PPP模式對工程造價管理的影響及需求研究

高 育 紅

(山西海通工程招標代理有限公司，山西 太原 030002)

0 引言

PPP主要指的是某種公共物品與公共服務(wù)在政府機構(gòu)與私人之間形成的伙伴合作關(guān)系，且其以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，在明確雙方權(quán)利與義務(wù)時需要簽訂專門的合同文件，從而提升合作效果，確保合作的順利完成。當前我國經(jīng)濟快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要方式便是PPP模式。但PPP項目的逐步推進，也使得其經(jīng)常出現(xiàn)投資失控問題，政府具備較大的支出責任。

1 PPP模式對工程造價的影響

在企業(yè)發(fā)展過程中，工程造價涉及多個方面，且直接影響著建筑企業(yè)的經(jīng)濟與社會效益。在建筑工程施工過程中，受項目投資等多種因素的影響會產(chǎn)生很多問題，因此由投資至工程結(jié)束均應嚴格監(jiān)控，從而保障施工工程的順利進行，優(yōu)化人力、物力以及財力資源。同時，做好工程造價的控制工作還可以有效提高工程質(zhì)量水平與建設(shè)效率，尤其在期間采用PPP管理模式，更是可以充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，滿足各個方面的需求。除此之外，應用PPP模式還可以引入私營企業(yè)的投資，降低了政府負擔，減少了資源消耗，從根本上提升了工程造價管理水平。

2 PPP項目工程造價管理現(xiàn)狀

一是PPP項目的造價并不合理，政府自身的支出責任較大，且在PPP項目立項之后才會介入社會資本，并投資估算工程造價。但PPP項目造價屬于政府支出的主要依據(jù)，也是PPP產(chǎn)品與政府付費的關(guān)鍵基礎(chǔ)。若當造價水平較高時，政府機構(gòu)很難確保審計監(jiān)督工作水平，甚至還會導致PPP項目出現(xiàn)失控問題，增大了財政支出責任。二是項目公司才是PPP項目的重要管理主體，也是其主要的投資主體，但政府機構(gòu)才是最終的決策主體。在通過審核之后，相關(guān)政府部門才可以編制相關(guān)的項目建議書與可行性研究報告。同時，在政府機構(gòu)的監(jiān)管下，項目公司可以實現(xiàn)自主管理。在選擇監(jiān)理單位時應根據(jù)具體的招標方式，并在項目施工期間，做好資金使用情況以及工程質(zhì)量水平的監(jiān)督工作。三是在選擇工程造價管理方法時應根據(jù)設(shè)計責任主體與工程施工主體選擇，且相關(guān)政府機構(gòu)也應遵循自身職責，做好PPP項目的評審工作，嚴格執(zhí)行工程量清單的計價標準。四是項目公司應做好PPP項目造價的管理與控制工作，且施工期間，施工單位與項目公司應做好合同的簽訂工作，并將其作為后續(xù)造價管理的基礎(chǔ)，期間項目公司還應嚴格監(jiān)督施工現(xiàn)場發(fā)生的相關(guān)費用。決算與結(jié)算方面，項目公司應做好施工期間造價費用的審核工作，摒除不實費用，最終完成工程造價的決算工作。由此看出，項目公司在PPP項目中主要完成造價的管理工作，但目前相關(guān)部門并未針對造價管理制度出臺相應的標準，政府部門期間不會直接管理PPP項目的工程造價。

3 面向PPP項目工程造價管理體系的構(gòu)建

3.1 明確PPP項目屬于政府投資范疇

一方面，政府財政機構(gòu)會對PPP項目提供有差別的資金支持。一般情況下，政府機構(gòu)負責投資且保障供給公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的作用。雖然社會資本方建造了PPP項目，但需要進行差別補貼，利用財政資金促進其順利建造。在PPP項目中，回報機制被稱為社會資本的投資回報，其中PPP項目續(xù)存時需要經(jīng)過財政資金，因此其應被納入當?shù)卣С龅谋O(jiān)管范圍。另一方面，PPP項目公共屬性決定其應受到政府機構(gòu)的監(jiān)管，PPP屬于公共項目，關(guān)系著民生產(chǎn)業(yè)與公眾利益，若社會資本方進行運營，發(fā)生問題時會為政府機構(gòu)帶來更大的政治與社會風險。對此，任何PPP項目均應得到政府的有效監(jiān)管，尤其是造價控制與投資管控方面。

3.2 制定適用于PPP項目造價管理的意見指南

一方面，在“兩標并一標”的影響下，應杜絕出現(xiàn)投資失控問題，此種情況下，投標人會選擇更為合理的利潤方式，中標價格并非概算價格，之間存在差異。對此，在PPP項目中，招標階段應明確概算價格與估算價格，實行有效的造價指南，以指導概算價格為標準，避免投資失控問題。另一方面，應為PPP項目建立統(tǒng)一的管理體系，各項目在PPP項目執(zhí)行期間采用了不同的計價依據(jù)，且表現(xiàn)各不相同，缺乏完整統(tǒng)一的管理體系。對此，在成熟的項目領(lǐng)域中，PPP項目的執(zhí)行階段應采用合理的估算編制與計價方法；對于新型的建設(shè)項目，行業(yè)內(nèi)應頒布專門的估算編制辦法；而對于無借鑒的新型建設(shè)項目，企業(yè)可以采用已建項目的造價指標。

3.3 建立PPP項目投資評審制度

PPP項目在前期建設(shè)階段，PPP合同實質(zhì)內(nèi)容受預測數(shù)據(jù)的直接影響，因此應加大評審力度與標準。為了判斷PPP項目是否可以采用社會資本與政府的合作方式，管理人員應有效論證PPP項目的物有所值價值與財政承受能力。同時，還應做好建設(shè)期造價數(shù)據(jù)的評審工作，建設(shè)期造價數(shù)據(jù)屬于政府財政支出的計算基數(shù)，PPP項目合同中會標明未來經(jīng)營期間的財政支持額度與財政補貼，并采用科學的計算方法。在建設(shè)階段，PPP項目造價控制的失敗將會增大未來的財政補貼，加重了政府機構(gòu)的財政負擔，也損害了人民群眾的基本利益。除此之外，還應評審PPP項目各個階段的數(shù)據(jù)，明確政府與公眾責任。在政府財政補貼中反映PPP項目全生命周期的數(shù)據(jù)采集、調(diào)整以及控制等內(nèi)容，強化數(shù)據(jù)的審核與監(jiān)督工作。評審PPP項目時，工作人員應遵照基本的評審依據(jù)，參照相關(guān)的評審流程，且相關(guān)政府部門也應適當修改評審制度，以便高效完成PPP項目前期預測數(shù)據(jù)以及造價數(shù)據(jù)等評審監(jiān)督工作。實際評審期間，工作人員需要監(jiān)察PPP項目各階段的評價方法、估算指標、概算定額、工程價款管理以及結(jié)算管理辦法等指標。

3.4 制定適用的PPP項目評價方法與參數(shù)

以往VfM評價方法可以滿足申報進入PPP項目庫的目的，但不能評價政府投資模式與PPP模式的相對重要性。對此，應將VfM評價作為經(jīng)濟費用小分析的前期步驟，之后分析費用效益，有效判別PPP項目的可行性與合理性，并為基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共事業(yè)的供給提供完整的PPP項目評價體系。

3.5 建立精準的PPP項目估算指標

在PPP項目實際運作過程中，準備識別階段VfM與財政預測支出的計算基數(shù)為項目的投資估算數(shù)據(jù)。當前財政部門加強了政府購買服務(wù)類PPP項目的監(jiān)管力度，以嚴格控制政府債務(wù)，但PPP項目大多屬于科研階段介入，政府補貼的計算依據(jù)為概算與估算，關(guān)系著政府支出責任。且當前估算指標多為經(jīng)驗指標，缺乏一定的合理性與準確性，為了準確計算項目估算，應建立完整可行的項目估算指標體系。除此之外，為了實現(xiàn)PPP項目的可持續(xù)發(fā)展，還應建立系統(tǒng)的項目運營定額指標體系，以提升成本測算的準確性，明確財政支出劃定責任。推行PPP項目時，我國政府機構(gòu)屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的主要建設(shè)者，但實際運營期間，PPP項目缺乏專門的運營定額指標，阻礙了測算運營成本工作的順利進行。對此，各相關(guān)部門應積極推進建設(shè)PPP項目運營指標體系。

3.6 制定嚴格的PPP項目竣工結(jié)算與財務(wù)決算制度

運營期時，資產(chǎn)折舊移交工作主要受PPP項目中竣工結(jié)算與決算制度的影響，發(fā)包人會綜合考慮項目收益、項目績效考核、項目建設(shè)運營成本、激勵機制以及社會資本合理利潤率等因素，不會在建設(shè)期便支付相關(guān)的建設(shè)成本。之后在每個運營年度進行有效補貼，且補貼建設(shè)成本時應充分參照財務(wù)竣工結(jié)算與決算制度標準，滿足建設(shè)期內(nèi)社會合作項目與社會資本中固定資產(chǎn)的形成需求，從而更為合理的使用財政資金。除此之外，還應不斷規(guī)范PPP模式下的造價咨詢服務(wù)，做好相關(guān)的引導工作，并指派專門的工作人員全程為PPP項目提供咨詢服務(wù)，促使項目增值。

4 結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，工程建設(shè)市場競爭變得越來越激烈，尤其是PPP模式下，工程建設(shè)需要吸引更多社會資本，以減輕財政負擔。通過分析PPP模式對工程造價管理的影響可知，工程造價管理受到PPP項目合同與考核機制的影響，且屬于PPP項目的工程管理機制。由此，在PPP項目中，管理人員應重視造價管理工作，以有效降低投資風險。同時，還應由制度、方法以及依據(jù)等方面建立全面的PPP項目工程造價管理體系，規(guī)范造價管理工作，從而推進PPP模式的有序進展。