完善PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證編制的思考

■/劉雙柳 徐順青 陳 鵬 高 軍 逯元堂

一、引言

2014年以來(lái)，在國(guó)家政策支持和引導(dǎo)下，越來(lái)越多的項(xiàng)目采用PPP模式實(shí)施。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）和《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號(hào)）要求，涉及到政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別階段開展財(cái)政承受能力（以下簡(jiǎn)稱財(cái)承）論證。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)報(bào)告，對(duì)6400個(gè)、總投資約10萬(wàn)億元的入庫(kù)項(xiàng)目2018年1月末的財(cái)承報(bào)告數(shù)據(jù)分析顯示，2015-2045年間，需要從一般公共預(yù)算中安排的支出責(zé)任總額為9.9萬(wàn)億元，年均支出3194億元。隨著PPP模式的推廣，地方開展財(cái)承論證實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題也凸顯出來(lái)，2017年11月，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），對(duì)財(cái)政承受能力論證程序不符合規(guī)定的、以及尚未進(jìn)入采購(gòu)階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過(guò)10%上限的項(xiàng)目予以清退出庫(kù)；2018年4月，財(cái)政部印發(fā)《于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金〔2018〕54號(hào)），要求規(guī)范開展財(cái)政承受能力論證，不得突破10%紅線新上項(xiàng)目。

開展PPP項(xiàng)目財(cái)承論證是保障項(xiàng)目合同履行、規(guī)范財(cái)政支出管理、防控中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，國(guó)內(nèi)學(xué)者從不同角度對(duì)財(cái)承論證開展了研究。張納新、布秉秀、郝震冬結(jié)合具體PPP項(xiàng)目對(duì)財(cái)承論證內(nèi)容、程序、方法及結(jié)論進(jìn)行了案例研究。任祥運(yùn)在開展一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)研究時(shí)，提出應(yīng)根據(jù)最新年度財(cái)政支出數(shù)額動(dòng)態(tài)調(diào)整PPP項(xiàng)目財(cái)承測(cè)算。王麗慧認(rèn)為簡(jiǎn)化程序，由財(cái)政部門統(tǒng)一論證，有助于進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目財(cái)承論證。本研究依托參與PPP項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)財(cái)承論證編制過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了梳理，并提出相應(yīng)的建議，以期為PPP項(xiàng)目財(cái)承實(shí)踐提供參考。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)承論證的基本內(nèi)容

財(cái)承論證是通過(guò)識(shí)別、測(cè)算PPP項(xiàng)目中政府方的財(cái)政支出責(zé)任，對(duì)政府的財(cái)政可承受能力進(jìn)行真實(shí)反映，為項(xiàng)目的運(yùn)行提供可行性依據(jù)，為財(cái)政預(yù)算管理提供理論數(shù)據(jù)參考。財(cái)承論證程序包括責(zé)任識(shí)別、支出測(cè)算、能力評(píng)估和信息披露，其重點(diǎn)和難點(diǎn)在于支出責(zé)任識(shí)別與測(cè)算，范圍包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)及配套投入等。其中，根據(jù)實(shí)施方案中的項(xiàng)目資本金要求及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，測(cè)算股權(quán)投資支出責(zé)任；依據(jù)建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本和利潤(rùn)水平，測(cè)算政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任；依據(jù)比例法、情景分析法或概率分析法，測(cè)算需要政府方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任；依據(jù)政府?dāng)M提供的其他投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用，測(cè)算配套投入支出責(zé)任。

三、PPP實(shí)踐中財(cái)承論證存在的問(wèn)題

（一）支出責(zé)任測(cè)算指標(biāo)選用隨機(jī)性較大

在PPP項(xiàng)目財(cái)承測(cè)算中，應(yīng)用較為普遍的指標(biāo)包括財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、投資收益率、合理利潤(rùn)率、年利率等四類，其中財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為動(dòng)態(tài)指標(biāo)，考慮了資金的時(shí)間價(jià)值，其余三類為靜態(tài)指標(biāo)，不考慮時(shí)間成本。受限于認(rèn)識(shí)上的差異或其他因素影響，同一政府管轄區(qū)的同類PPP項(xiàng)目或不同PPP咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)于所提供服務(wù)的同類PPP項(xiàng)目，使用的收益率指標(biāo)不盡相同；即使選取指標(biāo)相同，指標(biāo)取值也有所不同，“因人而異”現(xiàn)象突出。如測(cè)算政府付費(fèi)時(shí)，有的采用財(cái)金〔2015〕21號(hào)公式（1），有的采用年金公式（2）；對(duì)于折現(xiàn)率取值，有的采用貸款基準(zhǔn)利率，也有的采用地方政府債券收益率。

式（1）中，n代表折現(xiàn)年數(shù)；財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼的年數(shù)。

式（2）中，A為年度可用性服務(wù)費(fèi)，i為年利率，P為項(xiàng)目建設(shè)總投資，n為運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼周期。

不同的財(cái)務(wù)測(cè)算方法導(dǎo)致測(cè)算結(jié)果差異性很大。假設(shè)某PPP項(xiàng)目總投資75200萬(wàn)元（含建設(shè)期利息），合作期20年（建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期18年），合理利潤(rùn)率取值7%，年度折現(xiàn)率取值5%，年利率取值7%，分別采用兩種方式進(jìn)行計(jì)算。采用公式（1）時(shí)，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期第一年收入為4694萬(wàn)元，并逐年遞增，運(yùn)營(yíng)期最后一年收入為10758萬(wàn)元，年均收入7336萬(wàn)元；采用公式（2）時(shí)，項(xiàng)目公司每年收入一樣，均為7476萬(wàn)元；同樣采用公式1，折現(xiàn)率取值4%時(shí)，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)期第一年收入為4649萬(wàn)元，最后一年為9056萬(wàn)元，年均收入6624萬(wàn)元。

（二）財(cái)承10%限額統(tǒng)計(jì)口徑不盡相同

財(cái)金〔2015〕21號(hào)規(guī)定：每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%?！额A(yù)算法》第七條指出：地方各級(jí)一般公共預(yù)算支出包括地方本級(jí)支出、對(duì)上級(jí)政府的上解支出、對(duì)下級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。財(cái)承論證實(shí)踐中，一般公共預(yù)算支出的統(tǒng)計(jì)口徑有的涵蓋《預(yù)算法》的四種支出類型，有的僅以地方本級(jí)支出作為統(tǒng)計(jì)基數(shù)。

PPP項(xiàng)目支出責(zé)任中，采用政府性基金預(yù)算支出的部分是否列入10%的限額范圍也存在爭(zhēng)議。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，全部預(yù)算支出（含一般公共預(yù)算、基金預(yù)算等）均應(yīng)納入10%考慮；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，“10%比例限制的口徑是，每一年度地區(qū)全部PPP項(xiàng)目需要從一般公共預(yù)算中安排的支出，占一般公共預(yù)算的比例不超過(guò)10%，這一比例僅限于需要從一般公共預(yù)算中安排的支出，并不包括政府性基金預(yù)算，以及政府以土地、實(shí)物資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等投入的部分。這些政府支出責(zé)任需要識(shí)別和全面把握，但不受10%比例限制?！睂?duì)于第二種觀點(diǎn)，目前尚未明確納入相關(guān)主管部門的規(guī)范性文件中。財(cái)政部PPP中心在2018年5月份發(fā)布的一篇財(cái)承分析專報(bào)中指出，“292個(gè)項(xiàng)目擬從政府性基金預(yù)算、車購(gòu)稅補(bǔ)助、國(guó)開行貸款、農(nóng)發(fā)行貸款等非一般公共預(yù)算渠道安排支出，共計(jì)1.1萬(wàn)億元，個(gè)別項(xiàng)目支出責(zé)任甚至全部從政府性基金預(yù)算列支，有以此規(guī)避10%限額約束之嫌。”財(cái)政部的專報(bào)中也未明確指出采用一般公共預(yù)算以外渠道列支是否合理合規(guī)。

（三）一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)結(jié)果不統(tǒng)一

對(duì)于一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)，根據(jù)財(cái)金〔2015〕21號(hào)，“未來(lái)年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長(zhǎng)率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。”實(shí)踐中，同一地區(qū)不同PPP項(xiàng)目由不同咨詢機(jī)構(gòu)提供服務(wù)時(shí)，對(duì)當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)各不相同，某地已開展的4個(gè)PPP項(xiàng)目中，對(duì)同一年份一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率的預(yù)測(cè)從6%到12%不等，導(dǎo)致財(cái)承論證中分母差異過(guò)大，準(zhǔn)確性存疑。財(cái)政支出計(jì)劃安排一般遵循收支平衡、略有結(jié)余原則，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度穩(wěn)中放緩，在進(jìn)行預(yù)測(cè)時(shí)，單純依靠往年相對(duì)較高的平均增長(zhǎng)率進(jìn)行預(yù)測(cè)也會(huì)導(dǎo)致一定偏差。

（四）同期進(jìn)行的項(xiàng)目獨(dú)立論證協(xié)調(diào)性差

PPP項(xiàng)目財(cái)承論證均獨(dú)立進(jìn)行，在對(duì)全部支出責(zé)任進(jìn)行識(shí)別時(shí)，對(duì)同期開展的擬實(shí)施項(xiàng)目支出責(zé)任容易出現(xiàn)遺漏；另外一種情況是由于項(xiàng)目同處于前期方案編制階段，有的項(xiàng)目邊界條件尚未完全確定，即使匯總了支出數(shù)據(jù)，但邊界條件確定或修改后未能及時(shí)更新，也會(huì)出現(xiàn)匯總數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的情況，進(jìn)而影響全部項(xiàng)目財(cái)承論證結(jié)果。如某市污水處理廠項(xiàng)目開展財(cái)承論證過(guò)程中，對(duì)4個(gè)已實(shí)施項(xiàng)目和其它項(xiàng)目投資額共計(jì)1.46億元進(jìn)行論證，而該市公開發(fā)布的33個(gè)PPP項(xiàng)目總投資為343億元，兩者之間差距懸殊。

四、合理編制PPP項(xiàng)目財(cái)承論證的具體建議

（一）提高財(cái)務(wù)測(cè)算指標(biāo)選擇的合理性

PPP項(xiàng)目合作期長(zhǎng)達(dá)十到三十年，采用投資回報(bào)率、合理利潤(rùn)率、年利率等靜態(tài)指標(biāo)不能很好地體現(xiàn)資金的時(shí)間成本。對(duì)于政府方而言，如果項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和利率風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本方承擔(dān)，適合選用項(xiàng)目投資內(nèi)部收益率指標(biāo)，僅側(cè)重于考察項(xiàng)目本身的盈利性，政府方不承擔(dān)項(xiàng)目債務(wù)籌措、擔(dān)保以及償還等責(zé)任，以便充分發(fā)揮社會(huì)資本方的資金運(yùn)作能力，自由決定項(xiàng)目融資方案、資金安排等。實(shí)踐中即使政府方要求采用靜態(tài)指標(biāo)進(jìn)行支出責(zé)任的測(cè)算，社會(huì)資本一般也會(huì)根據(jù)靜態(tài)指標(biāo)值進(jìn)行現(xiàn)金流分析，計(jì)算財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率指標(biāo)，并據(jù)此判斷項(xiàng)目是否值得投資。無(wú)論是采用財(cái)金〔2015〕21號(hào)文公式、年金公式或是根據(jù)內(nèi)部收益率倒推政府每年支出責(zé)任，測(cè)算指標(biāo)取值變動(dòng)會(huì)對(duì)測(cè)算結(jié)果造成較大影響，其中財(cái)金〔2015〕21號(hào)文公式有財(cái)政部的政策文件為依據(jù)，更容易被主管部門認(rèn)可。采用該公式時(shí)，可針對(duì)建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期分別設(shè)置合理利率；公式里年度折現(xiàn)率概念區(qū)別于財(cái)務(wù)管理中的折現(xiàn)率概念，后者是折算到當(dāng)前年度，前者是折算到未來(lái)運(yùn)營(yíng)年度，更類似于年利率的概念。建議由地方財(cái)政部門統(tǒng)一本級(jí)PPP項(xiàng)目合理利潤(rùn)率和年度折現(xiàn)率取值，盡可能減少財(cái)承編制單位和編制人員經(jīng)驗(yàn)判斷導(dǎo)致的差異性。

（二）規(guī)范一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)方法

一般公共預(yù)算支出受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)體制、政府經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策、政局穩(wěn)定性、人文背景、財(cái)政管理體制等多重因素影響。PPP項(xiàng)目本級(jí)的一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)是影響財(cái)承測(cè)算準(zhǔn)確性的關(guān)鍵指標(biāo)，建議地方財(cái)政部門統(tǒng)籌管理本級(jí)一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)，采用統(tǒng)一的測(cè)算方法和統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行預(yù)測(cè)，作為當(dāng)年P(guān)PP項(xiàng)目財(cái)承論證編制依據(jù)，同時(shí)為調(diào)整往期PPP項(xiàng)目支出責(zé)任提供參照基礎(chǔ)。進(jìn)行支出預(yù)測(cè)時(shí)，不宜簡(jiǎn)單地僅參照近幾年的平均增長(zhǎng)率，還應(yīng)充分考慮地方財(cái)政及經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體格局等因素，以保障預(yù)測(cè)結(jié)果合理科學(xué)。

（三）建立PPP項(xiàng)目的協(xié)調(diào)論證機(jī)制

建議地方財(cái)政部門建立和完善本地區(qū)PPP項(xiàng)目名錄，為財(cái)承論證的合理編制提供依據(jù)。建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制和聯(lián)系人制度，對(duì)于同期推進(jìn)的擬實(shí)施項(xiàng)目，在開展財(cái)承論證過(guò)程中加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，及時(shí)同步最新的支出責(zé)任數(shù)據(jù)，調(diào)整財(cái)政承受能力支出測(cè)算，避免超出一般公共預(yù)算支出10%的紅線。當(dāng)同期推進(jìn)的項(xiàng)目財(cái)承接近或超過(guò)10%的紅線時(shí)，優(yōu)先推進(jìn)項(xiàng)目成熟度高、與地區(qū)重大規(guī)劃目標(biāo)指標(biāo)銜接、改善民生迫切、現(xiàn)金流好的項(xiàng)目，而非單純的以“先來(lái)后到”的方式?jīng)Q定實(shí)施哪個(gè)項(xiàng)目。