引漢濟渭工程庫區(qū)移民經(jīng)濟風險問題的探討

江 滔

1 前言

開發(fā)性移民方針作為我國現(xiàn)階段移民實踐中的指導思想，自提出以來便在國內(nèi)眾多大中型水利水電工程移民實踐中被廣泛應用。因水電工程建設而出現(xiàn)的非自愿移民一般被稱為水庫移民，水庫移民工作是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要各級政府和相關部門在社會主義市場經(jīng)濟體制下對庫區(qū)及安置點的所有資源進行重新整合，涉及移民群眾的衣、食、住、行各方面重建，深刻影響著移民群眾的收入和生活方式等，是全社會關心、關注的焦點。引漢濟渭工程是統(tǒng)籌陜西省三大區(qū)域,聯(lián)通漢江、渭河南北兩大水系,構(gòu)建關中地區(qū)大水網(wǎng)的關鍵性調(diào)水工程[1]，規(guī)劃共需搬遷移民人口10375人，其所涉及的庫區(qū)移民經(jīng)濟風險問題需要相關部門給予充分重視。

2 引漢濟渭工程中庫區(qū)移民工作經(jīng)濟風險

引漢濟渭工程項目建設中，水庫淹沒區(qū)影響共涉及西安市、漢中市和安康市的周至、洋縣、佛坪、寧陜4縣，受水庫淹沒影響移民總計9779人[2]。本文中所討論的庫區(qū)移民經(jīng)濟風險既包括根據(jù)當前工程進度和地方政府根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實際情況所涉及的利益相關者提出的經(jīng)濟風險，也包括不可預見的經(jīng)濟風險。

2.1 移民安置補償投資概算不足

《移民條例》規(guī)定“經(jīng)批準的建設征地移民安置補償費用概算是簽訂移民安置協(xié)議、編制移民安置實施規(guī)劃或計劃、組織實施移民安置工作、進行移民安置驗收的基礎依據(jù)。補償投資概算集中反映了移民工程補償?shù)臉藴屎退?，關系到移民群眾的切身利益，關系到移民遷建后生產(chǎn)和生活水平恢復?！币泼癜仓醚a償投資概算，是水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計的重要內(nèi)容，實際工作中多種原因都會導致移民安置補償投資概算不足。

（1）對于補償標準預期較高。在移民工作實施過程中，盡管《移民條例》中明確了建設征地的補償標準，但在實際操作中工作難度較大。引漢濟渭工程項目建設區(qū)位于陜南山區(qū)，近年來當?shù)匾验_工建設的陜南百萬大移民工程、西成客運專線等大型公益性工程的移民補償補助標準存在差異，地方政府和移民群眾在多方衡量后都期望能拿到最高的補償基數(shù)，使得移民搬遷工程的補償標準制定面臨巨大困難。

（2）補償資金與移民利益得失不對等以及移民安置補償政策的制約。移民搬遷涉及到群眾個人財產(chǎn)賠償問題，實際工作中無可避免的會出現(xiàn)移民群眾的個人財產(chǎn)在實物調(diào)查過程中被遺漏或低估，補償資金并不能完全彌補移民群眾個人的損失，移民不能只從工程建設中受益，其所獲取利益主要通過政府制定的安置補償政策來體現(xiàn)。加之引漢濟渭工程項目區(qū)可耕作土地貧瘠，部分地方政府用現(xiàn)金代替土地的補償辦法也加大了補償標準制定的風險概率。

（3）整體搬遷時間跨度較長的風險。由于項目搬遷難度大，時間跨度長，移民安置補償標準、方式一般在制訂項目建議書階段就已經(jīng)確定，從移民實物指標調(diào)查到項目批復，再到移民安置工作全面展開，時間跨度往往在2～3年甚至更長，期間因社會發(fā)展極有可能出現(xiàn)人工物價飛漲的情況，導致移民群眾生活成本增加，使得移民群眾對淹沒區(qū)內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展建設的積極性被打消。部分移民仍存在“等、靠、要”思想，給實現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、能發(fā)展、可致富”的總體目標增添了難度，對移民生產(chǎn)生活造成困難的同時也對其重新發(fā)展經(jīng)濟的心理預期產(chǎn)生了消極影響。

2.2 移民家庭系統(tǒng)性損失嚴重

移民家庭失去土地、職業(yè)、生計、收入來源、住房、財產(chǎn)、社會網(wǎng)絡、社區(qū)生產(chǎn)生活，損失嚴重。同時，陜南山區(qū)傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式更是加大了移民融入新環(huán)境的難度。在補償、遷移、安置、重建中，移民的生活生產(chǎn)受到強大沖擊，生活和生產(chǎn)方式調(diào)整不易，而且受安置區(qū)生產(chǎn)資源制約，給社會經(jīng)濟恢復重建活動造成了極大的障礙。

2.3 移民生產(chǎn)安置不穩(wěn)定

生產(chǎn)安置工作是要讓移民在安置區(qū)的生產(chǎn)、生活得到發(fā)展。提高移民安置質(zhì)量的核心是落實移民生產(chǎn)資料的配置，保證移民的生活來源和未來發(fā)展需要。

（1）隨著黃金峽、三河口水利樞紐工程的成功開展，之后的移民安置方式大都以集中后靠安置為主。對于農(nóng)業(yè)安置移民而言，移民搬遷安置后原有的社會經(jīng)濟系統(tǒng)遭到毀壞，社會環(huán)境容量本就不足，庫區(qū)的移民安置又與正在實施的陜南百萬大移民工程同時進行，對基礎設施建設產(chǎn)生了較大制約。加之移民增收致富的門路狹窄，人均耕地普遍下降，搬遷后發(fā)展能力嚴重不足，導致生產(chǎn)生活水平下降，產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。

（2）在移民安置實施過程中重搬遷、輕安置。移民工作中往往只注重于土地的征用和資金的補償補助，忽視了對生產(chǎn)生活體系重建的幫助和扶持。比如在安置點配備相應基礎設施，提供職業(yè)技能教育培訓和創(chuàng)造就業(yè)機會等方面，都還做的不夠。再者，因基層政府移民干部業(yè)務知識薄弱，有時會存在對移民政策宣傳不到位的情況，使移民安置工作與庫區(qū)、安置區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)合不夠緊密。

3 經(jīng)濟風險的防范和規(guī)避

移民經(jīng)濟風險是系統(tǒng)性風險，屬于不可抗因素，既可能被成功分散、轉(zhuǎn)移，也可能加劇原有經(jīng)濟崩潰，導致社會矛盾，引發(fā)庫區(qū)移民群體上訪或阻工堵路等不穩(wěn)定事件。

3.1 合理編制補償資金概算，加強移民資金管理

要預防和解決移民工程投資不足的經(jīng)濟風險，關鍵是要花大力氣擺脫重工程輕移民，重搬遷輕安置的傳統(tǒng)思維束縛，高度重視移民安置，從政策層面完善移民補償政策。

（l）移民補償資金制定及科學化管理。①征地移民資金是主體工程建設投資的重要組成部分，在實際工作中應以征地移民實物調(diào)查指標為基礎，嚴格按照有關規(guī)定，逐項編制補償資金概算，禁止人為降低征地移民資金的現(xiàn)象。②在移民資金管理使用上必須堅持?？顚Ｓ茫瑢ｍ棇Ｓ玫脑瓌t，任何單位和個人嚴禁截留、擠占、挪用移民資金。

（2）多層面建立利益補償機制。根據(jù)不同情況，建立合理的利益補償機制，對于庫區(qū)移民來講，建立與之生產(chǎn)生活相適應的利益補償機制；在國家層面上，通過移民安置補償政策和后期扶持政策的完善，對移民進行合理利益補償；完善利益分配機制，處理好項目建設中政府、項目法人和移民群體的利益分配關系。

3.2 堅持可持續(xù)發(fā)展理念，妥善安置庫區(qū)移民

可持續(xù)發(fā)展強調(diào)發(fā)展是核心，發(fā)展是可持續(xù)的前提。要立足可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)移民的穩(wěn)妥安置。一方面要因地制宜，根據(jù)陜南地區(qū)的特殊地理環(huán)境及多林少地的特點，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，另一方面要加強農(nóng)村移民科技培訓，開發(fā)移民人力資源。

（l）對后靠安置的移民群眾，通過開發(fā)利用安置區(qū)土地資源，完善基礎配套設施，根據(jù)當?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展適合陜南山區(qū)特色的高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，大力發(fā)展適銷對路的農(nóng)特產(chǎn)品,達到逐步致富的目的。將簡單的“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅保唛_發(fā)性移民的道路，增強安置的穩(wěn)定性，從而達到長治久安的目的。

（2）對于選擇自謀職業(yè)但脫離土地后由于生產(chǎn)經(jīng)營困難、就業(yè)不穩(wěn)定、收入較低導致生活困難的移民，一方面通過后期扶持選擇合理的扶持方式加大扶持力度，另一方面采取有效措施，以多樣化扶持方式提高其生產(chǎn)經(jīng)營能力，增強其在市場上的競爭力，穩(wěn)定移民個體經(jīng)濟收入。

4 結(jié)語

庫區(qū)移民安置工作是促進國家水電工程建設、維護庫區(qū)和移民安置區(qū)社會穩(wěn)定和諧的重要一環(huán)，移民群體也是我國當今社會最不穩(wěn)定的群體之一。庫區(qū)移民的穩(wěn)定是工程建設最主要的制約因素，也是可能引起社會失穩(wěn)的最主要活動之一。在實際工作中，以可能發(fā)生的移民經(jīng)濟風險問題為導向，對引漢濟渭工程庫區(qū)可能發(fā)生的移民經(jīng)濟風險進行分析，從源頭上為項目法人和地方政府更好的預防、化解和規(guī)避移民經(jīng)濟風險，減少或消除項目建設可能帶來的負面經(jīng)濟影響提供參考意見，從而有效保障項目建設的順利實施，實現(xiàn)移民經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展，為庫區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展營造和諧穩(wěn)定的環(huán)境。

[1]劉斌.引漢濟渭工程總體布局[J].中國水利,2015(14):76-79.

[2]雷雁斌,曹明,閆團進.引漢濟渭工程移民安置工作實踐探索[J].中國水利,2015(14):60-62+72.