財(cái)政體制改革:回顧與展望

項(xiàng)中新

內(nèi)容提要:我國(guó)財(cái)政體制改革經(jīng)歷了不平凡的歷程，改革成就有目共睹。順應(yīng)時(shí)勢(shì)確定明確的改革目標(biāo)、保既得利益的漸進(jìn)改革思路與適度妥協(xié)的務(wù)實(shí)原則以及對(duì)處理政府間財(cái)政關(guān)系基本規(guī)則的認(rèn)同與運(yùn)用等是改革成功的重要經(jīng)驗(yàn)。未來(lái)一個(gè)時(shí)期，深化財(cái)政體制改革的重點(diǎn)是在合理明晰劃分政府間事權(quán)方面要有實(shí)質(zhì)性突破，在提升基本公共服務(wù)均等化程度方面要有明顯進(jìn)展，同時(shí)，更加注重對(duì)財(cái)政體制各要素內(nèi)在屬性與通行規(guī)則的理解與應(yīng)用。

談到改革開(kāi)放四十年的財(cái)政體制改革，筆者想到的是那個(gè)激情澎湃的年代，那些引領(lǐng)和主導(dǎo)改革的老一輩政治家，以及為改革付出心血辛勞的財(cái)政老前輩。想做的就是對(duì)老一輩政治家把握大局、果斷決策的政治魄力，縱橫捭闔、妥善處理復(fù)雜利益矛盾的政治智慧，敢于啃硬骨頭、觸碰利益格局的政治擔(dān)當(dāng)表示崇高的敬意。同時(shí)，對(duì)財(cái)政前輩們服務(wù)大局的政治覺(jué)悟、扎實(shí)深厚的專業(yè)功底、嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的職業(yè)操守以及無(wú)私奉獻(xiàn)的職業(yè)品格表示由衷的敬意。

筆者有幸經(jīng)歷了分稅制以來(lái)的歷次財(cái)政體制改革，雖為親歷者，但仍難全面回顧，只能結(jié)合自身工作的經(jīng)歷，就政府間財(cái)政關(guān)系談點(diǎn)體會(huì)和認(rèn)識(shí)。體會(huì)著眼于過(guò)去，認(rèn)識(shí)面對(duì)當(dāng)下以及未來(lái)。

中國(guó)四十年改革開(kāi)放取得的成就有目共睹。就政府間財(cái)政關(guān)系而言，分稅制改革與不斷完善成效尤為顯著，在引入現(xiàn)代理財(cái)理念、鞏固中央權(quán)威、促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)形成、推動(dòng)區(qū)域財(cái)力均衡、規(guī)范財(cái)政分配關(guān)系等方面取得一系列成果，穩(wěn)定運(yùn)行20多年，是新中國(guó)成立以來(lái)持續(xù)最長(zhǎng)的一種體制形式，至今仍然具有強(qiáng)大的生命力。根據(jù)所占有的有限信息，改革之所以成功，筆者認(rèn)為:

一是漸進(jìn)改革。存量不動(dòng)，增量調(diào)節(jié)。無(wú)論是1994年的分稅制、1995年的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付，還是2002年的所得稅收入分享改革，都是在增量上做文章。實(shí)踐表明，不動(dòng)既得利益、實(shí)施增量調(diào)節(jié)的改革策略是有效的。理性地看，我們其實(shí)不必過(guò)度關(guān)注存量，不需要在既得利益合理與否上花太多的精力去甄別、去追求純粹，一切向前看，用發(fā)展的眼光、動(dòng)態(tài)的思維去面對(duì)歷史與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。舉一個(gè)例子，在進(jìn)行分稅制改革方案研究過(guò)程中，曾經(jīng)設(shè)想將地方既得財(cái)力統(tǒng)一壓縮5%，然后按照耕地面積、總?cè)丝诘纫蛩剡M(jìn)行再分配，試圖適度修正不合理的既得利益格局。這一方案被決策者果斷否決，不打存量的主意。那時(shí)，地方的總財(cái)力也就2000億元左右，不合理的因素究竟有多少呢，即使費(fèi)時(shí)費(fèi)力去甄別又能有多大的空間、對(duì)均等化有多大意義呢?，F(xiàn)在回過(guò)頭來(lái)看，中央的這一決策無(wú)疑減少了改革的阻力，同時(shí)從運(yùn)行情況看，增量調(diào)節(jié)的均等化效果更為明顯。筆者認(rèn)為，只要社會(huì)經(jīng)濟(jì)是發(fā)展的，存量是死面，會(huì)變得越來(lái)越不那么重要了，增量才更值得我們關(guān)注。另外，我們應(yīng)該明白一個(gè)道理，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，不應(yīng)當(dāng)通過(guò)降低發(fā)達(dá)地區(qū)既有公共福利的方式來(lái)改善財(cái)力薄弱地區(qū)的公共服務(wù)狀況。

二是適度妥協(xié)。減少阻力，實(shí)現(xiàn)雙贏。妥協(xié)是一種格局與智慧。適度妥協(xié)也是漸進(jìn)式改革思路的延展或具體體現(xiàn)。分稅制以來(lái)歷次體制調(diào)整，基本上都體現(xiàn)了適度妥協(xié)的務(wù)實(shí)原則。妥協(xié)的方式包括體制基期年的確定、改革方案力度的選擇、部分地區(qū)個(gè)性問(wèn)題的處理等。印象最深的就是分稅制以啟動(dòng)改革當(dāng)年（1993年）的財(cái)政數(shù)據(jù)為基數(shù)認(rèn)定地方既得利益，從而確定中央對(duì)地方的稅收返還，這是需要非凡的政治魄力的。由于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行沒(méi)有終了，在當(dāng)時(shí)的體制與政策環(huán)境下，受利益驅(qū)動(dòng)，地方政府做大基數(shù)是有手段的，因此，改革面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)施情況看，在采取一定的約束措施（增長(zhǎng)考核）后，中央地方實(shí)現(xiàn)了雙贏。我們知道，政府間財(cái)政關(guān)系制度改革目標(biāo)不單純是中央與地方以及不同地區(qū)間利益格局的調(diào)整，重要的追求還包括為強(qiáng)化中央權(quán)威奠定財(cái)力基礎(chǔ)、促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)形成等，因此，在存量利益上適度讓步，兼顧兩個(gè)積極性，有利于改革順利出臺(tái)以及多重政策目標(biāo)的達(dá)成。即便是單純追求財(cái)力，只要改革順利推出，既得利益中即使存在一定不合理成份，也不過(guò)是中央少拿或晚拿增量的問(wèn)題。

三是師出有名。面對(duì)問(wèn)題，目標(biāo)導(dǎo)向。明確的目標(biāo)、響亮的口號(hào)是形成改革共識(shí)的必要條件，也是改革得以順利推出、平穩(wěn)運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。1994年的分稅制改革，主要追求是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的政府間市場(chǎng)關(guān)系，為統(tǒng)一市場(chǎng)的形成提供良好的制度環(huán)境。也就是自那個(gè)時(shí)候起，實(shí)務(wù)部門、理論部門開(kāi)始關(guān)注成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的政府間財(cái)政關(guān)系制度實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)的介紹和研究才開(kāi)始多起來(lái)，可以說(shuō)分稅制改革啟動(dòng)了實(shí)務(wù)部門研究國(guó)際經(jīng)驗(yàn)規(guī)則的先河。2002年所得稅收入分享改革，鮮明的旗幟就是鄧小平同志提出的“兩個(gè)大局”戰(zhàn)略構(gòu)想，改革的政治依據(jù)充足并恰逢其時(shí)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這些旗幟對(duì)于排除干擾、形成共識(shí)具有不可替代的作用。

四是把握時(shí)機(jī)。危機(jī)推動(dòng)，也有偶然。記得財(cái)政部一位領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，財(cái)稅體制改革基本上是屬于危機(jī)推動(dòng)型的。在包干體制下，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重是很低的，中央支出相當(dāng)一部分要依靠地方包括中部一些省份的上解，同時(shí)曾經(jīng)兩次向地方借款、一次要求地方作貢獻(xiàn)，不僅借款有借無(wú)還而且還進(jìn)了基數(shù)，這種分配格局下，中央財(cái)政的處境是比較被動(dòng)尷尬的。另外，對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的體制性補(bǔ)助基本上是定額的，地區(qū)均衡方面中央無(wú)力作為。2001年醞釀所得稅分享改革時(shí)中央財(cái)政的境況雖然不像分稅制改革前那么窘迫，但是地區(qū)間財(cái)力差距出現(xiàn)拉大的趨勢(shì)，部分地區(qū)基層拖欠行政事業(yè)單位職工工資的現(xiàn)象較為突出，如果僅僅在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上下功夫，壓縮?？畹目臻g小、阻力大，對(duì)于緩解中西部地區(qū)財(cái)政困難狀況杯水車薪，在此背景下不得不啟動(dòng)新一輪改革。至于偶然因素，就分稅制不說(shuō)，有鄧小平同志等老一輩政治家的支持、決策者的政治擔(dān)當(dāng)與智慧，有工作團(tuán)隊(duì)的勤勉扎實(shí)工作，也有地方的大局意識(shí)和對(duì)改革的理解擁護(hù)，這些因素缺一不可。就對(duì)地區(qū)財(cái)力均衡效果最為顯著的所得稅收入分享改革來(lái)說(shuō)，為什么在那個(gè)時(shí)點(diǎn)進(jìn)行、為什么有那樣的方案也具有一定的偶然性。記得2001年“兩會(huì)”期間，西部某省的全國(guó)人大代表給朱镕基總理寫了一封信，反映財(cái)力分布格局呈“倒金字塔”型，地方欠發(fā)工資的問(wèn)題普遍，局部地區(qū)很突出，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成一定隱患。這是新一輪體制調(diào)整的重要誘因，就此意義上說(shuō)，改革也具有一定的偶然性。

總的來(lái)看，過(guò)去二十多年政府間財(cái)政關(guān)系的改革是卓有成效的，積累了豐富的改革經(jīng)驗(yàn)。如果再加上一點(diǎn)體會(huì)的話，就是我們?cè)诹⒆銍?guó)情的基礎(chǔ)上，對(duì)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理政府間財(cái)政關(guān)系一般性規(guī)則的合理借鑒，也是改革成功不可忽視的因素。我們沒(méi)有簡(jiǎn)單臨摹更沒(méi)有照搬哪個(gè)國(guó)家的做法，而是主動(dòng)吸收一些共通的理念和較為科學(xué)的技術(shù)方法。比如，政府間收入劃分更多地遵從稅種的內(nèi)在屬性，適時(shí)取消對(duì)特定區(qū)域增量返還政策以避免形成體制洼地，遏制地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)行的均衡性轉(zhuǎn)移支付制度是在總結(jié)借鑒日本地方交付稅、澳大利亞均衡撥款、加拿大收入均等化計(jì)劃、德國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付等制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮數(shù)據(jù)的可得性、完整性與可靠性等因素逐步完善形成的。

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)政改革的形勢(shì)將更加嚴(yán)峻，改革進(jìn)入了深水區(qū)，剩下的都是硬骨頭。客觀來(lái)看，人口老齡化對(duì)于財(cái)政支出的影響最為直接，而經(jīng)濟(jì)增速趨緩決定了財(cái)政收入很難持續(xù)高增長(zhǎng)，意味著增量改革的空間不像前期那么大。但有利的因素也很多，以習(xí)近平同志為核心的黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是新時(shí)代改革最大的政治優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，過(guò)去改革形成的基本框架對(duì)于進(jìn)一步深化改革形成了良好的制度基礎(chǔ)，四十年改革的探索也積累了很多寶貴的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于政府間的財(cái)政關(guān)系改革筆者有幾點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

第一，財(cái)政體制改革需要找準(zhǔn)方向和重點(diǎn)，選擇具有引領(lǐng)作用的關(guān)鍵領(lǐng)域進(jìn)行突破。大家比較有共識(shí)的就是，政府間事權(quán)劃分是財(cái)政體制改革的邏輯起點(diǎn)。筆者認(rèn)為，如果事權(quán)劃分沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，收入劃分方面改革要有起色比較困難。主要依據(jù)，一是從財(cái)力角度看，中央財(cái)政進(jìn)一步集中的必要性不大，把握不好有可能加劇政策統(tǒng)一性與需求差異性矛盾、管理鏈條長(zhǎng)監(jiān)督成本高、尋租腐敗等專款亂象。二是隨著經(jīng)濟(jì)下行東部地區(qū)財(cái)政壓力也會(huì)日益顯現(xiàn)，改革空間不太大。三是降低中央收入比重，不僅削弱中央權(quán)威的財(cái)力基礎(chǔ)，同時(shí)由于主體稅種的稅基分布極不均衡，也會(huì)拉大地區(qū)差距，不足取。因此，所能做的只是隨著稅制改革進(jìn)行一些被動(dòng)式、修補(bǔ)性的微調(diào)，保持中央地方財(cái)力格局大體穩(wěn)定。只有在按照事權(quán)的權(quán)力屬性、政治屬性、經(jīng)濟(jì)屬性清晰地進(jìn)行劃分，適度強(qiáng)化中央事權(quán)并實(shí)行直接行政，那么按照稅收的內(nèi)在屬性適當(dāng)提高中央收入比重才有可能有必要。由于事權(quán)劃分是確定支出責(zé)任的直接依據(jù)，事權(quán)劃分沒(méi)有突破，那么清晰合理地界定政府間支出責(zé)任將無(wú)從談起。而只有明確劃分了事權(quán)，采用何種轉(zhuǎn)移支付方式才有依憑，轉(zhuǎn)移支付制度才能進(jìn)一步規(guī)范。

事權(quán)劃分改革如何推進(jìn)，涉及公共權(quán)力縱向配置和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式等憲法、政治問(wèn)題，并不屬于財(cái)政范疇，因此宜由黨中央國(guó)務(wù)院組織專門力量統(tǒng)籌謀劃、審慎推進(jìn)。初步考慮，遠(yuǎn)景目標(biāo)是通過(guò)法律形式清晰界定中央和地方事權(quán)，通過(guò)組織管理、財(cái)力調(diào)節(jié)等對(duì)地方行為進(jìn)行引導(dǎo)控制。中央專有事權(quán)包括:一是任何現(xiàn)代國(guó)家中央或聯(lián)邦都必須具有的核心權(quán)限，與國(guó)家主權(quán)不可分割，地方政府不宜參與也不可分享（港澳臺(tái)等特定區(qū)域除外），如國(guó)防、外交、貨幣、海關(guān)、郵政、度量衡、國(guó)籍、國(guó)家安全、產(chǎn)權(quán)與人權(quán)保護(hù)、憲法秩序維護(hù)等。二是大多數(shù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都作為中央或聯(lián)邦的通用權(quán)限，這類權(quán)限是外部效應(yīng)內(nèi)部化以及統(tǒng)一市場(chǎng)的基本要求，如食品藥品監(jiān)督、疾病預(yù)防控制、基礎(chǔ)養(yǎng)老、基礎(chǔ)研究與航天航空、核安全及利用、海洋管理、地震氣象、國(guó)家公園、國(guó)立大學(xué)、中央資產(chǎn)管理、邊境公路與界河管護(hù)等。對(duì)利益外溢明顯而信息管理相對(duì)復(fù)雜的領(lǐng)域，作為中央地方共同事務(wù)，分項(xiàng)目或按比例共同承擔(dān)責(zé)任，包括醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、兒童福利、職業(yè)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、江河治理、生態(tài)環(huán)境維持與修復(fù)、國(guó)土整治與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)等。未列舉為中央專屬事權(quán)和中央地方共同事權(quán)的剩余領(lǐng)域且法未禁止的事項(xiàng)，全部為地方的事權(quán)。對(duì)于地方權(quán)限范圍的事務(wù)，中央制定總體要求，細(xì)則由地方在不違反憲法及中央各項(xiàng)法令的條件下自行制定。對(duì)不利于國(guó)家整體利益的地方法令，中央通過(guò)法律程序予以修正或廢止。

近期可以考慮的選擇，一是強(qiáng)化中央事權(quán)，防止功能異化，鞏固中央權(quán)威，提高政策的執(zhí)行力和國(guó)家治理效率。上劃國(guó)家安全、食品藥品監(jiān)督（餐飲除外）、疾病預(yù)防控制、反恐、禁毒、基礎(chǔ)養(yǎng)老等事務(wù)為中央專有事權(quán)。中央承擔(dān)部分重要國(guó)道的事權(quán)，參照日本道路公團(tuán)的模式，中央承擔(dān)資本金支出，養(yǎng)護(hù)主要通過(guò)通行費(fèi)解決，征地拆遷由地方負(fù)責(zé)，其他通過(guò)融資方式解決。強(qiáng)化中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，建立國(guó)家公園體制，中央直接承擔(dān)部分重要生態(tài)功能區(qū)域的管理。氣象、地震等事務(wù)全部上劃中央直接管理。二是下劃部分適合地方管理的事務(wù)，調(diào)動(dòng)地方積極性，發(fā)揮地方主動(dòng)性，提高支出有效性。消防等部分武裝警察職能改制后劃歸地方。下劃部分高校，中央保留少量國(guó)立大學(xué)。最低生活保障等社會(huì)福利事務(wù)，小型農(nóng)田水利、農(nóng)村環(huán)境整治、一般江河管理等涉農(nóng)事務(wù)下劃為地方專有事務(wù)。

第二，需要高度關(guān)注基本公共服務(wù)均等化。黨的十九大首次提出2035年基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)要求，意味著模糊均衡制度將要結(jié)束?，F(xiàn)行上不封頂、下不保底的財(cái)政體制，反映出我們對(duì)于均等化在形成共同意識(shí)、提高國(guó)家凝聚力與向心力、確保政令暢通與政策一致性有效性、體現(xiàn)社會(huì)主義本質(zhì)規(guī)定、促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)與科學(xué)發(fā)展等政治經(jīng)濟(jì)意義缺乏深刻的認(rèn)識(shí)。均等化反映的是一個(gè)社會(huì)的集體良心與道德水準(zhǔn)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有直接相關(guān)關(guān)系。澳大利亞在1939年就推出均衡撥款，日本和德國(guó)在二戰(zhàn)后的廢墟上建立近乎無(wú)差異的均等化制度就是很好的例證。

我們現(xiàn)在的均等化狀況是，從流量即當(dāng)年財(cái)政支出的角度看，東中西部地區(qū)的財(cái)力分布格局仍然沒(méi)有多大實(shí)質(zhì)性改變，財(cái)力差異仍然較大，均衡性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)雖然比制度創(chuàng)立之初有顯著提高，但欠發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)收支缺口依然不小，意味著這些地區(qū)在平均收入努力程度下，不能籌集到完成標(biāo)準(zhǔn)法定職能所需的財(cái)力，結(jié)果要么是部分行使職能或履行職能不到位不充分，要么是拆東墻補(bǔ)西墻勉強(qiáng)維持，要么就是舉借債務(wù)。在這種體制背景下，一些地方政府不得不挖地三尺、“自力更生”，不符合科學(xué)發(fā)展，難免扭曲資源配置。另外，一個(gè)容易被忽視的現(xiàn)象是，由經(jīng)濟(jì)社會(huì)、自然文化等多因素長(zhǎng)時(shí)期綜合作用形成的基本公共服務(wù)存量，地區(qū)間的差距也比較大。按照黨的十九大提出的2035年基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)需要每年提高2個(gè)百分點(diǎn)左右，在現(xiàn)行中央地方收入劃分不作大的調(diào)整的情況下，中央每年新增財(cái)力的一部分甚至是大部分就需要優(yōu)先滿足均等化的需要，仍有財(cái)力剩余再用于中央本級(jí)支出包括實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

第三，應(yīng)高度關(guān)注政府行為的理性。所得稅收入分享改革，中央財(cái)政給自己加了一道緊箍咒，文件里專門加了一條自我約束，就是所得稅收入分享改革中央集中的收入全部用于對(duì)地方主要是中西部的一般性轉(zhuǎn)移支付，這是中央財(cái)政也是中央政府進(jìn)行自我約束的具體體現(xiàn)。但是，強(qiáng)化中央部門的行為約束仍有較大的空間。多年來(lái)財(cái)政收入隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持較高速度增長(zhǎng)，但是，中央財(cái)政一直赤字，與相機(jī)抉擇的財(cái)政政策這一靈魂明顯不符，關(guān)鍵是在中央財(cái)政不斷加大一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是均衡性轉(zhuǎn)移支付的情況下，地方財(cái)政普遍處于緊運(yùn)行狀態(tài)，債務(wù)不斷增加。一個(gè)重要原因在于決策時(shí)缺乏綜合平衡的概念，缺少一個(gè)對(duì)政策出臺(tái)后各級(jí)財(cái)政尤其是地方財(cái)政可用財(cái)源的評(píng)估環(huán)節(jié)。因此，政策總是一事一議，一項(xiàng)政策不會(huì)對(duì)財(cái)政形成致命性壓力，但是，如果各項(xiàng)政策疊加，再高的收入增長(zhǎng)都難以支撐。這是完善決策機(jī)制也是強(qiáng)化中央部門自我約束需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

另外一個(gè)需要解決的是地方政府行為約束問(wèn)題。我們知道，財(cái)力均衡并不等于公共服務(wù)均等，中央加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度并不必然帶來(lái)欠發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)狀況相應(yīng)的改善。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，一般性轉(zhuǎn)移支付到了地方之后，大部分地區(qū)地方政府都比較理性，主要用于改善當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)設(shè)施，提高公共服務(wù)水平，但是也不盡然。如何讓地方政府行為理性，合理配置公共資源，將有限的財(cái)力用于最急迫的公共服務(wù)領(lǐng)域是一個(gè)大課題，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出財(cái)政的職能范圍。

第四，應(yīng)當(dāng)更加重視對(duì)一般性規(guī)則的理解與運(yùn)用。分稅制二十多年來(lái)之所以運(yùn)行平穩(wěn)，很重要的一點(diǎn)就是參照了處理政府間財(cái)政關(guān)系的一般規(guī)則。比如收入劃分方面，那些稅基流動(dòng)性較強(qiáng)的稅種如增值稅，其收入就應(yīng)當(dāng)歸屬中央或中央分享比例高一些，否則就會(huì)造成地區(qū)間苦樂(lè)不均，也會(huì)帶來(lái)地方政府間為爭(zhēng)奪稅基而惡性競(jìng)爭(zhēng)，形成政府干預(yù)企業(yè)、企業(yè)干預(yù)政府并存的混亂局面。那些宏觀調(diào)控功能較強(qiáng)的稅種如消費(fèi)稅也是這樣，如果地方參與分享，那么對(duì)特定產(chǎn)業(yè)通過(guò)稅率進(jìn)行調(diào)控，地方政府會(huì)采取與政策目標(biāo)相反的行為以實(shí)現(xiàn)自我利益最優(yōu)。

我們不反對(duì)進(jìn)行一些探索，但是嘗試不是關(guān)起門突發(fā)奇想，改革探索應(yīng)當(dāng)是建立在對(duì)實(shí)踐中總結(jié)出的一般性規(guī)則的理解與應(yīng)用基礎(chǔ)上的。政府間財(cái)政關(guān)系實(shí)踐過(guò)程中有幾點(diǎn)傾向或做法值得反思。一是激勵(lì)性或競(jìng)爭(zhēng)性分配。有激勵(lì)必然會(huì)帶來(lái)扭曲，帶來(lái)造假，信息失真，誤導(dǎo)決策，無(wú)形中還增加了尋租機(jī)會(huì)，提高了監(jiān)管成本，同時(shí)，激勵(lì)或競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果使得政府或部門行為受益與成本不對(duì)稱，因政府行為不當(dāng)或努力不足而造成利益損失實(shí)際上由其所代表的部門群體或居民買單。二是對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行簡(jiǎn)單的整合。轉(zhuǎn)移支付方式選擇的依據(jù)是事權(quán)。凡是中央或上級(jí)委托事務(wù)，所需費(fèi)用由上級(jí)或中央全額承擔(dān)，通過(guò)專項(xiàng)撥付承辦主體。凡是共同事務(wù)，上級(jí)或中央按照法律或政令確定的負(fù)擔(dān)比例，撥付給相關(guān)地方政府，與經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)無(wú)關(guān)。凡是地方政府事務(wù)，原則上通過(guò)均衡性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行財(cái)力調(diào)節(jié)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題并不在于項(xiàng)目過(guò)多，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)州及地方政府的專項(xiàng)補(bǔ)助項(xiàng)目近千項(xiàng)，我國(guó)此輪專項(xiàng)改革前也不過(guò)400多項(xiàng)；也不在于專項(xiàng)過(guò)于零碎，日本國(guó)庫(kù)支出金最小的一筆只有幾萬(wàn)日元。專項(xiàng)要整合就必須徹底，自上而下進(jìn)行，而不是授權(quán)地方整合。否則地方執(zhí)行起來(lái)就有顧慮，擔(dān)心什么時(shí)候?qū)ｍ?xiàng)檢查起來(lái)地方難以應(yīng)付。而如果不進(jìn)行監(jiān)督，整合后的專項(xiàng)實(shí)際上就是一般性轉(zhuǎn)移支付，不如并入均衡性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行統(tǒng)一分配。三是推行橫向轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付是一種弱中央的制度安排，與我國(guó)國(guó)情不符。其次，橫向談判成本較高，執(zhí)行中扯皮現(xiàn)象較多，同時(shí)多數(shù)情況下是以上級(jí)政府投入較多資金作為籌碼達(dá)成協(xié)議，即便橫向轉(zhuǎn)移支付出現(xiàn)一些正面效應(yīng)，也難以判定是該機(jī)制有效還是上級(jí)補(bǔ)助資金起作用。