財(cái)科院PPP沙龍第五期：“土地資源在PPP項(xiàng)目中的運(yùn)用”專家觀點(diǎn)摘錄

2014年以來(lái)，為了鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、自然資源部等部門單獨(dú)或共同制定了相應(yīng)的用地政策，推動(dòng)了PPP市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展。由于過(guò)于零散或缺少統(tǒng)一性，這些政策在具體執(zhí)行過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，如：作為一種載體，土地如何合理介入PPP項(xiàng)目；作為一種要素資源投入，土地如何在PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其增值收益及成本補(bǔ)償；在片區(qū)PPP項(xiàng)目中，如何利用土地收益建立規(guī)范的回報(bào)機(jī)制等問(wèn)題，仍缺乏系統(tǒng)性的解決途徑。為此，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所舉辦了第五期PPP沙龍，對(duì)“土地資源在PPP項(xiàng)目中的運(yùn)用”這一主題展開了深入研討。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)彭程介紹了舉辦此次沙龍的背景。他提出，土地作為一種重要的要素，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生改善等方面的作用不可或缺，土地在不同項(xiàng)目、不同模式之間也存在功能上的區(qū)別，而功能的不同將導(dǎo)致土地地位、實(shí)施方式和路徑具有較大差異。因此，沙龍將圍繞以下問(wèn)題展開討論：土地作為一種資源，在支持PPP項(xiàng)目建設(shè)方面有哪些功能和作用？不同的功能作用如何介入和操作？法律法規(guī)是否有支持性和禁止性的政策和要求？土地作為一種資產(chǎn)，價(jià)值如何實(shí)現(xiàn)，溢價(jià)如何分成，如何支持產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和PPP項(xiàng)目？PPP本身用地應(yīng)該走什么程序和相關(guān)手續(xù)？土地要素資源如何有效利用和發(fā)揮最大效用等。

自然資源部國(guó)土資源部信息中心副主任、中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)常務(wù)理事、礦產(chǎn)資源委員會(huì)主任委員魏鐵軍認(rèn)為，土地在PPP實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用，按照現(xiàn)行的土地資源管理法律和轉(zhuǎn)讓流程，需要經(jīng)過(guò)“批、補(bǔ)、供、用、查”多重環(huán)節(jié)，涉及較多的管理程序和相關(guān)手續(xù)，難免會(huì)滿足不了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，因此自然資源部各部門一直在不斷完善相關(guān)政策。針對(duì)PPP行業(yè)，土地政策的支持主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)用地方面，包括《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》中提出配套土地政策支持PPP項(xiàng)目的發(fā)展，但后期土地政策的配套更新還依賴于進(jìn)一步調(diào)研跟進(jìn)。目前，土地資源的管理數(shù)據(jù)和信息已有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，政策的制定也需自然資源部與其他部門的協(xié)同。此外，礦產(chǎn)開采類的PPP項(xiàng)目可參考埃塞俄比亞、印度尼西亞、西澳大利亞、外蒙古等國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，比如，西澳大利亞政府與企業(yè)之間的礦產(chǎn)資源BHP項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)主要依托于兩方面，一是政企雙方在合作時(shí)簽訂穩(wěn)定的生產(chǎn)性協(xié)議，既保障了企業(yè)的投資安全性，也規(guī)范了政府行為，防止了相關(guān)稅費(fèi)的隨意征收；二是按照項(xiàng)目?jī)?nèi)容與實(shí)際法律存在的沖突，酌情適時(shí)、適當(dāng)?shù)卣{(diào)整法律，保障了大型BHP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。推及到我國(guó)，PPP也應(yīng)逐步規(guī)范相關(guān)協(xié)議，完善PPP立法體系，以保證PPP項(xiàng)目規(guī)范、順利地開展和運(yùn)行。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院黨委委員、研究生院院長(zhǎng)楊遠(yuǎn)根結(jié)合自己參與起草相關(guān)用地政策文件的經(jīng)驗(yàn)，從PPP項(xiàng)目能否使用土地劃撥方式、PPP項(xiàng)目帶動(dòng)的周邊不動(dòng)產(chǎn)增值收益能否由項(xiàng)目公司獲得、PPP項(xiàng)目公司土地能否進(jìn)行融資三個(gè)方面，對(duì)土地參與PPP項(xiàng)目的具體要求談了自己的觀點(diǎn)。關(guān)于PPP項(xiàng)目能否使用土地劃撥方式問(wèn)題。我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，PPP項(xiàng)目能否使用土地劃撥方式，主要是看PPP項(xiàng)目用地是否符合國(guó)家《劃撥用地目錄》要求。行政劃撥土地方式有優(yōu)點(diǎn)也有不足。以行政劃撥方式取得的土地未必能降低PPP項(xiàng)目公司的成本，因?yàn)閯潛艿耐恋匾话阋残枰?xiàng)目公司支付供地前的征地成本和開發(fā)成本，而這些土地成本占總地價(jià)的比例近年來(lái)已達(dá)到80%以上。行政劃撥的土地很難獲得融資，如果PPP項(xiàng)目需要以土地進(jìn)行抵押融資，還需履行土地主管部門審批手續(xù)，在拍賣劃撥的土地使用權(quán)以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，拍賣所得在依法繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓收入后，土地抵押權(quán)人才有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。這在一定程度上也增加了項(xiàng)目公司的土地使用成本和難度。關(guān)于PPP項(xiàng)目帶動(dòng)的周邊的土地增值收益能否收歸PPP項(xiàng)目公司問(wèn)題，這需要厘清土地增值收益的產(chǎn)生過(guò)程。目前，土地增值收益至少來(lái)源于兩個(gè)因素：土地位置的改善和土地質(zhì)量的提高。按取得土地增值收益的權(quán)利（力）依據(jù)劃分，參與土地增值分配的權(quán)利有兩種，即行政管理權(quán)和土地所有權(quán)。其中，行政管理權(quán)凌駕于土地所有權(quán)之上，行政管理權(quán)主要以稅和費(fèi)的形式獲得土地增值收益。而在行政管理權(quán)一定的情況下，土地增值收益的分配是由土地所有權(quán)決定的。在土地所有權(quán)和使用權(quán)合一時(shí)，土地增值收益歸土地所有者；當(dāng)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離時(shí)，按照合同有效期內(nèi)的約定和協(xié)議，周邊土地位置和土地質(zhì)量改善所形成的增值收益屬于土地使用者；當(dāng)合同約定結(jié)束后開展第二輪合同簽訂時(shí)，土地所有者才能獲得已固化的土地增值收益。因此，PPP項(xiàng)目公司若想獲得周邊土地增值收益，需要取得周邊土地的使用權(quán)。關(guān)于PPP項(xiàng)目土地能否融資的問(wèn)題。根據(jù)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）等文件的規(guī)定，PPP項(xiàng)目公司不能通過(guò)以下幾種情況融資：（1）地方各級(jí)政府將儲(chǔ)備土地作為資產(chǎn)注入項(xiàng)目公司，以儲(chǔ)備土地作為抵押進(jìn)行項(xiàng)目融資；（2）地方政府承諾以儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為項(xiàng)目公司償債資金來(lái)源，及以政府土地出讓收益作為擔(dān)保為項(xiàng)目融資的方式；（3）地方政府授權(quán)項(xiàng)目公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，以及把項(xiàng)目公司做成政府土地儲(chǔ)備中心的方式。

華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司副總裁馮聞軍根據(jù)PPP項(xiàng)目工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從土地能否參與PPP項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目的收入來(lái)源等角度探討了土地資源與PPP的關(guān)系。一是對(duì)于土地能否參與PPP項(xiàng)目，根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)），文件中提出應(yīng)鼓勵(lì)社會(huì)資本以PPP形式參與新建項(xiàng)目；政府性基金預(yù)算在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，可作為政府付費(fèi)類項(xiàng)目的資金來(lái)源。從財(cái)政部現(xiàn)有政策來(lái)看，主要強(qiáng)調(diào)的是以運(yùn)營(yíng)為主的PPP項(xiàng)目，因此不應(yīng)包括不含運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的純粹土地整理服務(wù)。目前，華夏幸?；鶚I(yè)從事的是以建立最終促成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)城融合類PPP項(xiàng)目，提供包括城市土地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)等一整套服務(wù)，因此不僅僅包括土地整理方面的服務(wù)；PPP項(xiàng)目融資方面，華夏幸?；鶚I(yè)也僅利用自有資產(chǎn)融資，不涉及項(xiàng)目土地抵押融資的方式。二是PPP項(xiàng)目的收入來(lái)源方面，PPP項(xiàng)目主要包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)收入來(lái)源，按照財(cái)政部2015年頒布的《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引〉的通知》（財(cái)金函〔2015〕21號(hào)），每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%，這在一定程度上會(huì)限制公益性政府付費(fèi)類和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目的開展。因此，在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）的指引下，政府性基金預(yù)算以何種科目、何種方式規(guī)范參與PPP項(xiàng)目，對(duì)于部分地區(qū)公益性政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目的開展還需繼續(xù)探討。

財(cái)政部PPP專家?guī)鞂＜?、北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司副總經(jīng)理彭松認(rèn)為，土地和PPP項(xiàng)目具有天然存在、不可分割的關(guān)系。對(duì)于PPP項(xiàng)目，土地既是實(shí)施的載體，也是投資的組成部分，還是融資的重要依托，更是還款和付費(fèi)的來(lái)源及保障。對(duì)于城市綜合開發(fā)類PPP項(xiàng)目而言，土地一級(jí)開發(fā)和土地整理是項(xiàng)目實(shí)施的必要條件，是不可或缺的一部分，應(yīng)該作為一個(gè)整體的PPP項(xiàng)目進(jìn)行論證和實(shí)施。但是對(duì)于單純的土地一級(jí)開發(fā)或土地整理項(xiàng)目而言，由于其缺少運(yùn)營(yíng)的屬性，類似于BT項(xiàng)目，不應(yīng)被包裝成PPP項(xiàng)目。此外，政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目多數(shù)為純公益性的項(xiàng)目，本身不可能產(chǎn)生運(yùn)營(yíng)收益，但其建設(shè)具有外部經(jīng)濟(jì)性，可以帶動(dòng)周邊土地及其他城市資產(chǎn)的增值，因此將該部分增值形成的財(cái)政收入作為付費(fèi)來(lái)源也無(wú)可厚非。尤其對(duì)新城而言，在其建設(shè)初期，地方政府的收入來(lái)源主要依托于土地供應(yīng)收入，土地是城市融資最有效的信用基礎(chǔ)，土地財(cái)政是城市建設(shè)初期階段必不可少的手段，不應(yīng)該一味地詬病和打壓。他提出，目前，地方政府債務(wù)高企的根本原因在于城市建設(shè)收益實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)期性和債務(wù)兌付的短期性形成的矛盾，表現(xiàn)在土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域缺乏中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款的支撐。通過(guò)PPP方式，由社會(huì)資本方承擔(dān)前期的項(xiàng)目融資和投資，伴隨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市配套水平的提升和產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入逐步帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成良性的城市運(yùn)轉(zhuǎn)后會(huì)持續(xù)凸顯地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，最終實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)，且價(jià)值實(shí)現(xiàn)的周期、回報(bào)周期和合作周期也是可以匹配的，因此PPP是解決當(dāng)前地方政府負(fù)債高、融資難、運(yùn)營(yíng)差等問(wèn)題的有效手段。對(duì)于土地作為載體的流程問(wèn)題、PPP項(xiàng)目和土地供應(yīng)“兩標(biāo)并一標(biāo)”的問(wèn)題，原國(guó)土資源部出臺(tái)過(guò)相關(guān)政策，但尚未出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，各地項(xiàng)目的開展還是以地方試點(diǎn)和項(xiàng)目自主創(chuàng)新為主。

中倫律師事務(wù)所合伙人曾贊新律師提出，從PPP項(xiàng)目的土地使用來(lái)源方面，劃分為有償使用和土地劃撥方式，其中，有償使用包括了出讓、租賃和作價(jià)入股等方式。而現(xiàn)有采用土地租賃、作價(jià)入股和劃撥獲得土地的PPP項(xiàng)目會(huì)受到一系列的限制，比如，土地租賃方面，由于租賃期的存在會(huì)無(wú)法獲得項(xiàng)目融資；作價(jià)入股方式卻很難準(zhǔn)確評(píng)估入股土地的價(jià)格；劃撥方式實(shí)現(xiàn)融資還需要補(bǔ)足土地出讓金，因此出讓方式可能會(huì)成為PPP項(xiàng)目未來(lái)獲得土地的一個(gè)主流方式。對(duì)于“兩標(biāo)并一標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)，2016年雖有政策文件鼓勵(lì)這種做法，但土地招標(biāo)出讓由國(guó)土部門負(fù)責(zé)，PPP項(xiàng)目由財(cái)政部、發(fā)改委負(fù)責(zé)管理的現(xiàn)狀，會(huì)產(chǎn)生一系列的法律沖突，目前可參考的案例有北京延慶冬奧會(huì)項(xiàng)目的“兩標(biāo)并一標(biāo)”的具體做法。

參會(huì)的國(guó)土專家從依法用地和土地利用角度，對(duì)PPP項(xiàng)目遇到的土地資源利用問(wèn)題提出了幾點(diǎn)思考：一是要依法用地，嚴(yán)格程序，尊重《土地管理法》的要求，結(jié)合政策性文件的指導(dǎo)意見做好銜接，避免產(chǎn)生新類別的違法用地行為。二是要強(qiáng)化守法用地意識(shí)，增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，結(jié)合產(chǎn)業(yè)納入成本核算，創(chuàng)新商業(yè)模式要嚴(yán)守法律底線，不能盲目突破。三是要推進(jìn)自然資源管理的“放管服”改革，相關(guān)部門要進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理中引導(dǎo)企業(yè)依法用地、杜絕盲目用地觀念，減少用地矛盾。

中國(guó)宏泰發(fā)展集團(tuán)副總裁李士宗認(rèn)為，根據(jù)實(shí)施項(xiàng)目能否引入PPP模式可將項(xiàng)目劃分為三種，一是一類項(xiàng)目不行，即單純、專門的土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目不行。二是三類可行，包括項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)在政府方的道路橋梁公共基礎(chǔ)設(shè)施；招拍掛出讓的公共建設(shè)和公共設(shè)施、公共配套用地；以及有公益性的半公共性、半經(jīng)營(yíng)性的設(shè)施，是財(cái)政部和發(fā)改委均認(rèn)可的項(xiàng)目。三是PPP不得參與的項(xiàng)目，即純商業(yè)性招商引資項(xiàng)目不應(yīng)納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目。

中國(guó)投資協(xié)會(huì)城投委副會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)陳宗勝認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來(lái)看，PPP項(xiàng)目改變了政府既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的問(wèn)題，因此，作為能促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的主體方，都可以參與PPP。根據(jù)中國(guó)投資協(xié)會(huì)城投委員會(huì)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)城融合是破解特色小鎮(zhèn)、新城新區(qū)建設(shè)的最佳途徑，以往特色小鎮(zhèn)開發(fā)的失敗原因主要在于項(xiàng)目選擇不符合市場(chǎng)規(guī)律和投融資要求，缺乏企業(yè)和商業(yè)模式的支持，缺乏產(chǎn)城融合的項(xiàng)目示范。下一步，產(chǎn)城融合的方向還應(yīng)更加注重空間融合、產(chǎn)業(yè)融合和開發(fā)主體的融合（股權(quán)融合）。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長(zhǎng)彭程提出：PPP模式是資源整合和集成的重要工具，政府和企業(yè)等社會(huì)各方需形成合力，努力將PPP模式做成更加規(guī)范、更富效率、更有效益的合作方式。土地作為一項(xiàng)重要的要素資源，通過(guò)PPP模式可進(jìn)一步提高其投入效率并發(fā)揮其整合作用。