(xiàng)目時(shí)，就發(fā)揮了幫助貧困地區(qū)人民脫貧奔小康的作用；同是這一職能，當(dāng)國家財(cái)務(wù)服務(wù)國家“一帶一路”戰(zhàn)略、增加對外投資時(shí)，就發(fā)揮了支持“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。因此，國家財(cái)務(wù)職能是相對固定的，而國家財(cái)務(wù)的作用則是變動和多方面的。

（四）國家財(cái)務(wù)預(yù)算應(yīng)由國資委管理的理論依據(jù)

研究國家財(cái)務(wù)職能，不僅對國家財(cái)務(wù)的基礎(chǔ)理論發(fā)展具有重要作用，而且對進(jìn)一步界定國家財(cái)務(wù)與國家財(cái)政的界限、完善國家財(cái)務(wù)管理體制有著重要作用。例如，上文所提出的國有資本經(jīng)營預(yù)算是應(yīng)該由財(cái)政部門編制和管理，還是由國資委編制和管理這一問題，在2012年“十六大”后至今未能解決，就是由于沒有正確區(qū)分國家財(cái)政和國家財(cái)務(wù)的職能所造成的。國家財(cái)政在本質(zhì)上是國家作為主權(quán)所有者，憑借其政治權(quán)力，對一部分國民收入所進(jìn)行的再分配活動，其職能是保證國家上層建筑的資金供應(yīng)、促進(jìn)社會穩(wěn)定和監(jiān)督國民收入再分配合法合規(guī)地進(jìn)行，所以財(cái)政具有供應(yīng)職能、社會穩(wěn)定職能和監(jiān)督職能，這是其本質(zhì)所決定的。國家財(cái)政的上述職能，是通過編制和執(zhí)行國家財(cái)政預(yù)算與決算來實(shí)現(xiàn)的，其收入主要是稅收和規(guī)費(fèi)收入，其支出主要是各種行政性支出。

與此不同的是，國家財(cái)務(wù)在本質(zhì)上是國家作為生產(chǎn)資料所有者，憑借財(cái)產(chǎn)所有者權(quán)力，進(jìn)行國有資本投入產(chǎn)出（收益）活動及其所形成的經(jīng)濟(jì)關(guān)系體系，其職能是籌資職能、調(diào)節(jié)職能、分配職能、監(jiān)督職能和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略職能。從分配職能角度來看，國家財(cái)務(wù)是憑借所有者權(quán)力所取得的國有企業(yè)上交的一部分利潤、國有股息紅利收入或資本市場投資收入，其支出主要是對國有企業(yè)再投資，或進(jìn)行新投資項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)性支出。國家財(cái)務(wù)的職能，是通過編制國有資本經(jīng)營預(yù)算與決算來實(shí)現(xiàn)的。但國有資本經(jīng)營預(yù)算與決算的編制主體應(yīng)該是國資委和所屬國有資本投資運(yùn)營公司?，F(xiàn)行制度是國家財(cái)政編制和執(zhí)行國有資本經(jīng)營預(yù)算與決算，國資委和國有資本投資、運(yùn)營公司只有提供編制資料和提出建議的責(zé)任，這是以國家財(cái)政職能取代國家財(cái)務(wù)職能，使國家財(cái)務(wù)部門沒有獨(dú)立的國有資本受益權(quán)和再投資權(quán)，嚴(yán)重影響國資委和國有資本投資、運(yùn)營公司職能的發(fā)揮，在理論上是站不住腳的，實(shí)踐中也是弊大于利的。

因此，筆者建議國務(wù)院將國家財(cái)政預(yù)算與國有資本經(jīng)營預(yù)算分別交由財(cái)政部門和國資部門編制與執(zhí)行，在每年召開全國人民代表大會時(shí)，由這兩個(gè)部門分別向“人大”提交本年度預(yù)算執(zhí)行情況和下年度預(yù)算編制情況，接受“人大”監(jiān)督。有的人擔(dān)心由國資委管理國有資本經(jīng)營預(yù)算會出現(xiàn)資金混亂，筆者認(rèn)為這一擔(dān)心是多余的，國有資本經(jīng)營預(yù)算收支與財(cái)政收支一樣都要通過國庫，國庫對財(cái)政部與國資委分別立賬，分別監(jiān)管，不僅不會出現(xiàn)混亂，而且更能保證資金的合理使用。

三、國家財(cái)務(wù)實(shí)踐創(chuàng)新

（一）國有資本投資“一帶一路”項(xiàng)目，是國家財(cái)務(wù)投資活動的創(chuàng)新

習(xí)近平同志在“十九大報(bào)告”中指出：“中國堅(jiān)持對外開放的基本國策，堅(jiān)持打開國門搞建設(shè)，積極促進(jìn)‘一帶一路’國際合作，努力實(shí)現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，增添共同發(fā)展新動力。”“一帶一路”這一戰(zhàn)略舉措，不僅是促進(jìn)國際合作的新平臺，而且對構(gòu)建世界人類命運(yùn)共同體有重大意義。在推進(jìn)“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，我國國資委和國有資本投資運(yùn)營公司積極領(lǐng)導(dǎo)和支持國有企業(yè)走出國門，到“一帶一路”沿線國家進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)投資。有學(xué)者研究參與“一帶一路”的相關(guān)中國企業(yè)分布特征，以“一帶一路”概念股板塊的相關(guān)企業(yè)共69家為樣本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中國有企業(yè)占比為75.97%，成為參加“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)的主力軍[11]。這是國家財(cái)務(wù)發(fā)揮服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略職能的重要表現(xiàn)。

早在2011年，國資委為加快促進(jìn)企業(yè)社會責(zé)任報(bào)告的披露，強(qiáng)制要求中央企業(yè)從2012年開始發(fā)布企業(yè)社會責(zé)任報(bào)告，要求企業(yè)參照國外企業(yè)通用的社會責(zé)任報(bào)告披露內(nèi)容，對關(guān)系股東、職工及消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)情況，以及環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展及公共安全方面的情況進(jìn)行披露，還要求參加“一帶一路”項(xiàng)目投資的國有企業(yè)，遵守國外的法律、規(guī)章制度和民族習(xí)慣，這些要求，使走出國門參加“一帶一路”的國有企業(yè)減少了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，取得了經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相統(tǒng)一的好成績。例如，在國資委的大力支持下，中國海外港口控股有限公司于2013年投標(biāo)取得巴基斯坦瓜達(dá)爾港40年的運(yùn)營權(quán)，投巨資對該港口的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，并對起重機(jī)等各主要設(shè)備進(jìn)行購置，還建設(shè)了海水淡化設(shè)施，到2016年6月已具備港口的基本業(yè)務(wù)能力，并積極投資對與港口相連的面積達(dá)923公頃的自由貿(mào)易區(qū)開發(fā)，先后吸引我國一批企業(yè)參與開發(fā)，這不僅能使石油、天然氣等能源產(chǎn)品通過港口轉(zhuǎn)運(yùn)到我國新疆等地提煉，保證我國能源產(chǎn)品的供應(yīng)，而且對支持巴基斯坦等國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。從社會效益來看，一方面能夠保證我國海上能源運(yùn)輸安全，對防范國外敵對勢力海上封鎖的海洋運(yùn)輸風(fēng)險(xiǎn)有重要作用，而且在項(xiàng)目建設(shè)中對大量的巴基斯坦工人進(jìn)行了技術(shù)培訓(xùn)，對于解決該國工人就業(yè)問題發(fā)揮了積極作用。

（二）彌補(bǔ)市場失靈，進(jìn)行國家財(cái)務(wù)調(diào)控實(shí)踐創(chuàng)新

國家財(cái)務(wù)調(diào)控是指國資委和所屬國有資本投資、運(yùn)營公司通過國有資本投入與收益分配和資本重組活動，對國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。國家財(cái)務(wù)調(diào)控配合國家對國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控政策，保證能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動國有資本更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，有利于國有企業(yè)更好地提供公共服務(wù)，發(fā)展重要前瞻性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。

上述各種投資的投資周期很長、投資金額巨大，投資收益水平較低，而投資風(fēng)險(xiǎn)卻較大，私人資本一般不愿投資，因此可能出現(xiàn)“市場失靈”，這就需要通過國有資本投資來彌補(bǔ)。特別是我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，正進(jìn)行供給側(cè)改革，實(shí)行“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”的政策，需要國家財(cái)務(wù)部門堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。近年來，國資委和國有資本投資、運(yùn)營公司大力支持國有鋼鐵、煤礦企業(yè)壓縮過剩產(chǎn)能，在去產(chǎn)能這一艱巨任務(wù)中發(fā)揮了帶頭作用，為調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)做出重要貢獻(xiàn)。同時(shí)，國家財(cái)務(wù)部門大力支持的關(guān)系國家高科技核心技術(shù)發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目也做出了重要貢獻(xiàn)。例如，2016年8月18日，國資委副主任孟建民等出席中國國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金股份有限公司成立大會，該基金由中國國新控股有限公司、中國郵政儲蓄銀行股份有限公司、中國建設(shè)銀行股份有限公司等幾家大型國有企業(yè)和深圳投資控股有限責(zé)任公司共同出資設(shè)立，總投資2000億元人民幣，主要用于支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、調(diào)整優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)，特別是對支持高科技核心技術(shù)產(chǎn)品的研究與開發(fā)具有重要作用。中國國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金有限責(zé)任公司的成立也是推進(jìn)國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)的有益嘗試，是國家財(cái)務(wù)調(diào)控實(shí)踐的重要創(chuàng)新。當(dāng)然，國家財(cái)務(wù)調(diào)控實(shí)踐創(chuàng)新的實(shí)例還有很多，如《關(guān)于做好2018年困難中央企業(yè)棚戶區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算申報(bào)工作的通知》（國資廳資本［2018］116號），規(guī)定由國家給予一定的資金補(bǔ)助，新建職工保障房，解決房地產(chǎn)公司修建這類住房利潤太低的問題，從而彌補(bǔ)了市場的失靈[12]。

（三）補(bǔ)助社?；?，是國家財(cái)務(wù)分配實(shí)踐的創(chuàng)新

我國社?；鸬闹饕獊碓窗毠€(gè)人與企業(yè)、單位按規(guī)定比例上交的社保費(fèi)和國家財(cái)政補(bǔ)助。但由于改革開放以前沒有實(shí)行社保基金制度，沒有為老一輩退休人員建立社?；?；實(shí)行社?；鹬贫群?，對于即將退休的職工，為他們上交的社保基金遠(yuǎn)不足以支付他們退休后的退休金。因此，社?；鸬男枰嬖谳^大缺口。2016年以前，國家也曾先后出臺要求一部分盈利的國有企業(yè)分類按比例上交一定的利潤，用于補(bǔ)充社保基金。2016年1月，國務(wù)院又印發(fā)了《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；饘?shí)施方案》（以下簡稱“實(shí)施方案”），將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍。公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院另有規(guī)定的除外。實(shí)施方案規(guī)定，中央和地方企業(yè)集團(tuán)已完成公司制改革的，直接劃轉(zhuǎn)企業(yè)集團(tuán)股權(quán)；同時(shí)，探索劃轉(zhuǎn)未完成公司制改革的企業(yè)集團(tuán)所屬一級子公司股權(quán)。劃轉(zhuǎn)比例目前統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。

劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)的承接主體是社?；饡?。社?；饡車鴦?wù)院委托持有劃轉(zhuǎn)的國家股權(quán)，并享有所劃入股權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)，但不干預(yù)劃轉(zhuǎn)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營管理，經(jīng)批準(zhǔn)可向企業(yè)派出董事。社保基金會可憑劃入股權(quán)獲取股息紅利收入，用于補(bǔ)充基本養(yǎng)老金。社?；饡部膳浜蠂覂?yōu)化國有資本配置的政策，通過資本市場對劃轉(zhuǎn)股權(quán)進(jìn)行資本運(yùn)作，保證該部分國有資本的保值、增值，提高國有資本收益，更好地補(bǔ)充社?；?。但不能“吃老本”，減持國有股，將國有股變現(xiàn)收入用于補(bǔ)充社?；?，只能將國有股權(quán)從一個(gè)國有企業(yè)轉(zhuǎn)移到另一個(gè)國有企業(yè)，不能完全退出資本市場。這樣做一方面能保證穩(wěn)定、持續(xù)地補(bǔ)充社?；?，另一方面也有利于資本市場的穩(wěn)定。

筆者認(rèn)為，上述劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；鸬呐e措是國家財(cái)務(wù)分配實(shí)踐的重要創(chuàng)新，一方面體現(xiàn)了國有企業(yè)屬全民所有，其收益應(yīng)由全民共享的分配理念；另一方面也完善了2016年以前實(shí)行的社?；鹧a(bǔ)充辦法，使社?；鹩辛碎L期可靠的補(bǔ)充來源，同時(shí)對完善國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體多元化，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有積極作用。國資委和國有資本投資、運(yùn)營公司作為國家財(cái)務(wù)主體，應(yīng)在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，同社?；饡扔嘘P(guān)部門配合，做好國有股權(quán)的核實(shí)與劃轉(zhuǎn)工作，并監(jiān)督被劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)每年按規(guī)定向社?；饡峙涔上?、紅利，保證社?；鸬募皶r(shí)補(bǔ)充。同時(shí)，國家財(cái)務(wù)部門也要監(jiān)督社?；饡欠癜凑咭?guī)定在資本市場上進(jìn)行資本運(yùn)作，使國有資本分布結(jié)構(gòu)得以優(yōu)化，防止國有資本的流失。

（四）實(shí)行國務(wù)院向人大常委會報(bào)告國有資本管理情況制度，是國家財(cái)務(wù)監(jiān)督實(shí)踐的重要創(chuàng)新

2018年1月以前，全國人大常委會對國有資產(chǎn)管理并沒有單獨(dú)建立監(jiān)督制度，而是通過財(cái)政部上報(bào)的國有資本經(jīng)營預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，國務(wù)院作為人大常委會委托管理國有資產(chǎn)的主體，并沒有直接接受檢查監(jiān)督，不利于加強(qiáng)國務(wù)院對國有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管。2017年12月30日，中共中央下達(dá)了《中共中央關(guān)于建立國務(wù)院向人大常委會報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，很好地解決了這一問題。該制度規(guī)定，國務(wù)院作為人大常委會授權(quán)監(jiān)管國有資產(chǎn)的主體，每年必須向人大常委會報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況，依法由國務(wù)院工作人員進(jìn)行報(bào)告，也可以委托有關(guān)部門負(fù)責(zé)報(bào)告。

國務(wù)院關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況的年度報(bào)告，采取綜合報(bào)告和專項(xiàng)報(bào)告相結(jié)合的方式。綜合報(bào)告全面反映各類國有資產(chǎn)基本情況，專項(xiàng)報(bào)告分別反映企業(yè)國有資產(chǎn)（不含金融企業(yè)）、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、國有自然資源等國有資產(chǎn)管理情況。各類國有資產(chǎn)報(bào)告要匯總反映全國情況。金融企業(yè)國有資產(chǎn)報(bào)告，應(yīng)以中央本級情況為重點(diǎn)并單獨(dú)報(bào)告。國務(wù)院在每年年末應(yīng)向全國人大常委會提交書面綜合報(bào)告，并就某一專項(xiàng)情況進(jìn)行口頭報(bào)告。

國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告要突出重點(diǎn)，具體包括總體資產(chǎn)負(fù)債、國有資本投向、布局和風(fēng)險(xiǎn)控制、國有企業(yè)改革、國有資產(chǎn)監(jiān)管、國有資產(chǎn)處置和收益分配、境外投資形成的資產(chǎn)、企業(yè)高級管理人員薪酬等情況。全國人大常委會要依法對國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告進(jìn)行審議，并組織開展視察和專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)管理中的問題，供審議時(shí)參考。審議報(bào)告時(shí)，國務(wù)院相關(guān)負(fù)責(zé)人到會聽取意見，回答詢問。審議報(bào)告后，全國人大常委會組織將審議意見送往國務(wù)院研究處理。國務(wù)院要在6個(gè)月內(nèi)公布人大常委會報(bào)告研究處理情況以及對存在問題進(jìn)行整改的措施和問責(zé)情況。全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國務(wù)院對所存在問題進(jìn)行認(rèn)真處理和整改。

筆者認(rèn)為，這一制度是國家財(cái)務(wù)監(jiān)督實(shí)踐的重要創(chuàng)新。其一，進(jìn)一步健全了國家財(cái)務(wù)監(jiān)督體系。國家財(cái)務(wù)監(jiān)督是國有資產(chǎn)監(jiān)管主體對國有資本運(yùn)營情況的監(jiān)督。實(shí)行這一制度以前，國資委和所屬國有資本投資運(yùn)營公司是對國有企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況的直接監(jiān)管主體，國務(wù)院負(fù)責(zé)人并沒有直接對全國人大常委會負(fù)責(zé)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況，因此可能產(chǎn)生監(jiān)督責(zé)任不能落實(shí)的問題。實(shí)行這一報(bào)告制度后，落實(shí)了國務(wù)院負(fù)責(zé)人對國有資產(chǎn)管理所承擔(dān)的保值、增值和提高社會效益的責(zé)任，提升了國家財(cái)務(wù)監(jiān)督層次。其二，人大常委會成為國有資產(chǎn)監(jiān)管的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，具體落實(shí)了實(shí)施監(jiān)管的程序和辦法，承擔(dān)了全國人民委托進(jìn)行監(jiān)管的重要責(zé)任，直接向全國人民負(fù)責(zé)，提升了國有資產(chǎn)出資人代表的層級，使國家財(cái)務(wù)監(jiān)督更具權(quán)威性。其三，企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的問題，通過人大常委會國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告的審議、檢查與監(jiān)督能得到及時(shí)解決，大大提高了國家財(cái)務(wù)監(jiān)督水平和監(jiān)督質(zhì)量?？傊鴦?wù)院向人大常委會報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況的制度，能夠提升國家財(cái)務(wù)監(jiān)督層次、落實(shí)全民所有制企業(yè)的權(quán)威監(jiān)督主體，是解決國有資本監(jiān)督問題的有效途徑，是國家財(cái)務(wù)監(jiān)督的重大實(shí)踐創(chuàng)新，對實(shí)現(xiàn)國家財(cái)務(wù)管理目標(biāo)具有重要意義。

新時(shí)代我國在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化和生態(tài)各方面的全面發(fā)展，以及我國對世界和平與發(fā)展所做出的重大貢獻(xiàn)，必將進(jìn)一步推動國家財(cái)務(wù)理論的發(fā)展與實(shí)踐創(chuàng)新，促進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營效益的不斷提高，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，從而努力實(shí)現(xiàn)中國“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)和中華民族的偉大復(fù)興。

[1]中共中央.關(guān)于建國以來若干歷史問題的決定［M］.北京：人民出版社，1981：15.

[2]胡錦濤.中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編［M］.北京：人民出版社，2007：14.

[3]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告［N］.人民日報(bào)，2017-10-28.

[4]郭復(fù)初.社會主義財(cái)務(wù)的三個(gè)層次［J］.財(cái)經(jīng)科學(xué)，1988（3）：21～24.

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[9]郭復(fù)初，吳樹暢.建立“兩級三層”新型國有資產(chǎn)管理體制的構(gòu)想［J］.財(cái)會通訊，2003（6）：19～20.

[10]郭復(fù)初.中國特色財(cái)務(wù)理論研究［M］.成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2010：74.

[11]張悅，蔣婕.“一帶一路”相關(guān)企業(yè)社會責(zé)任報(bào)告披露現(xiàn)狀及完善建議［J］.財(cái)務(wù)與會計(jì)，2018（5）：26～27.

[12]國資委辦公廳.關(guān)于做好2018年困難中央企業(yè)棚戶區(qū)改造配套設(shè)施建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算申報(bào)工作的通知.國資廳資本［2018］116號，2018-03-21.