技術(shù)創(chuàng)新助推稅收征管現(xiàn)代化：理念更新與路徑建議

崔 軍 吳小強

內(nèi)容提要：人類社會進入第四次工業(yè)革命時代，技術(shù)創(chuàng)新加速與社會各領(lǐng)域發(fā)展融合，具備顯著的大數(shù)據(jù)、智能化和去中心化等特征。理解當(dāng)代技術(shù)創(chuàng)新特征的本質(zhì)，有助于我們建立稅收治理、降低制度性交易成本和保護納稅人權(quán)益等現(xiàn)代化稅收征管理念。本文從創(chuàng)設(shè)商事交易比特憑證、實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、探索智慧型納稅申報制度和建立稅收共治體系等方面，提出了經(jīng)由技術(shù)創(chuàng)新推動稅收征管現(xiàn)代化的若干路徑建議。

當(dāng)前，全球正在進行新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)升級，技術(shù)創(chuàng)新呈現(xiàn)出與經(jīng)濟社會加速融合滲透的發(fā)展新趨勢。在實現(xiàn)稅收征管制度變遷的過程中，如何認識技術(shù)創(chuàng)新的當(dāng)代特征與本質(zhì)，對于我們深入理解納稅人的經(jīng)濟活動和納稅遵從行為，更新理念進而指導(dǎo)征管規(guī)則設(shè)計，以提高稅收征管制度的現(xiàn)代適應(yīng)性，顯得至關(guān)重要。構(gòu)建現(xiàn)代化的稅收征管體系，是實現(xiàn)財稅政策目標和推進現(xiàn)代財稅體制改革的關(guān)鍵承載環(huán)節(jié)和制度保證，有助于更好地發(fā)揮財稅在國家治理中的基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用。這也是本研究的落腳點和根本意義所在。

一、技術(shù)創(chuàng)新的時代特征與稅收管理挑戰(zhàn)

（一）技術(shù)創(chuàng)新的時代特征

技術(shù)是人類思想和自然環(huán)境相結(jié)合推動改造現(xiàn)實的成果，與社會發(fā)展階段緊密相連。生產(chǎn)函數(shù)可以簡單表述為某個時間既定生產(chǎn)技術(shù)水平條件下各生產(chǎn)要素組合形成的產(chǎn)出。Solow（1957）將技術(shù)、勞動和資本同時作為生產(chǎn)函數(shù)的變量，將技術(shù)變化與時間相聯(lián)系，用“t”（time，時間）表示技術(shù)變化因素，以索洛余值反映技術(shù)進步帶來的全要素生產(chǎn)率增長。技術(shù)創(chuàng)新具備明顯的時代特征，人類社會經(jīng)歷了18世紀的機械化革命、19世紀的自動化革命、20世紀的信息化革命，目前正在進入第四次工業(yè)革命時代，大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、3D打印、虛擬現(xiàn)實、量子技術(shù)、生物基因等各類新興技術(shù)，正在深刻地改變著我們的世界。

當(dāng)代技術(shù)創(chuàng)新集中表現(xiàn)出幾個重要特征，一是“互聯(lián)網(wǎng)+”得到普遍應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)和用戶基礎(chǔ)日趨堅實，信息技術(shù)在各產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域得到深度應(yīng)用，以移動互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融、云服務(wù)、眾籌眾包、電子支付等為代表的新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)和新模式異軍突起，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟成為拉動GDP增長的新引擎；二是信息技術(shù)與經(jīng)濟社會的交匯融合引發(fā)了數(shù)據(jù)信息的爆炸式增長，大數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，關(guān)于用戶身份和行為的大數(shù)據(jù)，在市場上擁有巨大的商業(yè)價值，大數(shù)據(jù)給企業(yè)尤其是在線企業(yè)帶來更大的競爭優(yōu)勢機會（McAfee，Brynjolfsson等，2012），擁有數(shù)據(jù)成為了一種新型權(quán)力；三是人工智能水平得到極大提高，機器人能夠通過算法從大數(shù)據(jù)中進行訓(xùn)練和學(xué)習(xí)，進而擁有與人類類似的感知、理解和分析決策的自主能力，機器人甚至可以不需要人類知識和專家監(jiān)督，利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)強化樹形搜索，不斷迭代并強化自主學(xué)習(xí)，達到超越人類的表現(xiàn)（Silver，Schrittwieser等，2017）；四是去中心化的趨勢日益明顯，推特、臉書、微博和微信等互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品圍繞個人提供服務(wù)，任何人都可以創(chuàng)作、提交和發(fā)表信息，區(qū)塊鏈技術(shù)以其去中心化、透明、可信任等特點發(fā)展出比特幣等應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)P2P系統(tǒng)通過最小化集中計算元素避免了壟斷、審查和規(guī)制等集中式權(quán)威（Agre，2003）。

（二）技術(shù)創(chuàng)新帶來的稅收管理挑戰(zhàn)

技術(shù)創(chuàng)新極大地促進了人類對物理環(huán)境的認識，但給人類的社會環(huán)境帶來新的變化，某種程度上可以理解為創(chuàng)造性的毀滅（Schumpeter，1942）。North（2005）認為，技術(shù)革命使得人類福利達到了對于過去而言不可想象的水平，但是它也產(chǎn)生了一個相互依存、外部性普遍存在的世界，從而帶來一系列全新的不確定性。當(dāng)代以數(shù)字技術(shù)深度應(yīng)用為核心的技術(shù)進步，給稅收管理帶來了諸多挑戰(zhàn)。

經(jīng)濟活動持續(xù)創(chuàng)新使得傳統(tǒng)稅制的適用面臨難題。就流轉(zhuǎn)稅而言，有些電子商品和勞務(wù)之間可以互為轉(zhuǎn)化，在按現(xiàn)有稅制判斷稅收待遇時難以清晰界定稅目。就所得稅而言，部分所得難以在積極所得和消極所得之間進行區(qū)分進而適用相應(yīng)的稅收政策；平臺型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)即使微利或不能持續(xù)盈利，但其擁有的大數(shù)據(jù)在集團商業(yè)網(wǎng)絡(luò)中具有極高價值，按照傳統(tǒng)稅制甚至?xí)霈F(xiàn)征稅對象缺失的問題；常設(shè)機構(gòu)規(guī)則對準備性或輔助性活動的傳統(tǒng)定義，不能準確地界定遠程合同簽署等活動的性質(zhì)；跨地區(qū)和跨境的電子交易，如何在地區(qū)和國家之間歸屬和分配也面臨爭議。

對交易活動創(chuàng)新缺乏認識容易導(dǎo)致征稅不足和納稅不公。互聯(lián)網(wǎng)與服務(wù)業(yè)不斷加深融合，并加速向第一、第二產(chǎn)業(yè)滲透，云計算和大數(shù)據(jù)等互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)正在成為新的增長點，電子商務(wù)等互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟規(guī)模日益壯大，稅源結(jié)構(gòu)在進行數(shù)字化轉(zhuǎn)變，各類新模式層出不窮，導(dǎo)致難以做到嚴格征稅，目前國內(nèi)B2C電子商務(wù)的稅收流失，容易引發(fā)不公平競爭的問題；國際范圍內(nèi)，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）（2014）分析認為，數(shù)字經(jīng)濟加重了稅基侵蝕與轉(zhuǎn)移問題。

征管方式要基于數(shù)據(jù)信息的深化應(yīng)用做出相應(yīng)變革。數(shù)據(jù)信息的暢通流動，使傳統(tǒng)的從采購、研發(fā)、生產(chǎn)、批發(fā)到零售的“鏈式”商業(yè)關(guān)系變?yōu)椤熬W(wǎng)絡(luò)”商業(yè)關(guān)系，基于“鏈式”商業(yè)關(guān)系的稅基管理基礎(chǔ)也在迅速發(fā)生變化。直接稅和間接稅的管理要件基礎(chǔ)將因資金流、物流、信息流等信息全面使用而統(tǒng)一；納稅義務(wù)的確認條件需要基于交易電子要素重新界定；以票控稅、按憑證扣除等單一的、線性的管理方式需要做出革新。平臺經(jīng)濟和眾籌眾包模式的屬地稅收征管缺乏效率?？绲貐^(qū)、跨稅種的數(shù)據(jù)信息要整合應(yīng)用，否則連簡單的跨地區(qū)分散式虛開發(fā)票行為都不能及時有效識別。

二、基于創(chuàng)新本質(zhì)更新稅收征管理念

技術(shù)反映了人類處理自然的方式、人類賴以生存的生產(chǎn)過程，從而也揭示了人類社會關(guān)系的形成模式，以及從他們身上產(chǎn)生的心理概念（Marx，1887）。技術(shù)革命可以理解為，導(dǎo)致物理環(huán)境不確定性下降的制度變遷（諾斯，2005），其實質(zhì)上是幫助人類采取較小范圍內(nèi)現(xiàn)實行動策略的一種人工建構(gòu)。認識技術(shù)創(chuàng)新的心理概念、制度變遷或人工建構(gòu)的根本特質(zhì)，有助于促進我們保持稅收征管理念與現(xiàn)實的一致性，達到現(xiàn)代化稅制想要實現(xiàn)的結(jié)果。

（一）增強社會協(xié)調(diào)，建立稅收治理良性秩序

互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字化生態(tài)中，網(wǎng)絡(luò)推動供給和需求有效對接，促進如共享經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟和供應(yīng)鏈管理等大規(guī)模的社會化協(xié)作，不斷提升資源優(yōu)化配置的效率。隨著物聯(lián)網(wǎng)的興起，萬物互聯(lián)的時代即將到來，社會協(xié)調(diào)更加緊密，互聯(lián)網(wǎng)及其周邊技術(shù)將振興公共空間（Papacharissi，2002），社會的網(wǎng)絡(luò)型特征更加明顯，政府、社會和市場之間的關(guān)系更加復(fù)雜多樣，政府要適應(yīng)治理主體多元化的要求，增強社會協(xié)調(diào)性，建立良好的公共治理體系和秩序。從稅收治理的征管角度看，稅務(wù)機關(guān)、納稅人、涉稅社會組織和其他稅收利益相關(guān)者需要在一定的規(guī)則秩序下，合理定位各自的職責(zé)，在信任與互惠基礎(chǔ)上，建立多層次的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)，形成和諧的稅收征管生態(tài)，共同推進稅收遵從目標的實現(xiàn)。納稅人繳稅是因獲得公共服務(wù)支付對價的行為，稅務(wù)機關(guān)代表國家接收這種支付行為的過程，本質(zhì)上是服務(wù)性質(zhì)的，過多強調(diào)行使行政強制力并不能促進普遍性的主動遵從，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)準確定位職責(zé)，在征管工作中應(yīng)更強調(diào)納稅服務(wù)的職能。納稅人按照稅法規(guī)定履行納稅義務(wù)換取的是政府提供的公共服務(wù)，因而提高納稅人自主納稅的意識并建立推動納稅人主動遵從的征管制度有助于降低征收成本。充分發(fā)揮各類稅務(wù)服務(wù)組織和其他相關(guān)部門在稅收治理中的作用，有助于建立健康的征管秩序，也可以緩和國家強制力帶來的企業(yè)與政府之間收入分配關(guān)系的緊張程度，促進稅收善治。

（二）緩解信息不對稱，降低制度性交易成本

“互聯(lián)網(wǎng)+”戰(zhàn)略的推進和大數(shù)據(jù)價值的利用，緩解了交易各方信息不對稱的狀況，可以有效降低企業(yè)各類交易費用，如分析用戶使用互聯(lián)網(wǎng)的行為記錄可以有針對性地快速了解存在潛在需求的客戶；通過網(wǎng)絡(luò)談判簽訂電子合同可以降低合同簽署費用；通過各類交易平臺的歷史成交數(shù)據(jù)可以快速確定產(chǎn)品價格等。Lohrke和Franklin等人（2006）通過交易費用分析模型對美國中小企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)使用情況的實證研究表明，中小企業(yè)將互聯(lián)網(wǎng)作為信息導(dǎo)管來降低交易費用，產(chǎn)品信息中面臨高資產(chǎn)專用性的中小企業(yè)，比面臨較低專用性的企業(yè)更多地使用互聯(lián)網(wǎng)。企業(yè)在登記管理、納稅申報和發(fā)票管理等活動中，存在著與適用稅收征管制度相關(guān)的各類成本，如搜集、整理和報告信息的成本，以及建立內(nèi)部稅收管理制度的成本等，這些成本構(gòu)成了企業(yè)自身經(jīng)營相關(guān)交易費用之外的制度性交易成本。稅務(wù)機關(guān)整合利用各類涉稅數(shù)據(jù)，進一步推進放管服，減輕納稅人的信息披露等征管方面的義務(wù)，提高辦稅智能化水平，進行高效的事中事后管理，可以有效降低納稅人負擔(dān)。

（三）尊重個體權(quán)利，保護納稅人合法權(quán)益

回顧歷史，最早因美蘇軍事博弈建立了互聯(lián)網(wǎng)雛形，互聯(lián)網(wǎng)從誕生起，就具有平等自治、不斷完善、網(wǎng)絡(luò)連接、分散控制的原始特征，現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)更具備了開放性、全球性、虛擬性、去中心化、對等性、網(wǎng)絡(luò)中立等特質(zhì)。人工智能的技術(shù)原理強調(diào)決策主體的自主性。區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化特征和算法信任機制，不僅應(yīng)用于貨幣、合約，還可作為高效的活動組織模型，其通過要求達成共識來運作，可以在性質(zhì)上擁有更大的自由、平等和賦權(quán)（Swan，2015）。這些特質(zhì)強調(diào)個體權(quán)利和技術(shù)規(guī)則下的自組織，對政府管理思維和方法形成挑戰(zhàn)的同時，也帶來積極的理念借鑒。稅務(wù)機關(guān)現(xiàn)在和未來面臨的納稅服務(wù)對象，更多地是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)廣泛應(yīng)用而成長的80后、90后乃至00后，這些納稅人兼具互聯(lián)網(wǎng)用戶、投資者和勞動者等多重身份，其思想深刻地打上了當(dāng)代技術(shù)特質(zhì)的印記。尊重納稅人，建立納稅信用規(guī)則，積極回應(yīng)納稅人的合理需求，嚴格保護納稅人的合法稅收權(quán)益，保持稅收透明度，確保稅收待遇公平統(tǒng)一，是征管制度設(shè)計、納稅服務(wù)和稅收執(zhí)法應(yīng)當(dāng)重點考慮的原則。

三、技術(shù)創(chuàng)新助推稅收征管現(xiàn)代化的路徑建議

稅收征管現(xiàn)代化包括征管理念、目標、制度、方法、模式、體制等各方面的現(xiàn)代化，而不僅僅是技術(shù)應(yīng)用的現(xiàn)代化。通過對技術(shù)創(chuàng)新特征和本質(zhì)的分析，本文從公平和效率原則進一步延伸，提出符合現(xiàn)代社會發(fā)展特點的稅收征管理念。以下遵循上述理念，結(jié)合技術(shù)創(chuàng)新視角，從商事交易基礎(chǔ)憑證管理、大數(shù)據(jù)管理戰(zhàn)略、納稅申報制度和稅收治理體系等方面，提出助推稅收征管現(xiàn)代化的若干建議。

（一）改革發(fā)票管理制度，創(chuàng)設(shè)商事交易“比特憑證”

發(fā)票不僅是購銷商品、提供或者接受服務(wù)以及從事其他經(jīng)營活動中，開具、收取的收付款憑證，還反映了經(jīng)濟合同的基本要素，在我國更具有財務(wù)監(jiān)督、保障國家稅收收入和維護經(jīng)濟秩序的重要功能。在全面采用金融信息進行稅務(wù)管理的條件尚不成熟的階段，發(fā)票制度仍將是我國經(jīng)濟領(lǐng)域的一項基礎(chǔ)性制度。技術(shù)創(chuàng)新推動經(jīng)濟活動逐漸脫離紙質(zhì)載體，無紙化交易得到普及，民事主體身份、合同條款、物流單據(jù)、結(jié)算憑證等交易要素形式都將脫離紙張介質(zhì)，形成以網(wǎng)絡(luò)傳遞和存儲為依托的電子信息集。建議基于區(qū)塊鏈合約技術(shù)，在解決好政府監(jiān)管和保證運行效率的前提下，借助分布式記賬原理和算法信任規(guī)則，同時將商事交易的合同基本要素、物流信息、資金結(jié)算信息整合到基礎(chǔ)性電子合約憑證（可稱之為“比特憑證”，Bit Voucher）中去，并將比特憑證作為企業(yè)財務(wù)記賬、稅務(wù)處理、金融結(jié)算、物流管理的綜合性原始憑證，從而建立現(xiàn)代化的商事交易基礎(chǔ)性電子憑證制度。

（二）實施大數(shù)據(jù)管理戰(zhàn)略，提高稅收分析應(yīng)用能力

技術(shù)的創(chuàng)新和廣泛應(yīng)用，為納稅人和稅務(wù)機關(guān)提供了新機會，也帶來納稅和征稅能力的挑戰(zhàn)。稅務(wù)機關(guān)履行各項征管職能和實施各類決策，越來越依賴對各類稅收數(shù)據(jù)的分析成果，實施稅收大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略并將稅收數(shù)據(jù)管理作為稅收征管的基本驅(qū)動因素，已經(jīng)成為提升稅收征管能力的必由之路。建議優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和職能配置，成立專門的稅收分析部門，組建高級分析團隊，集中開展具有較高要求的各類分析工作；拓展稅收分析應(yīng)用領(lǐng)域，從收入分析、潛在納稅檢查對象篩選和風(fēng)險識別等方面，拓展到納稅遵從行為分析、稅企溝通情況分析、申報分析、欠稅管理、政策執(zhí)行情況分析、經(jīng)濟運行決策分析等更為廣泛和深入的領(lǐng)域；運用高級統(tǒng)計技術(shù)和大數(shù)據(jù)分析方法，構(gòu)建分析模型，引入實驗方法，合理運用商業(yè)化或者開源分析工具，提高分析的解釋和預(yù)測能力；改變以往進行事后納稅風(fēng)險分析的方法，運用科學(xué)方法對納稅人行為數(shù)據(jù)進行動態(tài)實時分析，預(yù)測和及時發(fā)現(xiàn)納稅風(fēng)險，并采取針對性的處理措施；建立應(yīng)用導(dǎo)向的數(shù)據(jù)產(chǎn)生、存儲、搜集、交換的管理機制，綜合調(diào)度國稅地稅合并后稅務(wù)機關(guān)內(nèi)部各稅種數(shù)據(jù)、外部門各類政務(wù)數(shù)據(jù)和社會數(shù)據(jù)，滿足高級稅收分析工作需要，以及跨部門、跨單位、跨層級和國際間的數(shù)據(jù)交換和共享需要；建立用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的管理機制，在組織內(nèi)部廣泛開展稅收分析工作，平衡好集中分析和各部分分散分析之間的關(guān)系；形成數(shù)據(jù)分析的觀念和文化，幫助企業(yè)利用數(shù)據(jù)提高納稅遵從水平。

（三）推進放管服改革，探索多稅合一“智慧申報”

在稅務(wù)機關(guān)整合利用數(shù)據(jù)的水平不斷提高、稅務(wù)機關(guān)與納稅人之間信息不對稱狀況得到實質(zhì)性緩解、納稅人自主申報能力提升的情況下，繼續(xù)深化放管服改革，改造傳統(tǒng)的事前事中征管制度?；谌ブ行幕骖櫽行д芾淼乃季S，信任并引導(dǎo)納稅人自主開展納稅管理，建立企業(yè)端的自主納稅管理系統(tǒng)，確定與稅務(wù)機關(guān)信息交換的數(shù)據(jù)項和接口標準。簡化納稅人各類紙質(zhì)或電子的信息披露義務(wù)，將稅務(wù)登記、賬簿憑證管理職能分別與市場、會計主管部門的職能進行合并，取消稅務(wù)行政許可之外的事前事中環(huán)節(jié)的各類審批、備案和登記項目，事前事中管理簡化整合為多稅種合一的“智慧申報”制度，將詳細的涉稅資料和申報計算底稿保留在納稅端的自主納稅管理系統(tǒng)，稅務(wù)機關(guān)利用稅收大數(shù)據(jù)為納稅申報提供自動計算、提示、簽署確認等服務(wù)，引入“明信片申報”，大幅度降低納稅人制度性交易成本。

（四）實施稅收共治，建立社會化遵從促進體系

按照多元治理的理念，做好稅收征管體制的頂層設(shè)計，用好技術(shù)創(chuàng)新工具，逐步建立起多主體配合銜接的社會化遵從促進體系。線上建設(shè)全國統(tǒng)一的電子稅務(wù)局，接入全國性政務(wù)平臺，線下整合辦稅機構(gòu)，并入本地政務(wù)大廳，為納稅人提供高效、統(tǒng)一、公平和優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)。推動納稅人提高稅收信息化水平，建立與稅務(wù)機關(guān)納稅服務(wù)系統(tǒng)的銜接通道，提供便利化的各類技術(shù)工具，促進納稅人提升自主稅收管理水平，提高納稅申報質(zhì)量和效率。規(guī)范稅務(wù)服務(wù)市場秩序，加強對稅務(wù)服務(wù)機構(gòu)的商業(yè)道德約束，在業(yè)務(wù)和技術(shù)層面不斷提高中介機構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量，根據(jù)納稅人需求持續(xù)創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，為納稅人創(chuàng)造稅收價值。完善納稅信用體系建設(shè)，實現(xiàn)納稅信用信息與社會組織信用信息系統(tǒng)互聯(lián)互通和信息共享，對依法納稅遵從度較高的納稅人實施聯(lián)合激勵，如與金融機構(gòu)合作提供貸款便利化待遇，對納稅信用較低的納稅人在法律授權(quán)范圍內(nèi)實施聯(lián)合懲戒。聯(lián)合相關(guān)部門和機構(gòu)，廣泛開展稅收的社會宣傳，倡導(dǎo)公平和諧的納稅文化，形成社會化的遵從促進體系。