改革開放以來政府生態(tài)責(zé)任的演進(jìn)與啟示

周文翠

（魯東大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，山東 煙臺 264025）

政府生態(tài)責(zé)任是指政府根據(jù)生態(tài)環(huán)境的承載力，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展的同時，所擔(dān)負(fù)的保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)、公眾和社會組織參與生態(tài)治理，保證生態(tài)平衡與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任。政府的生態(tài)責(zé)任是其政治責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任的一種延伸，但是又不像其他責(zé)任一樣相對獨立存在，而是滲透于其他責(zé)任之中，是政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任、道德責(zé)任的統(tǒng)一體。改革開放40年來，政府生態(tài)責(zé)任的生成與拓展，是與中國生態(tài)環(huán)境問題的凸顯及其應(yīng)對相伴隨的。從生態(tài)環(huán)保理念宣教到生態(tài)環(huán)保制度完善，從生態(tài)環(huán)境行為監(jiān)管到生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品供給，從區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作到命運(yùn)共同體建設(shè)，政府的生態(tài)責(zé)任主體地位日益強(qiáng)化，生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容日益豐富立體，生態(tài)責(zé)任的范圍日益擴(kuò)大，逐步走上了制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的發(fā)展軌道。

一、環(huán)保機(jī)構(gòu)與職能日漸獨立化，政府的生態(tài)責(zé)任主體地位日益強(qiáng)化

我國第一個生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)是1974年成立的國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（簡稱國環(huán)辦），此前的環(huán)境管理都是分散由各部門進(jìn)行的。限于當(dāng)時較低的生產(chǎn)力與認(rèn)識發(fā)展水平，直至改革開放前，國環(huán)辦發(fā)揮的作用都很有限，政府的生態(tài)環(huán)保責(zé)任也比較模糊。

改革開放以后，生態(tài)資源環(huán)境問題隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展而日益凸顯，政府逐漸認(rèn)識到“治理污染，保護(hù)環(huán)境，是我國一項大的國策，要當(dāng)作一件非常重要的事情來抓”[1]（P252）。1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》明確規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立環(huán)境保護(hù)局。至此，環(huán)保部門作為專門的政府獨立機(jī)構(gòu)有了明確的法律依據(jù)。1980年，政府工作報告還只是在經(jīng)濟(jì)工作部分提出“要把節(jié)能放在優(yōu)先的地位，大力開展以節(jié)能為中心的技術(shù)改造和結(jié)構(gòu)改革”[2]。到了1983年，在全國環(huán)境保護(hù)工作會議上，環(huán)境保護(hù)被確立為基本國策，凸顯了其在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的地位。1988年的政府機(jī)構(gòu)改革，原有的環(huán)保機(jī)構(gòu)改組為國務(wù)院直屬的國家環(huán)境保護(hù)局，從而在體制上確立了環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨立地位。同年的政府工作報告首次獨段闡述了環(huán)保工作，提出要“發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督職能，為逐步實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)而進(jìn)行長期的努力”[1]（P173），政府的生態(tài)環(huán)保監(jiān)管責(zé)任更加明確。1989年，進(jìn)入正式實施階段的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定，我國各級政府是環(huán)保管理的責(zé)任主體，對本轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)保負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利等各級部門也負(fù)有相關(guān)的生態(tài)責(zé)任，政府的生態(tài)責(zé)任主體地位在法律上進(jìn)一步明確。

1992年，社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革的開啟，極大地激發(fā)了社會發(fā)展活力。但工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，加劇了能源資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)惡化。同年，聯(lián)合國“環(huán)境與發(fā)展大會”召開，可持續(xù)發(fā)展問題成為會議焦點。在這種背景下，全國人大于1993年設(shè)立了環(huán)境保護(hù)委員會。1994年，《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》由國務(wù)院發(fā)布，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略被首次納入國家發(fā)展規(guī)劃。1996年，全國人大八屆四次會議還將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略列入了2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)，提出“加強(qiáng)環(huán)境、生態(tài)保護(hù)，合理開發(fā)利用資源。這是功在當(dāng)代、澤及子孫的大事?！薄暗?000年，力爭使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量有所改善?！盵3]（P1772，1773）同年，《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》發(fā)布，政府對自身生態(tài)責(zé)任的認(rèn)識進(jìn)一步深化。1998年，政府啟動了新一輪機(jī)構(gòu)改革，在國務(wù)院組成部門總體減少的大形勢下，國家環(huán)境保護(hù)局卻被升格為國家環(huán)境保護(hù)總局，成為部級機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步提升了生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)的獨立性和重要性。2001年，隨著中國加入WTO，綠色貿(mào)易壁壘問題出現(xiàn)，促使政府更加關(guān)注生態(tài)環(huán)保問題，生態(tài)責(zé)任主體意識愈加清晰。

2002年，黨的十六大將可持續(xù)發(fā)展和“三生共贏”列為全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)之一，促進(jìn)“可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，生態(tài)環(huán)境得到改善，資源利用效率顯著提高，促進(jìn)人與自然和諧，推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”[4]（P15），成為政府的主動選擇。2003年，黨的十六屆三中全會提出，要實現(xiàn)以人為本的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，這意味著政府所承擔(dān)的生態(tài)責(zé)任愈加廣泛。2004年，黨的十六屆四中全會提出建設(shè)社會主義和諧社會，其中實現(xiàn)人與自然和諧的具體措施，如加強(qiáng)生態(tài)立法和執(zhí)法、治理生態(tài)環(huán)境、防治污染、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等，讓政府的生態(tài)責(zé)任漸成體系。2006年，黨的十六屆六中全會又提出了“兩型社會”（資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會）建設(shè)，黨的十七大則首次將生態(tài)文明列為國家建設(shè)的目標(biāo)之一，進(jìn)一步推動了政府生態(tài)職能的獨立化和生態(tài)責(zé)任的明晰化。2008年，國家環(huán)?？偩直桓慕M升格為環(huán)境保護(hù)部，獲得了與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等部門同樣重要的地位，其生態(tài)環(huán)保職能也進(jìn)一步獨立化。2012年，黨的十八大報告對生態(tài)文明進(jìn)行了單篇論述，并將其與政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會建設(shè)并列，納入“五位一體”的中國特色社會主義建設(shè)總布局。由此，政府更加“自覺地推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”[5]（P211）。2015年，黨的十八屆五中全會通過的“十三五規(guī)劃”，提出了“綠色發(fā)展”理念。2017年，黨的十九大報告首次將“美麗中國”列為社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)之一。2018年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出撤銷環(huán)境保護(hù)部而組建生態(tài)環(huán)境部。這些舉措從理念和操作層面進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的生態(tài)責(zé)任主體地位，體現(xiàn)了政府生態(tài)責(zé)任在生態(tài)保護(hù)與污染防治上的一體化特征。

二、從理念宣教到制度規(guī)范，政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容初步擴(kuò)展

隨著政府的生態(tài)責(zé)任主體地位從模糊漸到明確和強(qiáng)化，政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容也日漸擴(kuò)展。改革開放之初，政府的中心工作是抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在這個過程中出現(xiàn)的資源環(huán)境問題，讓政府對經(jīng)濟(jì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系有了初步的認(rèn)識?！吧鷳B(tài)環(huán)境是人類生存發(fā)展的基本條件，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)?！盵6]（P603）政府“今后要進(jìn)行充分的研究和宣傳，使廣大群眾和干部了解開發(fā)、保護(hù)和合理利用水資源、節(jié)約用水的重要性。”[2]但彼時政府對自身的環(huán)保職責(zé)的認(rèn)識主要還是出于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的客觀需要，政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容也因而局限在對廣大群眾和工業(yè)企業(yè)進(jìn)行勤儉節(jié)約能源資源、技術(shù)革新、收舊利廢的宣傳教育方面。1989年的全國環(huán)境保護(hù)會議，把領(lǐng)導(dǎo)干部列為教育的重點對象，提出“要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育，提高全民族的環(huán)境意識，特別要提高各級領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境意識。”[7]（P137）這表明政府的生態(tài)責(zé)任意識逐漸從客觀要求的被動階段走向了主動自覺階段。1992年，黨的十四大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“要增強(qiáng)全民族的環(huán)境意識”[8]（P33）。

2002年，黨的十六大提出“要加強(qiáng)基本國情、基本國策和有關(guān)法律法規(guī)的宣傳教育，增強(qiáng)全社會的人口意識、資源意識、節(jié)約意識、環(huán)保意識”[9]（P826）。2003年的政府工作報告指出，通過“開展環(huán)境警示教育，增強(qiáng)全民參與環(huán)境保護(hù)的自覺性?！盵2]2004年召開的人口資源環(huán)境工作座談會，進(jìn)一步提出要“在全社會營造愛護(hù)環(huán)境、保護(hù)環(huán)境、建設(shè)環(huán)境的良好風(fēng)氣，增強(qiáng)全民族的環(huán)境保護(hù)意識”[9]（826），“以教育影響學(xué)生、以學(xué)生影響家庭、以家庭影響社會，增強(qiáng)全社會的資源憂患意識和節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的責(zé)任意識”[10]。在建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)確立之后，2008年政府明確提出要“增強(qiáng)全社會生態(tài)文明觀念，動員全體人民更加積極投身于資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。”[2]政府還充分運(yùn)用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等各種新聞媒體，采取多種形式開展生態(tài)環(huán)?？破招麄鳎瑔酒鹕鐣ι鷳B(tài)環(huán)境的關(guān)注，引導(dǎo)公眾了解生態(tài)環(huán)境對人類生存發(fā)展的基礎(chǔ)性作用，從而樹立科學(xué)的生態(tài)觀，并改進(jìn)生產(chǎn)、生活方式，把保護(hù)環(huán)境變成一種自覺行動。2013年5月，中央政治局集體學(xué)習(xí)時習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，增強(qiáng)全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣”[5]（P209）。2015年4月，國務(wù)院頒布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，“將生態(tài)文化作為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容”[11]。

在通過宣傳教育不斷增加公眾的生態(tài)環(huán)保共識，提升其生態(tài)環(huán)保意識的基礎(chǔ)上，政府逐漸認(rèn)識到制度約束的重要作用，并開始將完善生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)作為其生態(tài)責(zé)任的重要內(nèi)容，開啟了我國生態(tài)環(huán)保的法制化進(jìn)程。盡管我國第一部專門的環(huán)境法（《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》）在1979年就建立了，但是由于改革開放之初，政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任是第一位的，對生態(tài)環(huán)保問題認(rèn)識不深，導(dǎo)致這部法律實際起到的作用有限。到1983年底，第二次全國環(huán)境保護(hù)會議提出了“預(yù)防為主”和“誰污染、誰治理”的環(huán)境管理政策，政府才開始重視生態(tài)環(huán)保的政策、規(guī)劃等制度建設(shè)。此后，一系列生態(tài)環(huán)保法律法規(guī)相應(yīng)建立。1984年的《中華人民共和國水污染防治法》和《中華人民共和國森林法》，1985年的《中華人民共和國草原法》，1986年的《中華人民共和國漁業(yè)法》與《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》相繼頒布，1987年和1988年還制定了《中華人民共和國大氣污染防治法》與《中華人民共和國水法》，初步建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。1989年，第三次全國環(huán)境保護(hù)會議召開，強(qiáng)調(diào)要不斷完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，確立了環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度、排放污染物許可證制度、污染集中控制和限期治理制度等新制度，強(qiáng)化了政府的生態(tài)環(huán)保制度建設(shè)責(zé)任。1996年，《全國污染物排放總量控制計劃》和《中國跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》頒布，諸多環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)陸續(xù)被修訂。1998年，政府提出“實行資源有償使用制度”[6]（P234），2000年，《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》和《可持續(xù)發(fā)展綱要》出臺。這些生態(tài)環(huán)保的法律、計劃、規(guī)劃、綱要等形式豐富的制度建設(shè)，進(jìn)一步拓展了政府在制度法規(guī)建設(shè)方面的生態(tài)責(zé)任。

黨的十六大以來，政府繼續(xù)探索制定生態(tài)環(huán)保方面的法律法規(guī)。2005年，人口資源環(huán)境工作座談會召開，提出要“完善促進(jìn)生態(tài)建設(shè)的法律和政策體系，制定全國生態(tài)保護(hù)規(guī)劃”[9]（P823）。此后，政府在工作報告中陸續(xù)提出“健全環(huán)境法制和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)”，“開展清潔生產(chǎn)和環(huán)境管理體系認(rèn)證”[2]，“建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，“健全環(huán)境保護(hù)的監(jiān)測體系、評價考核和責(zé)任追究制度”[2]，“落實節(jié)能環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制。抓緊建立和完善科學(xué)、完整、統(tǒng)一的節(jié)能減排指標(biāo)體系、監(jiān)測體系和考核體系，實行嚴(yán)格的問責(zé)制”[2]。黨的十七大強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的形成和完善，“十二五規(guī)劃”則對我國未來幾年的生態(tài)環(huán)保工作做了詳細(xì)的設(shè)計。黨的十八屆三中全會還對生態(tài)文明制度體系建設(shè)提出明確要求，即“建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”[12]（P541），“實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度”，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，“探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”[12]（P541）。2014年，被稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”的《環(huán)保法修訂案》獲得通過。新法擴(kuò)大了環(huán)境公益行政訴訟主體的范圍，明確規(guī)定了政府對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理責(zé)任。在生態(tài)環(huán)保政策法規(guī)方面，政府還先后發(fā)表、頒布了《中國的能源狀況與政策》白皮書、《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》《環(huán)境保護(hù)違法行為處分暫行規(guī)定》《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理目錄》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等一系列的政策法規(guī)。在生態(tài)環(huán)保法律方面，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《中華人民共和國放射性污染防治法》《中華人民共和國可再生能源法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》也陸續(xù)出臺。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》，要求到2018年年底前全面建立河長制。2017年，《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》確立了2020年完成全國生態(tài)保護(hù)紅線劃定的工作目標(biāo)。這些法律法規(guī)涵蓋了水源地保護(hù)、節(jié)能減排、環(huán)保執(zhí)法等多個方面，既有長遠(yuǎn)規(guī)劃，又有短期目標(biāo)，注重從權(quán)責(zé)配置、執(zhí)法落實、公眾監(jiān)督等方面增強(qiáng)實踐操作性，對環(huán)保違法行為形成了極大的震懾。我國生態(tài)環(huán)保制度體系的日趨完善，進(jìn)一步拓展了政府生態(tài)責(zé)任的內(nèi)容，為生態(tài)文明建設(shè)提供了可靠的法律保障。

三、從行為監(jiān)管到產(chǎn)品供給，政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容進(jìn)一步豐富

如果說社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，促進(jìn)了政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容從理念宣教向制度規(guī)范擴(kuò)展的話，那么，治理大潮的興起則推動了政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容的進(jìn)一步豐富，即從改革開放之初的企業(yè)行為監(jiān)管拓展到今天的生態(tài)產(chǎn)品供給與服務(wù)。改革之前，政府從計劃經(jīng)濟(jì)框架下的角色出發(fā)，通過對企業(yè)直接的管理監(jiān)督來實現(xiàn)環(huán)保的目標(biāo)要求。1982年，政府提出“現(xiàn)有企業(yè)技術(shù)改造的重點，是節(jié)約能源和原材料”[2]。1988年進(jìn)一步提出要“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的管理工作，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)督職能”[2]。此后，隨著對生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步之間關(guān)系的認(rèn)識的深化，政府又將監(jiān)管的重點調(diào)整為“推行清潔生產(chǎn)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)示范區(qū)建設(shè)”[2]。

科學(xué)發(fā)展觀提出后，為了規(guī)避傳統(tǒng)績效考核的缺陷，2004年3月，由國家環(huán)?？偩趾蛧医y(tǒng)計局牽頭，啟動了“綠色GDP”項目，開始“研究綠色國民經(jīng)濟(jì)核算方法，探索將發(fā)展過程中的資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的評價體系”[4]（P853）。2005年出臺的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，明確指出生態(tài)環(huán)保要“依靠科技進(jìn)步，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”。2006年的“十一五”規(guī)劃綱要，又對主要污染物排放總量設(shè)定了約束性指標(biāo)，如“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%等”[2]。2007年，國務(wù)院還印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，并聯(lián)合相關(guān)部門開展了關(guān)停和淘汰落后產(chǎn)能，遏制高耗能行業(yè)擴(kuò)張的工作。政府還“大力發(fā)展節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)，開發(fā)風(fēng)能、太陽能等清潔、可再生能源?！盵2]在各級政府的積極推動下，各地的節(jié)能減排都取得了顯著的效果。2012年，黨的十八大提出要“加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展”[12]（P31）。政府也愈加重視平衡環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益、長遠(yuǎn)利益和眼前利益，“既要綠水青山，也要金山銀山”[13]。在生態(tài)保護(hù)中發(fā)展經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中保護(hù)生態(tài)，將發(fā)展生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)、開發(fā)綠色能源和綠色產(chǎn)品、治理生態(tài)環(huán)境等作為新的經(jīng)濟(jì)增長點。2014年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，將“推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式”作為新常態(tài)的特征之一。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確提出要大幅提高經(jīng)濟(jì)綠色化程度，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。從節(jié)能降耗到技術(shù)改造再到發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，從行為管理到目標(biāo)管理，一系列管理監(jiān)督思想與策略的發(fā)展創(chuàng)新，進(jìn)一步豐富了政府生態(tài)監(jiān)管責(zé)任的內(nèi)容。

20世紀(jì)90年代開始，治理理論在世界范圍內(nèi)興起。作為社會管理的一種新方式，它主張改革以權(quán)力為中心的管控型政府管理，建立多中心治理模式，引入市場機(jī)制更好地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，更有效地滿足社會需要。這股世界潮流的影響和中國特色社會主義實踐的客觀需求，推動了我國政府的職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程。2004年的政府工作報告指出：“各級政府要全面履行職能，在繼續(xù)搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、加強(qiáng)市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能?！盵2]2005年更是明確提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”“我們的奮斗目標(biāo)是，讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣，有更好的工作和生活環(huán)境”[2]。黨的十六屆六中全會闡述了服務(wù)型政府建設(shè)的基本內(nèi)容，提出要逐步建立起惠及全民的基本公共服務(wù)體系，標(biāo)志著我國政府逐步從管制政府轉(zhuǎn)向服務(wù)政府。

生態(tài)資源環(huán)境具有公共物品屬性，其公共服務(wù)需求量巨大，憑借政府的單一管治難以滿足公眾需求。黨的十六大以后，政府生態(tài)產(chǎn)品供給的責(zé)任意識日漸增強(qiáng)，供給的重點領(lǐng)域日漸明確，提出要以對百姓高度負(fù)責(zé)的態(tài)度和責(zé)任，“解決嚴(yán)重威脅人民群眾健康安全的環(huán)境污染問題，保證人民群眾在生態(tài)良性循環(huán)的環(huán)境中生產(chǎn)生活”[9]（P716）“完善公眾參與的法律保障，為各種社會力量參與人口資源環(huán)境工作搭建平臺”[9]（P826）。2006年，財政部制定《政府收支分類改革方案》，環(huán)境保護(hù)被納入“2007年政府收支分類科目”中。從此，政府環(huán)保預(yù)算有了自己的戶頭，生態(tài)環(huán)保投入逐年增加。為了給“子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水清的生產(chǎn)生活環(huán)境”，黨的十八大報告明確提出了建設(shè)美麗中國的目標(biāo)。2013年4月，習(xí)近平總書記在海南考察時指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！盵14]政府有責(zé)任通過治理生態(tài)環(huán)境來改善民生，保障人的生態(tài)權(quán)益，給廣大居民提供清潔的空氣、干凈的水以及森林、土地等生態(tài)公共產(chǎn)品，全面提高人的生活質(zhì)量。所以，要“實施重大生態(tài)修復(fù)工程，增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”[5]（P209）。同時，“建立吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理”[12]（P542）。隨著政府生態(tài)產(chǎn)品供給責(zé)任意識的增強(qiáng)，其環(huán)境治理范圍不斷擴(kuò)展，治理的重點領(lǐng)域也愈益清晰?！笆逡?guī)劃”明確提出，要積極開展重點領(lǐng)域如大氣、水、土壤的治理工作，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代。

四、從區(qū)域環(huán)保合作到命運(yùn)共同體建設(shè)，政府生態(tài)責(zé)任范圍擴(kuò)展

生態(tài)環(huán)境問題的整體性和復(fù)雜性，使得區(qū)域環(huán)保合作成為政府生態(tài)責(zé)任內(nèi)容的必選項。通過制定規(guī)劃將生態(tài)環(huán)保納入?yún)^(qū)域發(fā)展之中，對區(qū)域共同的生態(tài)環(huán)境問題采取合作行動，如開發(fā)區(qū)域環(huán)境信息共享平臺、進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付等，提高生態(tài)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)性和有效性。1998年特大洪災(zāi)過后，在全國總體規(guī)劃層面上，中央政府“對重點江河全流域?qū)嵭兴Y源統(tǒng)一調(diào)度。啟動了塔里木河、黑河流域綜合治理”[2]。2006年，政府強(qiáng)調(diào)“重點搞好‘三河三湖’（淮河海河遼河、太湖巢湖滇池）、南水北調(diào)水源及沿線、三峽庫區(qū)、松花江等流域污染防治”[2]。此后又“實施渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃”[2]，推進(jìn)了重點流域區(qū)域環(huán)境治理工作。在地方生態(tài)建設(shè)層面，武漢城市圈在2007年被列為區(qū)域環(huán)保合作試驗區(qū)，即 “全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)”。2009年，國務(wù)院審議通過了《珠江三角洲改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求構(gòu)筑珠三角的區(qū)域生態(tài)安全體系。2011年，政府“繼續(xù)實施重大生態(tài)修復(fù)工程，加強(qiáng)重點生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和管理”[2]，同年啟動了首個跨省的生態(tài)補(bǔ)償試點項目，新安江流域的生態(tài)環(huán)保合作。2012年，粵港澳政府共同編制實施《共建優(yōu)質(zhì)生活圈專項規(guī)劃》，為該區(qū)域開展生態(tài)環(huán)保合作奠定了政策基礎(chǔ)。2014年，《貴州省赤水河流域水污染防治生態(tài)補(bǔ)償暫行辦法》制定出臺，促成了畢節(jié)市和遵義市的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)保合作。2016年，《港澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》簽訂，強(qiáng)化了香港特區(qū)與澳門特區(qū)在環(huán)境監(jiān)測與研究、空氣污染防治、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面合作。2017年，《推進(jìn)雄安新區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作戰(zhàn)略合作協(xié)議》簽署，開啟了環(huán)境保護(hù)部與河北省人民政府合作推進(jìn)美麗河北和美麗中國建設(shè)的進(jìn)程。

黨的十九大提出“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”，這將政府生態(tài)責(zé)任上升到了民族生存發(fā)展的高度。隨著實踐的發(fā)展，我國政府越來越認(rèn)識到生態(tài)資源環(huán)境問題是全人類共同面臨的重大挑戰(zhàn)，生態(tài)危機(jī)的消除既離不開民族國家政府自身的努力，也離不開國際社會的合作。“各國在推進(jìn)發(fā)展的過程中，應(yīng)該本著對本國人民和世界各國人民負(fù)責(zé)的態(tài)度，充分考慮資源和環(huán)境的承受力，統(tǒng)籌考慮當(dāng)前和未來的發(fā)展，積極加強(qiáng)國際合作，共同應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)”[15]。協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保的國際行動，合作開展命運(yùn)共同體建設(shè)，保護(hù)好人類賴以生存的地球家園，已經(jīng)成為政府生態(tài)責(zé)任擴(kuò)展的必然方向。

進(jìn)行生態(tài)環(huán)保國際合作的基礎(chǔ)是彼此的認(rèn)可與信任。為了贏得其他國家的信任，中國政府首先承諾將自覺遵守國際環(huán)境保護(hù)相關(guān)條約，“積極參與應(yīng)對氣候變化國際合作，推動全球應(yīng)對氣候變化取得新進(jìn)展”[2]。作為一個負(fù)責(zé)任大國，中國政府還致力于生態(tài)環(huán)保國際合作機(jī)制的探索，提出應(yīng)“堅持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則和公平原則，建設(shè)性推動應(yīng)對氣候變化國際談判進(jìn)程”[2]。之后，中國陸續(xù)發(fā)表了與美國、巴西、印度、歐盟、法國等的氣候變化聯(lián)合聲明，推動了氣候談判多邊進(jìn)程。2013年2月，中國提出的生態(tài)文明理念推廣決議案，在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署獲得一致通過，為全球生態(tài)環(huán)境問題作出了重要貢獻(xiàn)。同年3月，習(xí)近平主席在莫斯科的演講中指出：“人類生活在同一個地球村里”，這個世界已經(jīng)“越來越成為你中有我，我中有你的命運(yùn)共同體”[5]（P272）。此后，命運(yùn)共同體思想多次在不同場合被重申和深化。面對全球生態(tài)環(huán)境危機(jī)的現(xiàn)實困境，命運(yùn)共同體思想擯棄了零和博弈的舊觀念，倡導(dǎo)共有地球家園的新理念，為推進(jìn)全球生態(tài)建設(shè)貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。2014年6月，中國向聯(lián)合國提交了應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)文件，做出了2030年之前的減排承諾，擔(dān)負(fù)起了全球氣候問題的一份責(zé)任。理論上，各國對生態(tài)命運(yùn)共同體建設(shè)具有對等的責(zé)任，但從歷史發(fā)展過程看，發(fā)達(dá)國家曾消耗了更多的能源資源，也從中獲得了更多利益，所以“發(fā)達(dá)國家應(yīng)該多一點共享，多一點擔(dān)當(dāng)，實現(xiàn)互惠共贏”[16]。2016年，中國政府簽署了《巴黎協(xié)定》，成為第23個締約方。2017年，環(huán)保部發(fā)布了《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》，提出了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保政策溝通、開展生態(tài)環(huán)保項目和活動等生態(tài)環(huán)保合作舉措，從實際行動上體現(xiàn)了中國政府著眼于全人類命運(yùn)共同體建設(shè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

五、改革開放以來政府生態(tài)責(zé)任演進(jìn)歷程的現(xiàn)實啟示

改革開放40年來，政府生態(tài)責(zé)任的目標(biāo)從單純的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，轉(zhuǎn)到實現(xiàn)以人為本的經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步與生態(tài)資源環(huán)境的協(xié)調(diào)，再到實現(xiàn)人民普遍幸福和人類永續(xù)發(fā)展，呈現(xiàn)出一個從經(jīng)驗、技術(shù)層面向科學(xué)層面再向文化、文明層面深入發(fā)展的趨勢，中國政府在生態(tài)文明建設(shè)的理論與實踐上愈益表現(xiàn)出自主自覺的特征，顯示出社會主義與資本主義在生態(tài)環(huán)境問題上的比較優(yōu)勢。政府生態(tài)責(zé)任的演進(jìn)歷程表明，中國生態(tài)環(huán)境問題的有效解決必須以政府為主導(dǎo)，堅持依法治理，堅持協(xié)同共治，堅持以中國國情為基礎(chǔ)吸收借鑒他國經(jīng)驗。

首先，要堅持生態(tài)法治、職責(zé)法定，以制度創(chuàng)新、法律完善，不斷提升政府的生態(tài)責(zé)任能力。要堅持立法先行，通過加強(qiáng)立法，不斷完善生態(tài)環(huán)保的法律法規(guī)，強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任，促進(jìn)生態(tài)法規(guī)的完備與配套，在全社會營造崇法、敬法和守法的文化氛圍，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理的法治化發(fā)展。要強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)，保證嚴(yán)格執(zhí)法，加大對生態(tài)環(huán)境違法行為的處罰，彰顯法治的力量。要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的法治教育，實行嚴(yán)格的責(zé)任追究，健全干部生態(tài)責(zé)任考核評價制度，強(qiáng)化政府的生態(tài)責(zé)任。要繼續(xù)鼓勵制度創(chuàng)新，提高生態(tài)環(huán)境治理效率。如具有包干性質(zhì)的河長制，作為一種基層生態(tài)環(huán)境治理的制度創(chuàng)新，就克服了以往“九龍治水”的弊端，從制度上解決了激勵問題，提高了水環(huán)境治理的效率。

其次，要堅持政府主導(dǎo)，多方參與，以多領(lǐng)域、多要素的協(xié)同治理，不斷提升政府生態(tài)環(huán)境治理的實效。生態(tài)環(huán)境問題的整體性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性，決定了政府生態(tài)責(zé)任能力的有限性。生態(tài)責(zé)任主體的多元化、生態(tài)環(huán)境治理方式的綜合化、生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的現(xiàn)代化，是政府生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。作為生態(tài)治理的第一責(zé)任人，政府除了要做好生態(tài)治理的制度供給，保護(hù)國家生態(tài)安全、維護(hù)公眾生態(tài)權(quán)益、促進(jìn)人與自然和諧之外，還要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保教育與宣傳，積極引導(dǎo)企業(yè)、環(huán)保社會組織、公眾等社會各界力量參與到生態(tài)治理中，擴(kuò)大生態(tài)治理的群眾基礎(chǔ)，實現(xiàn)全民共建共享。要合理確定各生態(tài)治理主體之間的關(guān)系，推行企業(yè)的綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展，支持生態(tài)治理的民間行動，鼓勵和促進(jìn)生態(tài)環(huán)保NGO的發(fā)展。要綜合運(yùn)用法律法規(guī)、市場機(jī)制、環(huán)保技術(shù)、綠色文化等多種手段，合理配置各類資源，建立涵蓋各領(lǐng)域的生態(tài)治理有機(jī)整體，發(fā)揮生態(tài)治理的協(xié)同效應(yīng)，提升生態(tài)治理的實效。

最后，要堅持馬克思主義生態(tài)價值觀和社會主義生態(tài)文明觀，以他國環(huán)境治理經(jīng)驗的中國式借鑒，打造生態(tài)治理的中國特色。要發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，堅持既立足中國又放眼全球，以中國的體制特征、文化傳統(tǒng)、社會發(fā)展特點等為依據(jù)，批判地吸取發(fā)達(dá)國家生態(tài)治理實踐的有益成果，走一條中國特色的生態(tài)治理現(xiàn)代化之路。要摒棄西方國家先污染后治理的舊思路，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向的統(tǒng)一，正確處理人與自然的關(guān)系。要按照“五位一體”總布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求，秉持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的先進(jìn)發(fā)展理念，堅持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好，不斷推進(jìn)中國特色生態(tài)治理的現(xiàn)代化，進(jìn)而為全球生態(tài)環(huán)境改善作出自己的貢獻(xiàn)。