紀檢體制改革的政治邏輯與實踐特點

莊德水

（北京大學 國家治理研究院，北京 100871）

隨著執(zhí)政黨的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，政黨執(zhí)政和治理的環(huán)境也發(fā)生了深刻的變化，紀檢體制面臨著新的挑戰(zhàn)和任務(wù)，改革勢在必行。正是基于這樣的背景，黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的新形勢下，紀檢機關(guān)不斷深化體制改革，創(chuàng)新方式方法，為黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提供了制度支撐。如何認識紀檢體制改革背景的政治邏輯？如何基于政治發(fā)展進一步推進紀檢體制改革？這些問題都是本文所要加以探索的。

一、紀檢體制改革的政治定位

理解紀檢體制改革可以有兩種思路，一種是把紀檢體制改革視為單純的紀檢結(jié)構(gòu)重組、領(lǐng)導方式改變、工作機制調(diào)整、紀檢職能轉(zhuǎn)變等內(nèi)容。這種技術(shù)路線是管理思維的具體運用。另一種是把紀檢體制改革作為政治改革問題來對待，重視紀檢體制改革所可能造成的政治影響和后果、意識形態(tài)爭議以及政治生活的變化等內(nèi)容。這種政治路線是政治思維的具體運用。技術(shù)路線可以為紀檢體制改革尋找到改革的管理方案和具體舉措，政治路線可以為紀檢體制改革提供政策支持和方向指引。

是否可以只關(guān)注技術(shù)思路的紀檢體制改革呢？這種思路只關(guān)注紀檢體制改革的技術(shù)層面問題，認為改革技術(shù)的運用可以采取價值中立的立場，所采取的具體技術(shù)不具有價值爭議，比如采取技術(shù)監(jiān)控、信息公開制度等。但須注意，政治是理解中國的“紅皇后奔跑”①的關(guān)鍵。全面理解紀檢體制改革，必須從中國整個政治格局和政治發(fā)展的角度加以審視。紀檢體制改革不是一個單純的技術(shù)問題，而是一個政治問題。紀檢體制所存在的問題都與政治體制有關(guān)，甚至可以說，一些紀檢體制問題本身與政治體制改革不到位是直接相關(guān)的，比如雙重領(lǐng)導體制問題。更重要的是，紀檢體制改革要進行權(quán)力的重新配置和利益的重新調(diào)整，而這必然要觸動各種既得利益，因而會受到各種力量的反對。紀檢體制改革也不可避免地會受到意識形態(tài)方面的詰問，因而要克服改革阻力，防止改革停滯，推動體制改革和制度創(chuàng)新，僅靠紀檢力量本身的推動是不夠的，所有的重大改革必須獲得政治認同。其中一個重要條件在于，要將紀檢體制改革上升至國家改革層面，用政治權(quán)威力量加以推進。

從政治角度來理解紀檢體制改革需要從三個層面入手，一是從反腐敗層面來認識紀檢體制改革的重要性；二是從政黨轉(zhuǎn)型和調(diào)適角度來認識紀檢體制改革的重要性；三是從中國政治改革和政治發(fā)展角度來認識紀檢體制改革的重要性。

紀檢機構(gòu)是反腐敗工作的組織者和執(zhí)行者，紀檢體制改革直接關(guān)系到反腐敗的成效。紀檢體制改革影響到反腐敗兩個方面的內(nèi)容：一是反腐決策和部署的貫徹執(zhí)行問題；二是反腐力量的整合和發(fā)揮問題。就第一個問題而言，紀檢機關(guān)是貫徹執(zhí)行反腐決策和部署的主體。紀檢機關(guān)的職能發(fā)揮受制于紀檢體制的運行狀況。現(xiàn)行紀檢體制運行與理想狀態(tài)仍存在差距，特別是地方各級紀委實際上主要對同級黨委負責，形同黨委的一個工作部門，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和獨立性。在貫徹執(zhí)行上級反腐決策和部署的工作時，紀委的執(zhí)行意志常常會與黨委的執(zhí)行意愿發(fā)生沖突，紀委往往要屈從于黨委，無法切實執(zhí)行上級反腐決策和部署。對此，十八大以來，“兩個責任”的改革要求，旨在強化責任管理，運用責任機制推動黨委和紀委共同貫徹執(zhí)行反腐決策和部署，對于責任缺失行為進行問責。紀檢體制改革本身也被納入責任管理范圍。就第二個問題而言，紀檢體制改革的一個重要目標，在于整合不同的反腐力量，挖掘內(nèi)在的反腐資源，形成共同反腐的工作局面。根據(jù)制度規(guī)定，紀委職能是維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線方針政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會加強黨風建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。紀檢機關(guān)是反腐的主要力量，若這個力量不能有效地發(fā)揮作用，將會使整個反腐工作陷入困境。與此同時，必須承認，若把所有的反腐職能集中于紀檢機關(guān)，紀檢機關(guān)將會陷入任務(wù)超載的境地。對此，有必要通過紀檢體制改革，一方面強化紀檢機關(guān)本身的反腐職能，另一方面整合其他反腐力量，讓紀檢機關(guān)與黨委工作部門力量、社會組織力量、社會公眾力量形成良性互動。因此，紀檢體制改革是當前推進反腐敗的現(xiàn)實需求，是強化反腐力量的體制性動力。

“黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是全面從嚴治黨的重要方面，但絕不是全部，不能把全面從嚴治黨等同于反腐敗?！盵1]反腐敗不能取代政黨建設(shè)的所有內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨是解讀中國政治發(fā)展的關(guān)鍵變量。中國改革的核心在于中國共產(chǎn)黨的改革，無論怎樣的改革，最終都可以回歸到執(zhí)政黨的改革。中國共產(chǎn)黨政黨轉(zhuǎn)型是一種調(diào)適性改革，從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，是中國共產(chǎn)黨面臨的重大歷史課題?！案锩h”與“執(zhí)政黨”的區(qū)別之一就在于，“革命黨”的合法性是以叢林法則為標準，所謂勝者為王敗者為寇；而“執(zhí)政黨”的合法性是以民意的支持為基礎(chǔ)，沒有民意支持的執(zhí)政黨，其執(zhí)政自然就不具備合法性[2]（P225）。在適應(yīng)性改革過程中，政黨轉(zhuǎn)型需要解決兩方面問題：一是政黨內(nèi)部問題，如何保持政黨的廉潔性和先進性，提高政黨執(zhí)政的效能；二是政黨外部問題，如何保持政黨與國家、社會的關(guān)系，遵循社會的需求。執(zhí)政面臨的環(huán)境和任務(wù)比革命時期要更為復雜和嚴峻，為了解決這兩方面問題，中國共產(chǎn)黨選擇紀檢體制改革作為政黨轉(zhuǎn)型的調(diào)適策略。紀檢體制是政黨強化內(nèi)部紀律管理的制度安排，其中紀律手段是根本性措施，運用紀律手段可以保證政黨的廉潔性和先進性。紀律的嚴明性是衡量政黨廉潔性的標準和體現(xiàn)政黨先進性的標志。紀律檢查可以約束政黨內(nèi)部與轉(zhuǎn)型要求和任務(wù)不相適應(yīng)的行為，對于一切違背政黨宗旨的行為加以懲治，從而強化凝聚力和向心力，把全黨的思想和意志統(tǒng)一到執(zhí)政目標上來。因此，紀檢體制改革方向受制于政黨轉(zhuǎn)型的需求和政治改革的歷時性，要求不斷強化紀檢力量和運行機制，通過制度創(chuàng)新和組織結(jié)構(gòu)調(diào)整以提升政黨功能。

中國“政黨-國家”體制的演變是一種“收縮”和“調(diào)適”的雙重過程。[3]（P244，245）一方面，黨對社會的傳統(tǒng)管控手段隨著時間的推移而大大萎縮，全球化和中國同外部世界的多方面交往也進一步加大了黨對社會的管控難度。另一方面，中國共產(chǎn)黨在意識形態(tài)創(chuàng)新和組織建設(shè)方面采取了一系列“適應(yīng)”措施來穩(wěn)定乃至扭轉(zhuǎn)“萎縮”。這些都表明，中國共產(chǎn)黨必須應(yīng)對外部威脅和多重考驗，尋求維持執(zhí)政權(quán)力的政治資源和方式的合法性。為此，要增強紀檢體制的彈性，有效回應(yīng)日益多元化的社會需求和政治期望?！爸袊伯a(chǎn)黨一直在改造它的組織形式與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，適時調(diào)整執(zhí)政黨-國家-社會三者之間的制度化關(guān)系，使自己適應(yīng)體制改革與社會轉(zhuǎn)型所創(chuàng)造的經(jīng)濟社會環(huán)境，不斷增強執(zhí)政黨的調(diào)適性是轉(zhuǎn)型中國執(zhí)政黨建設(shè)的核心主題，對維系中國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展與政治大局的和諧穩(wěn)定意義重大?！盵4]紀檢體制改革是增強政黨回應(yīng)性的一種策略性選擇，可以增進政黨與社會之間的溝通和聯(lián)系，讓社會公眾通過紀檢體制這條政治途徑向政黨進行利益表達和信息傳遞。社會公眾在反腐過程中能夠體驗到政治參與的價值，更好地維護和實現(xiàn)自身權(quán)益。

黨的十九大報告指出，人民群眾最痛恨腐敗現(xiàn)象，腐敗是我們黨面臨的最大威脅。只有以反腐敗永遠在路上的堅韌和執(zhí)著，深化標本兼治，保證干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出歷史周期律，確保黨和國家長治久安。如果說反腐敗把紀檢體制改革推到了政治前沿，那么中國政治發(fā)展則把紀檢體制改革推到了事關(guān)大局的歷史關(guān)口。紀檢體制改革每前進一步，都可能產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，推動不同政治力量的平衡和發(fā)展?！巴七M中國政治發(fā)展需要尋找或發(fā)現(xiàn)改進當代中國政治運行的契機。由于當代中國既有政治體制松動的艱巨性和復雜性，從政治體制的核心問題如國家權(quán)力重組上面下手，將會遭遇強大的抵抗?！薄耙欢ㄒx取中國社會諸政治力量大致接受、樂觀其成的問題下手，這樣才能避免過大的沖擊力，收到喜出望外的政治體制改革效果?！盵5]（P91）作為政治問題的紀檢體制改革是中國政治體制改革的重要一環(huán)。紀檢體制是中國政治體制的重要內(nèi)容，無疑也是中國政治體制的重要組成部分?？陀^地說，當前中國政治體制改革只限于微觀層面的變革，并沒有從宏觀層面上加以推進?；诖?，紀檢體制改革作為政治體制改革的嘗試，對中國政治改革具有突破性意義。紀檢體制改革將成為政治體制改革的試驗場，為中國政治發(fā)展提供動力機制。

二、紀檢體制改革的權(quán)威主導模式

紀檢體制改革與中國其他領(lǐng)域的改革一樣，具有中國改革的普遍性特征，即權(quán)威主導。這里的權(quán)威特指政治權(quán)威，即在政治生活中依賴威望、功績等手段能夠得到人們自愿支持和服從的政治權(quán)力主體。由于中國政治體制的特質(zhì)，中國的政治權(quán)威可以看作是中央政府、執(zhí)政黨以及領(lǐng)導人權(quán)威的復合體。[6]（P172）權(quán)威主導意指政治權(quán)威主體和領(lǐng)導層不斷整合政治資源，決定改革的議程和執(zhí)行過程?！霸诜锤瘮栴}上，想法和信念至關(guān)重要。有時候，僅靠某位具有人格魅力和堅定信念的領(lǐng)袖人物的推動，改革就能啟動。一位強有力的領(lǐng)導人能夠激勵人民勇于面對重大的變革，這一點是其他領(lǐng)導人所望塵莫及的?！盵7]（P26）紀檢體制改革是一項系統(tǒng)工程，“改革越深入，面臨的問題、矛盾、利益紛爭就越復雜，改革攻堅的難度就越大，而此時越需要改革本身的科學推進。隨著改革步入深水期，各種矛盾已紛紛顯露，盤根錯節(jié)地交織在一起，很難分清純粹的經(jīng)濟問題、政治問題、文化問題或社會問題?！盵8]（P309）在這樣的背景下，需要對紀檢體制改革進行整體謀劃，對關(guān)鍵性問題進行頂層設(shè)計，提出具體的改革措施和方案，減少改革阻力和偏失。在現(xiàn)行制度空間和資源約束條件下，權(quán)威主導是推進紀檢體制改革的最優(yōu)選擇。權(quán)威主導模式的正向效應(yīng)主要表現(xiàn)在它契合了轉(zhuǎn)型中國保持政體連續(xù)性的基本要求，在經(jīng)濟和社會資源十分匱乏的情況下，通過發(fā)揮政治資源的整合功能，平穩(wěn)順利地啟動了各項改革政策。[9]（P114）

權(quán)威主導決定了紀檢體制改革的頂層設(shè)計。改革開放以來，紀檢體制改革和發(fā)展都是權(quán)威主導的結(jié)果，改革議程和發(fā)展策略都是政治權(quán)威主體和領(lǐng)導層率先提出并加以實施的，包括恢復設(shè)立紀檢機關(guān)、實行紀檢機關(guān)的雙重領(lǐng)導、實行紀檢機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)的合署辦公以及推進派駐機構(gòu)、巡視機構(gòu)改革等。米爾斯（Charles Wright Mills）認為，“權(quán)力精英是由這樣一些人組成——他們的地位可以使他們超越普通人所處的普通環(huán)境；他們的地位可以使他們做出具有重要后果的決定。相對于他們所占據(jù)的關(guān)鍵位置而言，他們是否做出如此決定并不重要。行動未果，或決策失敗，其行為本身就比作出決策更具影響力。因為他們主宰了現(xiàn)代社會的主要等級制度和組織結(jié)構(gòu)”[10]（P4）。在問題識別的前提下，政治權(quán)威主體和領(lǐng)導層主導了紀檢體制的改革議程，把紀檢體制改革融入中國改革格局，并在中央全面深化改革領(lǐng)導層內(nèi)設(shè)立專門的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)即紀律檢查體制改革專項小組。這個紀律檢查體制改革專項小組一經(jīng)成立，其本身也成為推進紀檢改革的威權(quán)主體，承擔起紀檢體制改革的宏觀指導和頂層設(shè)計任務(wù)。

政治權(quán)威主體主導并掌握了紀檢體制改革的話語權(quán)。話語是一種公共權(quán)力，其背后是利益的代表。有什么樣的權(quán)威，就會有什么樣的話語。話語是權(quán)威主體傳遞紀檢體制改革目標和價值的重要載體。黨的十八大以來，權(quán)威主導成為紀檢體制改革的思想推動力，提供了改革的思想資源。十八大報告提出，要健全紀檢監(jiān)察體制。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制?！敝醒爰o委三次全會強調(diào)：要“推進黨的紀律檢查體制機制改革和創(chuàng)新。制定黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化意見，探索形成有效工作機制。強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導，建立健全報告工作、定期述職、約談匯報等制度。查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主?！?/p>

與此同時，政治權(quán)威主體和領(lǐng)導層強力推進紀檢體制改革。比如中央政治局審議通過《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，明確紀檢體制改革的指導思想、目標要求、主要任務(wù)、方法措施和時間進度等內(nèi)容。根據(jù)《實施方案》的規(guī)定，紀檢體制改革的任務(wù)和目標是加強和改進對主要領(lǐng)導干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，依法加強行政監(jiān)察等工作；加強黨對黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的領(lǐng)導，健全反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制；落實在黨風廉政建設(shè)中黨委的主體責任和紀委的監(jiān)督責任；推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導；加快落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)，實行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理；改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋；健全黨風廉政建設(shè)法規(guī)制度體系，完善懲治和預(yù)防腐敗、廉政風險防控等方面法規(guī)制度等七個方面的內(nèi)容。這些改革措施，要求在本屆中央紀委常委會任期內(nèi)啟動，到2017年基本完成。到2020年，則全面完成十八屆三中全會確定的紀檢體制改革任務(wù)。

以此為起點，在政策執(zhí)行層面，采取配套政策跟進和試點探索等方式推進紀檢體制改革。中央紀委機關(guān)先后兩次對內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行整合優(yōu)化，監(jiān)督執(zhí)紀機構(gòu)達到17個。省級紀委機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整后，省級紀委平均設(shè)置監(jiān)督執(zhí)紀部門13個，編制平均114名；紀檢監(jiān)察室平均8個，編制平均64名。中央紀委機關(guān)把參與的125個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)清理至14個；經(jīng)清理，省、市、縣級紀委參與的機構(gòu)平均數(shù)分別由144個、125個、85個減至14個、14個、13個。

與此同時，2015年12月，出臺了《關(guān)于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)的方案》《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導加強黨的建設(shè)的若干意見》《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》，強化派駐監(jiān)督和國有企業(yè)紀檢體制改革。在地方試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過《上海市開展進一步規(guī)范領(lǐng)導干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)管理工作的意見》《北京市、廣東省、重慶市、新疆維吾爾自治區(qū)關(guān)于進一步規(guī)范領(lǐng)導干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為的規(guī)定（試行）》，認可并把地方試點做法上升至制度層面。這些“中國試驗”[11]（P1）體現(xiàn)了政治權(quán)威主體和領(lǐng)導層對基層改革的積極回應(yīng)，也體現(xiàn)了基層改革對政治權(quán)威主體和領(lǐng)導層所主導的改革政策的主動響應(yīng)，從地方創(chuàng)新到全國改革是一個權(quán)威政策化的過程。

紀檢體制改革采取權(quán)威主導模式契合了中國政治權(quán)力的運行特點。中國政治權(quán)力運行仍遵循“集中力量辦大事”原則，盡量集中和合理分配有限的政治資源，核心性的決策權(quán)力包括問題的識別、議題的創(chuàng)設(shè)、方案的制定等權(quán)力都掌握在上級政治權(quán)威那里。在政治權(quán)力的格局中，權(quán)威主體仍處于權(quán)力優(yōu)勢甚至權(quán)力壟斷地位，對紀檢體制改革發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，能夠平衡各種政策爭論和權(quán)力博弈，并有權(quán)作出權(quán)威性決定。十八大以來，政治權(quán)威主體和領(lǐng)導層即是采用“權(quán)力相對集中”的方式開展反腐敗工作和紀檢體制改革，反腐任務(wù)和改革任務(wù)借助話語傳播、思想隱喻、政治命令、內(nèi)部監(jiān)管等途徑加以推進?！皺?quán)力相對集中”形成了政治壓力。在壓力型體制下，上級可以依靠政治權(quán)威向下級指派政治任務(wù)，并實施自上而下的監(jiān)督。壓力型體制的運行過程由四個環(huán)節(jié)組成，分別是指標／任務(wù)的確定、派發(fā)、完成與評價。由于存在橫向的激烈競爭，任務(wù)的確定和派發(fā)環(huán)節(jié)，均存在一種加壓機制，指標／任務(wù)以崗位目標責任制的方式加以落實。[12]（P237）紀檢體制改革與一般性目標責任管理不同，表現(xiàn)為政治權(quán)威主體率先對中央紀委自身實行改革，繼而產(chǎn)生示范效應(yīng)，對地方各級紀委施加改革壓力。比如，2013年年底，福建省紀委完成內(nèi)設(shè)機構(gòu)第一輪調(diào)整改革。2014年5月，省紀委監(jiān)察廳完成第二輪內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整改革。經(jīng)過兩輪調(diào)整，紀檢監(jiān)察室由原來的5個增加到7個，人員編制由62名增加到77名；執(zhí)紀監(jiān)督部門達到15個，占內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)的68.2%，執(zhí)紀監(jiān)督人員占機關(guān)編制總數(shù)的71.5%。2015年年底，省紀委下發(fā)《縣級紀委內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整改革指導意見》，截至2016年3月31日，全省84個縣（市、區(qū)）紀委已全面完成內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整改革，全省縣級紀委設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)平均9.2個，執(zhí)紀監(jiān)督部門占內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)的比例達78.9%，執(zhí)紀監(jiān)督人員占機關(guān)總編制數(shù)的比例達83.2%。從改革政策執(zhí)行情況來看，“省級紀委改革，最大的共同點是效法中央紀委，聚焦反腐主業(yè)，增設(shè)紀檢監(jiān)察室，反腐辦案力量明顯增強?！盵13]市級縣級紀委則是效仿上級紀委，形成層層傳導壓力的格局。縣級改革比例高于省一級，省一級改革比例又高于中央一級，其背后是權(quán)威力量的層級化，改革政策與權(quán)威層級相對應(yīng)。

權(quán)威主導模式說明，紀檢體制改革的動力機制在于政治權(quán)威的決心。從現(xiàn)實實踐來看，權(quán)威資源正轉(zhuǎn)化成紀檢體制的改革資源，紀檢體制改革的成敗主要取決于權(quán)威資源結(jié)構(gòu)和分配格局。在現(xiàn)階段，在政治權(quán)威主導模式的支配下，紀檢體制的政策空間不斷得到拓展，改革支持力量不斷得到鞏固，改革共識已經(jīng)形成。

三、紀檢體制改革的路徑與方法

借鑒歷史上改革的經(jīng)驗教訓，中國改革的成功至少要滿足兩大條件：一是改革要得到最高政治權(quán)威的支持；二是全國上下要同舟共濟，逐步凝聚改革共識。[14]（P222，223）對于紀檢體制改革而言，這兩個條件都已得到滿足。就第一個條件而言，習近平在十八屆三中全會上強調(diào)，要改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制。政治權(quán)威對此給予正面評價，認為“以習近平同志為總書記的黨中央把黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提到新的高度，堅持不懈改進作風、堅定不移懲治腐敗，對深入推進黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭旗幟鮮明、態(tài)度堅決、意志品質(zhì)頑強、領(lǐng)導堅強有力。經(jīng)過各級黨委和紀檢監(jiān)察機關(guān)共同努力，依靠廣大人民群眾參與支持，黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭取得新進展?！盵14]就第二個條件而言，人們對反腐與紀檢體制改革都已形成共識，在由國家語言資源監(jiān)測與研究中心、商務(wù)印書館等單位主辦的“漢語盤點2014”活動中，“反腐”毫無懸念地當選為年度熱詞[15]。紀檢體制改革更是廉政理論研究界所重點關(guān)注的話題，研究者提出紀檢體制領(lǐng)導方式改革的各種思路。

紀檢體制改革已具備成功的兩大條件，那為什么仍未能達到改革目標，讓人們感到滿意呢？其關(guān)鍵在于，一個成功的改革除具備基本的條件外，還需要采取合適的改革方法。如果說紀檢體制改革雖已形成共識，但一些地方仍有抵觸情緒的話，那么其主要原因是改革方法不當。中國推進紀檢體制改革的基本路徑應(yīng)當走反思性改革和伴生性改革相結(jié)合的道路：反思性改革以問題為導向，尊重紀檢體制發(fā)展的歷史經(jīng)驗，著力解決現(xiàn)實中紀檢體制的新問題；伴生性改革認為紀檢體制絕不是一個單向性改革，應(yīng)從現(xiàn)有政治條件出發(fā)尋求改革的現(xiàn)實路徑。

反思（reflection）在西方哲學中主要指精神的自我活動與內(nèi)省的方法。杜威（John Dewey）在《我們怎樣思維》一書中專門討論了反思性思維問題，認為“反思”是一種特殊的思維形式，發(fā)生于從疑難的情境趨向于確定的情境，會引起有目的的探究和問題解決。[16]（P213-220）反思性改革路徑認為紀檢體制改革僅僅從技術(shù)與經(jīng)驗的角度去考慮是不夠的，改革發(fā)生在復雜的政治環(huán)境之中，既涉及到特定的政治文化傳統(tǒng)和政治運行規(guī)范，又涉及到基本的政治倫理和廉政價值。紀檢體制改革不是一個簡單的技術(shù)操作過程，改革應(yīng)以具體問題和特定條件為工作起點，再尋求正當?shù)母母锛夹g(shù)和行動方案。與此同時，反思性改革路徑要求政治權(quán)威主體不能僅憑著有限的經(jīng)驗或者直覺，或者照抄照搬國外現(xiàn)成的經(jīng)驗和做法，做出重復的改革決策。為了保證紀檢體制改革能夠取得突破性進展，政治權(quán)威主體必須對改革開放以來紀檢體制改革實踐進行全面檢視，對改革理念、主體、模式、方法等進行多向度的審慎和反思。

伴生性改革是在改革的眾多條件尚不具備的前提下所進行的硬性改革，改革依賴于實際上限制結(jié)構(gòu)狀態(tài)和功能發(fā)揮的外部政治條件。[17]走伴生性改革路徑是一種權(quán)宜之計，主要考慮到當前紀檢體制改革所需要的政治結(jié)構(gòu)和政治環(huán)境條件還沒有完全具備。與紀檢體制改革緊密相關(guān)的行政體制改革、司法體制改革、市場管理體制改革、社會管理體制改革以及思想觀念革新等都處于發(fā)展過程之中，這些領(lǐng)域的改革自身需要尋求政治資源和外部力量的支持，尚不足為紀檢體制改革輸入富余的動力。紀檢體制改革面臨著眾多約束條件，不能脫離現(xiàn)行的政治運行模式，更不能脫離現(xiàn)行的政治結(jié)構(gòu)，改革必須與其他領(lǐng)域的綜合改革同步推進，不可過分地強調(diào)“重要性”而忽視其他改革措施的不可或缺性和配合意義。特別是改革效果受到外部政治因素限制，紀檢體制改革必須與其他領(lǐng)域改革形成互動，從其他領(lǐng)域獲得政治資源。伴生性改革路徑是基于中國特定的政治條件的。在非現(xiàn)代性國家中，伴生性改革可能是一個具有相對優(yōu)勢的選擇策略。正因如此，伴生性改革在實踐中面臨著困境，比如容易形成“一刀切”“上下一樣粗”“一竿子到底”以及改革的隨意性等問題。但這并不是說這種改革路徑會一成不變，待條件具備后，伴生性改革會轉(zhuǎn)向自主性改革。

紀檢體制改革應(yīng)從中國改革的成功經(jīng)驗中汲取成果，一個值得借鑒的方法即是堅持整體推進與重點突破相結(jié)合。從整體推進來說，要在不同時序和空間把紀檢體制改革看作一個有機系統(tǒng)，不能滿足于解決個別具體問題，而應(yīng)立足于政黨轉(zhuǎn)型和政治發(fā)展，對紀檢體制改革進行全面反思，對改革進程進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，對改革機制制度實行同步創(chuàng)新。在宏觀層面，要強化并做實紀檢體制改革領(lǐng)導小組，由這個小組統(tǒng)一改革規(guī)劃和明確改革步驟，統(tǒng)一協(xié)調(diào)不同機構(gòu)的力量。

紀檢體制改革在堅持整體推進的同時不能忽視重點突破方法的運用。要重點突破什么領(lǐng)域，需要考慮現(xiàn)行紀檢體制的運行癥結(jié)以及現(xiàn)實政治條件。政治權(quán)威主體和領(lǐng)導層意識到現(xiàn)行紀檢體制存在的內(nèi)在問題，包括反腐敗機構(gòu)職能分散、形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發(fā)卻責任追究不夠等。反腐敗機構(gòu)職能分散、形不成合力，這是體制本身運行不暢的問題，根源在于反腐敗機構(gòu)不是一個統(tǒng)一整體。有些案件難以堅決查辦，這是紀檢機關(guān)缺乏獨立性的問題，在雙重領(lǐng)導體制下，紀檢機關(guān)的運行受制于同級黨委的政治權(quán)力。腐敗案件頻發(fā)卻責任追究不夠，這是紀檢運行機制失靈的問題，內(nèi)部管理制度、責任制度、作風制度等規(guī)范體系陷入空轉(zhuǎn)。

改革實踐證明，僅僅從結(jié)構(gòu)與功能的單一視角來推進紀檢體制改革問題是不足的。重點突破不等于單邊突破，決不能為改革而改革。紀檢體制改革必須從單邊突破過渡到綜合改革，摒棄單邊改革思維，把體制性問題置于整個國家權(quán)力體系中加以衡量，明確改革的目標和邊界以及所應(yīng)承擔的職責。“改革過程中被切割開來處理的諸具體改革舉措，應(yīng)當有一個宏觀的、長遠的、整體的、戰(zhàn)略的改革設(shè)計?！薄安荒茉僮寣儆诓煌I(lǐng)域的改革處于頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的跟進性狀態(tài)了，更不能再讓改革處于策略性的局面而無法上升到戰(zhàn)略高度的被動境況了?！盵18]紀檢體制改革的綜合改革具有兩層含義，一是紀檢體制本身的改革要具有綜合性，兼顧體制內(nèi)部各要素；二是紀檢體制改革要與整個國家政治結(jié)構(gòu)的改革相適應(yīng)，實現(xiàn)同步推進。

從理論上講，一個完整的紀檢體制包括四個要素，分別是主體體系、機制體系、制度體系以及權(quán)力體系。主體體系涉及紀檢機關(guān)設(shè)置、組織形態(tài)、領(lǐng)導關(guān)系等；機制體系涉及監(jiān)督運行、經(jīng)費保障、人員保障等；制度體系涉及管理規(guī)范、運行依據(jù)、法律指引等；權(quán)力體系涉及職能界定、權(quán)力配置、權(quán)能結(jié)構(gòu)等。紀檢體制是一個復合體，不能簡單地將其歸結(jié)為某一點。紀檢體制改革應(yīng)從這四個要素出發(fā)，結(jié)合任務(wù)要求和現(xiàn)時問題，尋求適當?shù)母母锿黄瓶?。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了紀檢體制改革的基本框架，代表性內(nèi)容包括健全反腐敗領(lǐng)導體制和工作機制；落實黨風廉政建設(shè)責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任；推動黨的紀律檢查工作雙重領(lǐng)導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導；全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關(guān)派駐紀檢機構(gòu)，改進中央和省區(qū)市巡視制度；健全反腐倡廉法規(guī)制度體系。這些內(nèi)容屬于主體體系、機制體系和制度體系內(nèi)容。從中央到地方所進行的內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革和壓縮議事協(xié)調(diào)機構(gòu)則屬于權(quán)力體系內(nèi)容。這些內(nèi)容也是下一步需要重點突破的改革領(lǐng)域。最后應(yīng)當指出，要充分認識紀檢體制改革的系統(tǒng)性和復雜性，注重改革的策略和方法，不斷進行總結(jié)和反思。

紀檢體制改革的統(tǒng)籌和設(shè)計需要一個權(quán)威主體，但政治權(quán)威主體和領(lǐng)導層不可能壟斷所有的改革資源，紀檢體制改革的推進還要依靠國家政權(quán)和社會力量的參與。市場經(jīng)濟的發(fā)展、民主政治的成長以及政治結(jié)構(gòu)的變革，為新的反腐力量提供了行為空間，進而為紀檢體制改革提供了外部環(huán)境，為紀檢體制改革政治吸納反腐力量提供了可能。如前所述，紀檢體制改革是一個政治問題，涉及思想、文化、價值等因素。要真正實現(xiàn)紀檢體制改革，必須跳出紀檢體制范疇，從政治發(fā)展角度入手來推進改革進程。在保持權(quán)威主導的同時，社會多中心治理力量正在形成，紀檢體制本身的組織結(jié)構(gòu)、運行方式、權(quán)力體系以及內(nèi)在價值也在發(fā)生一系列新的變化。政治吸納是不可阻擋的發(fā)展趨勢。權(quán)威主導的紀檢體制改革應(yīng)逐步發(fā)展到權(quán)威主導與社會共治并行的狀態(tài)。在權(quán)力的縱向結(jié)構(gòu)上，社會力量可以更多地參與紀檢體制改革，不應(yīng)是政治權(quán)威主體自己提出改革方案、主導執(zhí)行和評估結(jié)果，“自說自話”的改革已不適應(yīng)現(xiàn)代政治的要求，要鼓勵社會力量更多地參與改革的設(shè)計和評估過程，切實表達反腐意愿。與此同時，在權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)上，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察要實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)和相互融合，紀檢機關(guān)與其他監(jiān)督機關(guān)要實現(xiàn)力量整合。國家監(jiān)察體制改革是紀檢體制改革的鏡鑒，國家監(jiān)察體制改革的每一個進程都會對紀檢體制改革產(chǎn)生連帶影響，進而撬動整個反腐體制格局。毫無疑問，國家監(jiān)察體制改革有利于拓展紀檢體制改革的深度和廣度?？傊o檢體制改革是一項政治工程，隨著監(jiān)察體制改革的協(xié)同推進，現(xiàn)在已到了整合改革資源和力量的時候了。

注釋：

①紅皇后（The Red Queen）是兒童文學作品《愛麗絲鏡中奇遇記》（Through the Looking-Glass，and What Alice Found There）的一個虛擬人物。在小說中，她告訴愛麗絲：“如果你想維持在原來的位置，就要全力快跑，想要脫離現(xiàn)狀就要用現(xiàn)在兩倍的速度去跑?！焙髞硪恍┤祟悓W家和經(jīng)濟學家用此比喻來分析人類社會發(fā)展和國家經(jīng)濟發(fā)展問題?！都t皇后的奔跑：政府、創(chuàng)新、全球化和中國經(jīng)濟增長》一書將中國比喻為不斷奔跑的紅皇后，并以其不懈、快速的“奔跑”來闡述中國自1978年至今的制度、經(jīng)濟改革與演化過程。參見：[美]布萊茲尼茨，[美]默夫里．紅皇后的奔跑：政府、創(chuàng)新、全球化和中國經(jīng)濟增長[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2014：37．