政府投資項目資金績效管理

■/錢 茜

政府投資項目是指使用政府財政性資金的固定資產(chǎn)投資項目，重點為基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目，實行項目備選、政府決策、部門審批、項目投資評審、招投標(biāo)及建設(shè)實施、驗收評價、稽察監(jiān)督等全過程管理。目前，我國政府投資項目的數(shù)量持續(xù)增加，資金投用額度持續(xù)提升，然而項目資金使用效益卻未盡人意，所以進(jìn)一步優(yōu)化政府投資項目資金績效管理模式就顯得尤為緊要。本文將圍繞政府投資項目資金績效管理相關(guān)問題展開研究。

一、政府投資項目績效內(nèi)涵概述

（一）政府投資項目資金績效管理及必要性

政府投資項目資金績效管理，就是將政府投資項目資金的績效目標(biāo)、績效運行監(jiān)控與評價和結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行與監(jiān)督過程中的所有管理活動的統(tǒng)稱，是一種以資金支出結(jié)果作為導(dǎo)向的預(yù)算管理機制。專項投資資金績效管理在整個財政管理活動中占據(jù)著重要地位，只有做好政府投資項目資金績效管理，才能有效規(guī)范政府投資活動，優(yōu)化財政資金的投資效益。

實行政府投資項目資金績效管理的必要性表現(xiàn)在如下兩方面：首先能夠幫助政府部門制定更科學(xué)的支出預(yù)算，實現(xiàn)財政資金的高效配置，避免資金浪費，增加政府投資回報率，同時防止預(yù)算隨意化，督促政府部門更好的履行預(yù)算管理責(zé)任，使政府投資更加規(guī)范，項目資金使用效益更加可觀；其次，能夠在源頭做好政府投資項目的監(jiān)控工作，提高項目計劃的經(jīng)濟性與可行性，提高資金使用效率，通過有限的財政資金使用獲得更高的政府投資效益。

（二）政府投資項目發(fā)展過程

梳理國內(nèi)政府投資管理體制的演進(jìn)歷程，可將其劃分為以下三個時期：

第一，計劃經(jīng)濟投資管理時期，從新中國成立之日起直到改革開放政策實施之前，正處于計劃經(jīng)濟時代，因此政府也采取了與其相適應(yīng)的投資管理體制，政府投資項目的決策權(quán)歸屬于國家，凡是隸屬于國家的事業(yè)單位，其投資建設(shè)均由國家計劃進(jìn)行安排，并實行行政管理。這一時期政府投資項目管理工作是以滿足國家政治要求為主，易導(dǎo)致投資項目資金使用效率低下，投資項目的建設(shè)效果也不理想。

第二，投資管理體制改革探索時期。該時期高度集中的計劃管理模式出現(xiàn)了嬗變，并朝著市場經(jīng)濟投資管理體制過渡。改革開放政策的持續(xù)推進(jìn)促使政府在投資管理領(lǐng)域中引入市場機制，特別是在上世紀(jì)八十年代末九十年代招投標(biāo)制度應(yīng)用于政府投資項目之后，政府開始重新定位投資建設(shè)中的角色，逐步放松了對投資項目的直接管控，轉(zhuǎn)而探索如何在宏觀層面進(jìn)行投資管理。

第三，市場經(jīng)濟投資管理時期，該時期是從1993年起直到今日。此時國內(nèi)經(jīng)濟體制已出現(xiàn)了巨變，政府投資項目也迫切需要進(jìn)行相應(yīng)的改革，為此1993年中共中央頒布了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，對政府投資項目進(jìn)行了類別劃分，具體包括經(jīng)營項目、基礎(chǔ)性項目以及公益性項目，同時按照項目建設(shè)資金來源的不同將建設(shè)工程分為政府工程和私人工程，并對政府投資項目管理模式加以優(yōu)化，使得政府投資范圍更加明確，投資決策制度更加合理，投資資金管理更加科學(xué)，投資項目審批流程更加精簡，項目建設(shè)實施措施更加合理，相關(guān)監(jiān)管機制更加健全。

（三）政府投資項目資金績效管理內(nèi)容

從管理內(nèi)容上看，政府投資項目資金績效管理主要涉及到績效目標(biāo)、績效跟蹤、績效評價，評價結(jié)果反饋與應(yīng)用等方面的管理，以優(yōu)化資金使用效益為目的將以上管理活動納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督之中即為一套完整的政府投資項目資金績效管理活動?？冃繕?biāo)是整個績效管理活動的基礎(chǔ)?？冃н\行跟蹤監(jiān)控是績效管理中所必不可缺的一項工作。績效評價則是針對政府投資科學(xué)性、效率高低以及所獲效益如何作出的合理評價?？冃гu價結(jié)果的反饋及應(yīng)用是開展政府投資項目資金績效管理活動的目的所在。

（四）政府投資項目資金績效管理機制

一套完整的政府投資項目資金績效管理機制包括設(shè)置合理的績效管理機構(gòu)、科學(xué)的績效管理與工作制度、完善的績效評價體系以及評價結(jié)果的運用機制。只有設(shè)置合理的績效管理機構(gòu)，配備專業(yè)性強的績效管理人才，才能使項目資金績效管理活動順利高效的開展；只有實行科學(xué)的績效管理與工作制度，才能確保項目資金績效管理活動有章可循，才能厘清項目單位同有關(guān)單位彼此間的關(guān)系，在落實好各自責(zé)任的基礎(chǔ)上通力配合。具體如下：

一是完善績效管理機構(gòu)設(shè)置。績效管理涉及的環(huán)節(jié)眾多，任何細(xì)節(jié)出現(xiàn)疏漏都會影響到績效管理的公正性與有效性，因此必須設(shè)置合理的績效管理機構(gòu)，確保該機構(gòu)制定的績效管理方案科學(xué)且權(quán)威。

二是合理設(shè)置績效管理與工作制度。在績效管理中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置科學(xué)的報表制度，項目單位需要及時總結(jié)項目建設(shè)進(jìn)度，匯總項目資金使用狀況，形成報表呈送績效管理機構(gòu)，為其開展績效評價與監(jiān)督工作提供依據(jù)；另一方面要制定和實施健全的資金管理監(jiān)督體系和懲戒機制，避免出現(xiàn)項目資金流失的情況，讓徇私舞弊者無可乘之機。

二、政府投資項目資金績效管理存在的不足

現(xiàn)階段政府投資項目績效管理中存在著一些突出的問題，集中體現(xiàn)在：

（一）法律法規(guī)制度的不完善

現(xiàn)階段國內(nèi)關(guān)于政府投資項目資金績效管理的立法尚不完善，造成相關(guān)管理活動因法律依據(jù)不足而有失規(guī)范，完善相關(guān)立法已成為當(dāng)務(wù)之急。歸納法律法規(guī)制度方面的不足，主要包括如下三點：

首先，現(xiàn)行績效管理法律制度明確性不足。要實現(xiàn)項目資金使用與績效評估的有機結(jié)合，就必須將績效管理以法律法規(guī)的形式確定下來，明確其重要意義，確?？冃Ч芾砘顒佑蟹梢?。

其次，開展績效評估期間，應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)政策規(guī)定，增強政府投資項目資金績效管理具有足夠的權(quán)威性。

其三，行政問責(zé)和績效評估結(jié)果運用同樣需要以法律法規(guī)的形式加以確定，唯有如此方可確保財政資金預(yù)算績效管理活動高效有序開展。

（二）政府投資項目資金績效管理監(jiān)督環(huán)境待完善

從績效管理監(jiān)管環(huán)境角度來看，目前政府投資項目績效管理中存在的主要問題集中在尚未形成全過程的政府投資項目資金管理機制，即并未全面涉及到事前的績效目標(biāo)設(shè)定、事中的績效跟蹤以及事后進(jìn)行績效評價，有待盡快建立起全過程績效管理機制。政府投資項目資金績效管理監(jiān)督環(huán)境的改善，依賴于國家政策的約束以及相關(guān)監(jiān)督機制的完善。因此，為有效地提升政府投資項目資金績效管理水平，客觀公正的反映出政府投資項目資金配置和使用情況，必須盡快推進(jìn)政府投資項目資金績效管理監(jiān)督環(huán)境的進(jìn)一步完善。

（三）政府投資項目資金績效評價第三方評估欠缺

在政府投資項目資金績效管理中，目前績效評價的主體較為單一，并未或較少引入第三方評估機構(gòu)，造成績效評價所得的結(jié)果在公信力以及權(quán)威性等層面有待提升。政府投資項目資金合理配置和高效運用，依賴于各參與主體的共同努力，而第三方評估機構(gòu)是其中不可或缺的一部分，作為一種外部制衡機制存在，彌補政府自我評估存在的缺陷，揭示政策落實中存在的問題。

（四）政府投資項目資金績效評價體系不完善

政府投資項目資金效益不佳的一項主要因素是績效評價體系欠缺。績效評價體系不完善既無法真實體現(xiàn)出財政資金的使用效益，也無法為以后的資金安排提供指導(dǎo)?，F(xiàn)階段，不少地方政府的績效評價體系都存在問題，有的只是注重項目后評價，并未對投資項目做出動態(tài)連續(xù)評價；有的將績效評價工作形式化，為了應(yīng)對檢查不惜粉飾虛報數(shù)據(jù)，造成資金使用不科學(xué)、項目實施同目標(biāo)方向相背離等問題，不僅影響了財政資金使用效益，還在一定程度上損害了公共安全利益。

（五）政府投資項目資金績效評價結(jié)果應(yīng)用程度不高

政府投資項目績效評價是一個動態(tài)的連續(xù)的過程。其通常需要經(jīng)歷準(zhǔn)備、組織實施以及評鑒結(jié)果等一系列流程。在完成針對政府投資項目資金的評價后，績效評價結(jié)果的應(yīng)用問題變得尤為重要。目前，政府投資項目資金績效評價結(jié)果應(yīng)用程度不高，問題集中體現(xiàn)在：一是政府投資項目資金績效評價結(jié)果應(yīng)用淡薄，應(yīng)用方式存在明顯的形式化問題；二是績效評價的配套機制不完善。在歐美一些國家，已經(jīng)形成了相對比較完善的保證績效評價結(jié)果運用的配套機制，包括會計核算制度、信息公開制度、激勵約束機制和溝通復(fù)議機制等。而我國大多是的政府投資項目績效結(jié)果的運用程度并不高。因此，應(yīng)當(dāng)盡快地提升績效評價結(jié)果的應(yīng)用程度，以此指導(dǎo)績效管理工作各環(huán)節(jié)都能高效運作。

三、政府投資項目績效管理的建議

在闡述現(xiàn)階段政府投資項目資金績效管理存的不足基礎(chǔ)上，下文將側(cè)重提出進(jìn)一步促進(jìn)現(xiàn)階段政府投資項目資金績效管理水平提升的具體建議。具體如下：

（一）建立預(yù)算績效管理制度

在政府投資項目資金績效管理中，應(yīng)建立預(yù)算績效管理制度，將績效管理工作的重點集中于政府投資項目資金的使用績效、控制成本等方面。通過完善的預(yù)算績效管理制度，從制度層面為預(yù)算績效管理的具體實施提供保障。在政府指導(dǎo)意見的基本框架下，積極完善政府投資項目資金績效管理暫行辦法和工作規(guī)程，從績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤、績效評價實施、評價結(jié)果應(yīng)用制定具體細(xì)致的規(guī)定，為預(yù)算績效管理工作的開展奠定重要的制度基礎(chǔ)。

（二）建立全過程覆蓋的監(jiān)督體系

應(yīng)當(dāng)建立事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合的政府投資項目績效管理監(jiān)督體系，對財政投資的整個流程進(jìn)行嚴(yán)格控制，具體而言應(yīng)做好以下三點工作：

第一，要做好事前控制。在政府投資項目實施之前做好相關(guān)審核，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，要求建設(shè)單位提供如下申報材料：項目建設(shè)立項批文、建設(shè)項目初步設(shè)計與概算批準(zhǔn)文件、預(yù)算清單、施工圖、工程量計算書、同預(yù)算審查相關(guān)的其他材料，切實做好項目前期審核工作。

第二，要做好事中監(jiān)督。在項目建設(shè)實施期間要做好造價控制工作，委派專業(yè)素質(zhì)優(yōu)秀的工作者進(jìn)駐施工現(xiàn)象開展動態(tài)化監(jiān)督工作，嚴(yán)格核對現(xiàn)場實測數(shù)據(jù)，分析其與施工圖紙及變更材料是否存在出入，存在的出入是否在合理范圍，避免出現(xiàn)粗制濫造、材料以次充好的情況，確保項目質(zhì)量達(dá)標(biāo)，資金使用合理高效。

第三，要做好事后監(jiān)督。在項目建設(shè)完成后要進(jìn)行嚴(yán)格的決算審核，比較預(yù)決算之間存在的差異及成因。項目竣工核算的審核內(nèi)容包括工程量、綜合單價、工資和材料價款，對于每一項內(nèi)容都要嚴(yán)格分析與核實，總結(jié)出超支原因。此外，應(yīng)要求中介單位根據(jù)審核結(jié)果出具重新制定的預(yù)算書、工程量清單以及審核結(jié)論書。

（三）注重第三方評審的合理運用

在政府投資項目績效管理中，應(yīng)注重合理地運用第三方評審的專業(yè)性，確保評審的質(zhì)量和效率。第三方評審作為體制外獨立的執(zhí)業(yè)機構(gòu)，可以做到真正客觀公正的評審，抑制政府投資項目資金抑制了預(yù)算最大化的傾向。在運用第三方面評審時，應(yīng)著力從如下兩個方面入手：第一，加強國家對第三方評審機構(gòu)的審核。由國家對第三方評審機構(gòu)進(jìn)行定期考核，對于優(yōu)秀的評審機構(gòu)可以加大委托評審任務(wù)量，并根據(jù)專業(yè)化原則，逐漸開放更多的評審領(lǐng)域，對于不合格的評審機構(gòu)應(yīng)該及時整改或取締。第二，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，構(gòu)建針對政府投資項目資金績效考核的第三方評審體系，形成對資金使用狀況的客觀、工作的評價，反饋資金的使用效率。政府財政部門依據(jù)第三方面評審給出的結(jié)果，對被評價項目績效情況、完成的程度和存在問題與建議等進(jìn)行進(jìn)一步分析。

（四）完善項目預(yù)算績效評價體系

首先要完善評價結(jié)果反饋及整改、評價信息報告、評價結(jié)果應(yīng)用等機制，切實增強評價結(jié)果應(yīng)用水平。以評價結(jié)果為依據(jù)，表彰項目資金績效管理工作先進(jìn)的單位，鞭策后進(jìn)單位，實現(xiàn)獎優(yōu)罰劣的目的，促使各單位提升項目預(yù)算績效管理水平。

其次要組建評價結(jié)果匯報小組，由其負(fù)責(zé)第一時間把績效評價結(jié)果呈送相關(guān)單位，幫助后者及時洞察問題并制定應(yīng)對方案，使上級部門能夠及時獲取有用信息，提高決策的科學(xué)性。

再次要實行評價結(jié)果公示制度，使社會大眾能夠掌握政府工作動態(tài)，增強政府權(quán)威性與公信力，打造良好的政府形象。

最后要完善績效管理配套設(shè)施。一是借助大數(shù)據(jù)處理提升項目預(yù)算績效管理信息化水平，充分整合專家?guī)炫c中介機構(gòu)庫，設(shè)置科學(xué)的評價指標(biāo)，形成完備的預(yù)算績效管理信息體系。二是持續(xù)加強績效評價培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容不僅要涉及到績效管理知識，還要涉及到計算機操作，真正提高績效管理人員業(yè)務(wù)水平，使其績效管理工作更加高效。

（五）加強績效評價結(jié)果科學(xué)應(yīng)用

如何提高績效評價結(jié)果的應(yīng)用水平是做好政府投資項目資金績效管理所必須要解決的問題。一方面管理單位需要在充分分析的基礎(chǔ)上制定科學(xué)的評價結(jié)合應(yīng)用辦法，另一方面還要注重實現(xiàn)評價結(jié)果同獎懲的掛鉤，既要給予評價良好的單位必要的嘉獎，以激勵其繼續(xù)保持，也要給予評價結(jié)果不佳的單位適當(dāng)?shù)膽土P，督促其改進(jìn)。不僅如此，在開展政府投資項目資金績效管理期間還必須同財政部門密切聯(lián)系，以公正客觀的評價結(jié)果指導(dǎo)財政部門合理安排資金預(yù)算，切實增強項目資金績效管理效益。

政府投資項目資金績效管理是一項系統(tǒng)性、復(fù)雜性、專業(yè)性的工作。因此，我們應(yīng)在對現(xiàn)階段政府投資項目資金績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用等方面不足進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，著力于從績效管理制度、監(jiān)督體系、第三方評審引入以及績效評價體系等層面推進(jìn)政府投資項目資金績效管理水平和質(zhì)量的有效提升，進(jìn)而提高項目資金使用效益。