構(gòu)建財(cái)政內(nèi)控制度 實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全面控制

在中央、湖北省、宜昌市關(guān)于“推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)”的有關(guān)文件和會(huì)議精神的指導(dǎo)下，2015年8月，該市在系統(tǒng)內(nèi)開(kāi)展了內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的宣傳教育和專題培訓(xùn)，統(tǒng)一了思想認(rèn)識(shí)，營(yíng)造了濃厚的內(nèi)控機(jī)制建設(shè)工作氛圍。同月制定了《宜昌市財(cái)政局內(nèi)部控制制度建設(shè)實(shí)施方案》，12月出臺(tái)了《宜昌市財(cái)政局內(nèi)部控制基本制度（試行）》，并據(jù)此成立了內(nèi)部控制委員會(huì)，并出臺(tái)了《宜昌市財(cái)政局內(nèi)部控制委員會(huì)議事規(guī)則》，緊接著又出臺(tái)了八個(gè)專項(xiàng)制度和各單位工作控制流程。

一、財(cái)政內(nèi)控制度的目標(biāo)

2014年11月1日財(cái)政部 《內(nèi)部控制基本制度（試行）》（財(cái)辦〔2014〕40 號(hào)）正式實(shí)施，標(biāo)志著財(cái)政系統(tǒng)性的內(nèi)部控制建設(shè)工作全面啟動(dòng)。在財(cái)政部門實(shí)行內(nèi)部控制制度，目的是發(fā)揮好財(cái)政在治國(guó)理政中的職能作用，盡可能地降低政策制定和資金分配過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)提高財(cái)政部門的工作效率和服務(wù)質(zhì)量。2015年下半年，宜昌市財(cái)政局在全省率先啟動(dòng)了這項(xiàng)改革工作。該市在內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)中首要確定了四大目標(biāo)：

一是嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，提高工作質(zhì)量和效率。此前紀(jì)委、紀(jì)檢部門將財(cái)經(jīng)紀(jì)律作為重點(diǎn)抓手，開(kāi)展了大量的檢查活動(dòng)。2014年開(kāi)展的票據(jù)專項(xiàng)治理工作（對(duì)其前一年度經(jīng)費(fèi)支出票據(jù)進(jìn)行重點(diǎn)檢查）到2017年已抽取了200余家市直單位。2015年財(cái)政部門牽頭了財(cái)務(wù)報(bào)銷制度專項(xiàng)治理（省級(jí)）、農(nóng)業(yè)扶貧專項(xiàng)資金治理、損害群眾利益的腐敗問(wèn)題專項(xiàng)治理、違規(guī)報(bào)銷工作治理等，此外還配合了多項(xiàng)黨風(fēng)廉政建設(shè)專項(xiàng)治理工作。在這些專項(xiàng)治理工作中發(fā)現(xiàn)，內(nèi)控制度不健全導(dǎo)致了很多問(wèn)題。然而，由于近幾年各類檢查繁多，專項(xiàng)檢查往往存在著單位被重復(fù)檢查，疲于應(yīng)付等問(wèn)題，在某種意義上違背了初衷。為此，宜昌市財(cái)政部門運(yùn)用內(nèi)部控制的理念和方法，在審計(jì)、國(guó)稅、地稅、公安局等部門的協(xié)助下，積極整合各方力量，在已定的各項(xiàng)檢查方案下，協(xié)調(diào)每項(xiàng)監(jiān)督檢查內(nèi)容同時(shí)并進(jìn)，盡力做到一次駐點(diǎn)就能完成多項(xiàng)檢查任務(wù)。二是確保各項(xiàng)規(guī)章制度在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)得到有效貫徹執(zhí)行。依法行政讓財(cái)政各項(xiàng)行為和活動(dòng)、各項(xiàng)規(guī)章制度的出臺(tái)均要有法可依、有法必依，合規(guī)合法，防止行政風(fēng)險(xiǎn)。三是嚴(yán)格遵守廉潔從政規(guī)定，防范舞弊和預(yù)防腐敗。財(cái)政部門因管控大規(guī)模的財(cái)政資金，曾是腐敗的高發(fā)區(qū)。如個(gè)別地方財(cái)政部門內(nèi)部工作人員轉(zhuǎn)移、貪污、挪用財(cái)政資金立案金額達(dá)數(shù)千萬(wàn)元。究其原因，均因制度不健全而起，因此通過(guò)建立內(nèi)控制度，把廉潔從政放在前面，以確保財(cái)政資金的安全性、規(guī)范性和有效性。四是將工作記錄、預(yù)決算報(bào)告等相關(guān)信息、報(bào)告做到真實(shí)完整。痕跡管理能夠?yàn)閮?nèi)部控制提供充分的依據(jù)。

二、財(cái)政內(nèi)控的實(shí)現(xiàn)路徑

一是決策控制。要求宏觀決策基于微觀決策作出，微觀決策服從于宏觀決策，重大決策集體作出，實(shí)行嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)制。在具體操作上，凡是參與決策的人員，都應(yīng)當(dāng)在決策相關(guān)記錄中簽字確認(rèn)，一旦發(fā)生因決策失誤造成的損失，決策者應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。二是會(huì)計(jì)控制。利用會(huì)計(jì)核算提供的數(shù)據(jù)和其他有關(guān)數(shù)據(jù)，詳細(xì)記錄預(yù)算收支的全過(guò)程，使得財(cái)政資金在各個(gè)環(huán)節(jié)的狀態(tài)隨時(shí)得到掌控。其關(guān)鍵是提高會(huì)計(jì)控制質(zhì)量，保證會(huì)計(jì)控制高效運(yùn)行。三是預(yù)算控制。包括財(cái)政預(yù)算編制控制、公共投資計(jì)劃的管理控制、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告控制、財(cái)政資金的安全控制、財(cái)政支出的過(guò)程控制、財(cái)政支出的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)控制、財(cái)政采購(gòu)行為控制、財(cái)政支出績(jī)效的控制。四是內(nèi)部環(huán)境控制。包括對(duì)財(cái)政部門組織結(jié)構(gòu)控制、對(duì)財(cái)政管理人員的管理控制、對(duì)職務(wù)分離的控制、對(duì)授權(quán)批準(zhǔn)的控制、對(duì)財(cái)政部門執(zhí)行的控制等，其要義是內(nèi)部制衡。五是審計(jì)控制。包括外部審計(jì)與內(nèi)部審計(jì)，監(jiān)督和評(píng)價(jià)內(nèi)部控制體系的完善程度，對(duì)財(cái)政運(yùn)行中的管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別與控制，提出整改建議和相應(yīng)措施，營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，保障財(cái)政內(nèi)部控制的完整性和有效性。

此外，財(cái)政內(nèi)部控制的實(shí)現(xiàn)路徑還包括：法制控制，以法律和制度形式強(qiáng)化內(nèi)部控制責(zé)任約束；成本控制，需權(quán)衡成本、風(fēng)險(xiǎn)與收益的關(guān)系；權(quán)限控制，對(duì)單位內(nèi)部有關(guān)部門和人員處理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行授權(quán)批準(zhǔn)；信息控制，健全信息化環(huán)境下的內(nèi)控信息系統(tǒng)，包括信息收集機(jī)制、溝通機(jī)制以及投訴、舉報(bào)管理制度。

三、財(cái)政內(nèi)控方法

（一）管理控制論

財(cái)政內(nèi)部控制是管理控制理論在財(cái)政管理實(shí)踐中的具體應(yīng)用。具體包括設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)膬?nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，輔以健全的、功能強(qiáng)大的信息和報(bào)告系統(tǒng)，在此基礎(chǔ)上，遵循權(quán)力制衡、權(quán)責(zé)一致的原則，保證內(nèi)部控制有效執(zhí)行和有力監(jiān)督。

（二）COSO評(píng)價(jià)體系

借鑒美國(guó)COSO委員會(huì)發(fā)布的指導(dǎo)內(nèi)部控制實(shí)踐綱領(lǐng)性文件——《內(nèi)部控制整體框架》，從風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制環(huán)境、信息與溝通、控制活動(dòng)、監(jiān)督五個(gè)方面構(gòu)建了控制體系，并確立了“全員參與”、“以人為本”和“風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向”的中心思想。

（三）財(cái)政透明度評(píng)估

財(cái)政透明度評(píng)估是最早從會(huì)計(jì)、制度、指標(biāo)、預(yù)測(cè)的透明度等方面進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明的內(nèi)部控制方法。利用盡可能地公開(kāi)具有可比性、及時(shí)性、真實(shí)性、具體性、明晰性的政府相關(guān)信息，使各經(jīng)濟(jì)主體能夠?qū)φ呢?cái)政地位和政府活動(dòng)的成本和收益有一個(gè)相對(duì)精確的估計(jì)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

根據(jù)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)要素和詳細(xì)的原始數(shù)據(jù)，制定各種報(bào)表，建立指標(biāo)體系，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)程度作出估計(jì)，形成風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)

將財(cái)政活動(dòng)及其運(yùn)行結(jié)果記錄與事前的預(yù)測(cè)、預(yù)算、績(jī)效目標(biāo)等指標(biāo)進(jìn)行分析比較,以評(píng)價(jià)財(cái)政活動(dòng)達(dá)到目標(biāo)的程度。

（六）層次分析法

首先，確定財(cái)政內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系；其次，確定各項(xiàng)指標(biāo)在總體評(píng)價(jià)中相對(duì)重要程度，即指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重；最后，根據(jù)層次權(quán)重作出相應(yīng)的判斷和決策。

四、具體做法

（一）按層次結(jié)構(gòu)布局財(cái)政內(nèi)控制度

宜昌市財(cái)政局內(nèi)控制度從六個(gè)層次進(jìn)行布局：一是建立內(nèi)部控制機(jī)制，每一筆業(yè)務(wù)辦理必須由兩個(gè)或兩個(gè)以上人員處理，嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位規(guī)章制度；二是建立橫向制衡機(jī)制，制定詳細(xì)完備的業(yè)務(wù)工作流程，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)部門與業(yè)務(wù)科室定期對(duì)賬管理，并與開(kāi)戶銀行簽訂大額轉(zhuǎn)賬及現(xiàn)金支出反饋核實(shí)協(xié)議；三是建立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制，建立統(tǒng)一檢查機(jī)制，整合財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督資源，做到財(cái)政部門監(jiān)督檢查不重復(fù)，特別注重財(cái)政專戶資金檢查，做到出納賬目與財(cái)務(wù)報(bào)表、報(bào)表數(shù)與銀行存款數(shù)、出納賬目與銀行存款數(shù) “三核對(duì)”；四是建立協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，建立信息共享平臺(tái)，共同維護(hù)檢查計(jì)劃、進(jìn)展、結(jié)論等信息數(shù)據(jù)，使財(cái)政部門與政府各行政執(zhí)法職能機(jī)構(gòu)間的溝通渠道暢通；五是探索互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管模式，采用財(cái)政信息大數(shù)據(jù)比對(duì)，快速處理監(jiān)督信息，實(shí)現(xiàn)財(cái)政運(yùn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，及時(shí)糾錯(cuò)糾偏；六是建立黑名單制度和公告制度，建立政府采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理、收入征繳、中介服務(wù)方面的黑名單，且及時(shí)將監(jiān)督檢查意見(jiàn)和建議向相關(guān)部門通報(bào)或向社會(huì)公告，形成社會(huì)監(jiān)督合力。

（二）明確財(cái)政內(nèi)部控制制度的實(shí)施方案

除了包括內(nèi)部控制的四大目標(biāo)外，宜昌財(cái)政內(nèi)部控制實(shí)施方案還包括如下主要內(nèi)容：內(nèi)控基本制度的五個(gè)要素，即內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息溝通、內(nèi)部監(jiān)督；實(shí)施內(nèi)部控制的六項(xiàng)原則，即全面性原則、制衡性原則、權(quán)責(zé)對(duì)等原則、重要性原則、適應(yīng)性原則、有效性原則；內(nèi)部控制的組織機(jī)構(gòu)，成立了內(nèi)部控制委員會(huì)，下設(shè)辦公室，各單位設(shè)內(nèi)控管理崗和內(nèi)控管理聯(lián)絡(luò)員；內(nèi)部控制制度建設(shè)的主要任務(wù)，包括建立內(nèi)部控制的基本制度、專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法、操作規(guī)程以及權(quán)力制約的運(yùn)行體系。

（三）出臺(tái)八項(xiàng)專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法

宜昌市財(cái)政內(nèi)控制度的專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法通過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析、確級(jí)、應(yīng)對(duì)、測(cè)試和報(bào)告進(jìn)行全過(guò)程管理。主要有防范信息系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)的信息系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法；防范調(diào)查研究風(fēng)險(xiǎn)的政策制定風(fēng)險(xiǎn)管理辦法；防范履行崗位職責(zé)過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)的崗位利益沖突風(fēng)險(xiǎn)管理辦法；防范規(guī)章制度和工作機(jī)制風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)管理辦法；防范單位及個(gè)人履行行政職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)管理辦法；防范管理制度和政策措施風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理辦法；防范日常工作風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法；防范輿論風(fēng)險(xiǎn)的公共關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)管理辦法。

（四）建立四大權(quán)力控制體系

1、不相容崗位（職責(zé)）分離控制。實(shí)施清晰的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，并通過(guò)實(shí)施分離措施，明確細(xì)化責(zé)任，建立關(guān)鍵崗位的職責(zé)雙保險(xiǎn)和定期輪換制度，各單位各崗位有正式、書面的崗位職責(zé)說(shuō)明。同時(shí)，建立和實(shí)施相對(duì)獨(dú)立的報(bào)告制度，報(bào)告關(guān)系清晰。以此形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、橫向與縱向相互制約監(jiān)督的工作機(jī)制。

2、授權(quán)控制。建立有體系的內(nèi)部管理制度，確定相關(guān)主體及其權(quán)限，規(guī)范其內(nèi)容與程序，科學(xué)分配權(quán)力，對(duì)所有授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一管理；根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)與特點(diǎn)、管理層級(jí)、職責(zé)分工和組織機(jī)構(gòu)、財(cái)政業(yè)務(wù)及管理需要的發(fā)展變化、風(fēng)險(xiǎn)狀況采取分級(jí)授權(quán)；對(duì)執(zhí)行情況保持常態(tài)化監(jiān)管、定期評(píng)估和及時(shí)調(diào)整。

3、流程控制。制定涵蓋財(cái)政業(yè)務(wù)活動(dòng)的書面流程，包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)政策制定和實(shí)施的流程，以及預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督流程。通過(guò)流程再造，使所有控制在流程中解決，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)流、資金流、業(yè)務(wù)流的流程統(tǒng)一，將內(nèi)控管理嵌入業(yè)務(wù)流程，對(duì)流程化內(nèi)容采取常態(tài)化監(jiān)控、評(píng)價(jià)和改善，提升過(guò)程化控制的自動(dòng)更新能力。重點(diǎn)加強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督流程分級(jí)和模塊化、規(guī)范化管理。

4、信息系統(tǒng)管理控制。將內(nèi)控的理念、方式方法、內(nèi)容進(jìn)行信息化處理，可以最大限度減少人為操縱因素。

（五）健全信息公開(kāi)透明制度

一是公開(kāi)預(yù)決算信息，公開(kāi)信息列示到了 “類”或“款”級(jí)科目，同時(shí)公開(kāi)了單位職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作目標(biāo)及任務(wù)、數(shù)據(jù)增減變化的情況說(shuō)明，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的名詞進(jìn)行了解釋，保證預(yù)算信息的可讀性；二是公開(kāi)政府采購(gòu)信息，通過(guò)“政府采購(gòu)網(wǎng)”向社會(huì)公開(kāi)，公開(kāi)內(nèi)容包括采購(gòu)需求、采購(gòu)文件、采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)結(jié)果、采購(gòu)合同和履約驗(yàn)收六個(gè)方面的全過(guò)程信息；三是公開(kāi)財(cái)政政務(wù)信息，制訂和實(shí)施11項(xiàng)政務(wù)公開(kāi)工作制度，通過(guò)宜昌市政府門戶網(wǎng)站和宜昌市財(cái)政與編制政務(wù)公開(kāi)網(wǎng)及時(shí)公開(kāi)財(cái)政規(guī)范性文件，且所有上網(wǎng)公開(kāi)信息都要做到“三個(gè)必須”、“三個(gè)一致”①；四是開(kāi)通“宜昌財(cái)政”官方微信、微博，公示監(jiān)督檢查舉報(bào)電話和多點(diǎn)設(shè)立預(yù)算執(zhí)行查詢窗口，借助各類平臺(tái)全方位、立體化地發(fā)布財(cái)政政策、財(cái)政數(shù)據(jù)、財(cái)會(huì)資訊等重要信息，既方便社會(huì)各界查詢、了解所需信息和反映問(wèn)題，也主動(dòng)接受社會(huì)和公眾監(jiān)督；五是公開(kāi)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)流程清單，通過(guò)公開(kāi)，有利于理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，有利于推進(jìn)權(quán)力依法運(yùn)行，防止公共權(quán)力濫用。

（六）創(chuàng)新以項(xiàng)目為載體的公共資金管理機(jī)制

除了按照國(guó)務(wù)院《財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案》的精神，將政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算部分調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌安排，取消部分資金?？顚Ｓ玫茸龇ㄍ?，宜昌市還以項(xiàng)目為載體進(jìn)行了公共資金管理機(jī)制的創(chuàng)新。

一是統(tǒng)籌整合政府專項(xiàng)資金。根據(jù)《關(guān)于創(chuàng)新管理機(jī)制統(tǒng)籌使用財(cái)政專項(xiàng)資金的實(shí)施意見(jiàn)》，在不改變資金所有權(quán)的前提下，財(cái)政部門通過(guò)項(xiàng)目來(lái)整合資金。建立項(xiàng)目?jī)?yōu)選機(jī)制，優(yōu)選一批重點(diǎn)項(xiàng)目，將各類專項(xiàng)資金按性質(zhì)統(tǒng)籌安排。與此同時(shí)，也將三年滾動(dòng)預(yù)算坐實(shí)，財(cái)政部門對(duì)主管部門下達(dá)三年滾動(dòng)預(yù)算備選項(xiàng)目通知，同時(shí)安排前期工作經(jīng)費(fèi)，條件成熟后正式列入預(yù)算，第一年的項(xiàng)目直接納入年度政府預(yù)算編制范圍，第二、第三年的項(xiàng)目進(jìn)入預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)。此外，完善了財(cái)政專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配管理制度，下發(fā)了《宜昌市城區(qū)中小企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配實(shí)施方案》《宜昌市科技專項(xiàng)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配實(shí)施方案》，起草完成了《宜昌市農(nóng)業(yè)資金競(jìng)爭(zhēng)性分配實(shí)施方案》。

二是統(tǒng)籌整合上級(jí)財(cái)政資金。向上申報(bào)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目?jī)?yōu)先從本級(jí)預(yù)算或本級(jí)預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)中篩選，對(duì)上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排的支出項(xiàng)目，本級(jí)財(cái)政安排配套資金，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)財(cái)政資金整合。

三是統(tǒng)籌整合社會(huì)資金。對(duì)于全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)財(cái)政貼息方式引導(dǎo)銀行資金配套投入，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)和試點(diǎn)示范方式引導(dǎo)社會(huì)資金配套投入，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式推廣PPP模式。進(jìn)而多角度發(fā)揮出財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資金“四兩撥千斤”的作用。

四是統(tǒng)籌整合債務(wù)資金。將平臺(tái)公司債務(wù)和行政事業(yè)單位債務(wù)納入預(yù)算管理，細(xì)化到具體項(xiàng)目，與公共預(yù)算項(xiàng)目統(tǒng)籌整合安排。

（七）建立嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的長(zhǎng)效機(jī)制

宜昌市從制度建設(shè)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和加強(qiáng)監(jiān)管三個(gè)方面建立嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的長(zhǎng)效機(jī)制。一是制度建設(shè)。先后出臺(tái)或轉(zhuǎn)發(fā)了市直行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理辦法、出國(guó)培訓(xùn)費(fèi)、出國(guó)經(jīng)費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、外賓接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)8個(gè)辦法，其他辦法還在起草之中。同時(shí)還出臺(tái)了財(cái)政局機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理相關(guān)辦法，加強(qiáng)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理。二是業(yè)務(wù)培訓(xùn)。先后開(kāi)展了行政和事業(yè)單位會(huì)計(jì)培訓(xùn)、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)、部門決算培訓(xùn)、財(cái)政供養(yǎng)人員信息庫(kù)培訓(xùn)、單位采購(gòu)人員培訓(xùn)、財(cái)務(wù)人員會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作培訓(xùn)6次專題培訓(xùn)活動(dòng)，進(jìn)一步提高會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)水平。每年累計(jì)安排不少于一周的時(shí)間對(duì)預(yù)算單位、縣市區(qū)、相關(guān)企業(yè)和中介組織免費(fèi)提供業(yè)務(wù)培訓(xùn)服務(wù)，包括財(cái)政政策法規(guī)、預(yù)決算編制、投資評(píng)審、政府采購(gòu)、績(jī)效評(píng)價(jià)、資產(chǎn)管理、會(huì)計(jì)管理、財(cái)經(jīng)紀(jì)律等方面，為單位提供多層次學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。三是加強(qiáng)監(jiān)管。除了推進(jìn)市直主管部門對(duì)所屬二級(jí)單位實(shí)行財(cái)務(wù)集中監(jiān)管外，進(jìn)一步加強(qiáng)市直政府投融資平臺(tái)公司財(cái)務(wù)監(jiān)管，出臺(tái)財(cái)務(wù)管理辦法和財(cái)務(wù)總監(jiān)管理辦法。

（八）財(cái)政內(nèi)部控制制度建設(shè)的其他方面

全面建立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度。包括事前事后的全面績(jī)效控制。事前績(jī)效控制體現(xiàn)為：?jiǎn)挝簧陥?bào)項(xiàng)目資金預(yù)算的同時(shí)，要明確其績(jī)效目標(biāo)，財(cái)政部門及時(shí)將績(jī)效目標(biāo)評(píng)審結(jié)果隨同預(yù)算批復(fù)到單位。事后績(jī)效控制體現(xiàn)為：項(xiàng)目實(shí)施完成后，一方面單位要開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)并向財(cái)政報(bào)告績(jī)效情況，另一方面財(cái)政部門要組織第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果作為編制下一年度預(yù)算的參考依據(jù)。2015年通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)建立了宜昌市市級(jí)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)庫(kù)，聘請(qǐng)11家機(jī)構(gòu)對(duì)2016年部分項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。此外，為充分調(diào)動(dòng)各單位參與績(jī)效評(píng)價(jià)工作，建立了市財(cái)政局預(yù)算科、各業(yè)務(wù)科室、被評(píng)價(jià)單位、中介機(jī)構(gòu)的聯(lián)系機(jī)制，理清了各自的職責(zé)范圍，形成預(yù)算績(jī)效管理齊抓共管的格局。

一是推行建設(shè)類項(xiàng)目投資評(píng)審改革。根據(jù)《宜昌市政府投資項(xiàng)目管理辦法》和《市級(jí)政府投資項(xiàng)目資金管理辦法》，對(duì)預(yù)算安排的政府投資項(xiàng)目先評(píng)審再進(jìn)行政府采購(gòu)，按評(píng)審確定的價(jià)格作為政府采購(gòu)的控制標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)政府投資項(xiàng)目財(cái)政性資金實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控。

二是規(guī)范行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。根據(jù)《宜昌市市直行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》對(duì)市直行政事業(yè)單位的資產(chǎn)進(jìn)行了資產(chǎn)登記、資產(chǎn)處置、收益分配、資產(chǎn)購(gòu)置等的全過(guò)程管理。根據(jù)《市財(cái)政局關(guān)于開(kāi)展市直事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記與發(fā)證工作的通知》，對(duì)市直事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)清查、產(chǎn)權(quán)登記、加強(qiáng)監(jiān)管。此外，正在醞釀先于湖北省出臺(tái)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法。

三是規(guī)范公務(wù)員津貼補(bǔ)貼和事業(yè)單位績(jī)效工資管理。宜昌市在大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，測(cè)算了公務(wù)員津補(bǔ)貼和績(jī)效工資的標(biāo)準(zhǔn)，并把握湖北省調(diào)整規(guī)范機(jī)關(guān)公務(wù)員津貼補(bǔ)貼和事業(yè)單位績(jī)效工資的契機(jī)，從提高津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、拓展改革性補(bǔ)貼項(xiàng)目、增加獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)三方面來(lái)提高干部職工的收入水平。在增收節(jié)支、整合結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等多渠道籌措資金基礎(chǔ)上，積極向省級(jí)部門爭(zhēng)取補(bǔ)助政策，確保這項(xiàng)政策執(zhí)行到位，達(dá)到了預(yù)期效果。

四是規(guī)范財(cái)政執(zhí)法和宣傳。通過(guò)簽訂行政執(zhí)法責(zé)任書、制定執(zhí)法證考試制度和執(zhí)法證管理制度、執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度、完善行政決策法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、規(guī)范行政執(zhí)法的文書格式、與司法部門良好銜接等渠道，規(guī)范財(cái)政行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)執(zhí)法檢查，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督作用。同時(shí)，結(jié)合六五普法的要求，制定《宜昌市財(cái)政法制宣傳教育第六個(gè)五年規(guī)劃》，開(kāi)展法治學(xué)習(xí)教育和法治文化創(chuàng)建工作，組織實(shí)施“法律六進(jìn)”和審計(jì)案例分析活動(dòng)，以宣傳財(cái)政法律知識(shí)。

五、取得的成效

《宜昌市財(cái)政局內(nèi)部控制基本制度（試行）》是財(cái)政局內(nèi)控體系的總則和綱要，在以基本制度為核心的財(cái)政內(nèi)部控制制度體系建立以來(lái)，宜昌市財(cái)政部門做了大量的探索和實(shí)踐，相關(guān)工作取得了良好成效。

在財(cái)務(wù)集中監(jiān)管方面，出臺(tái)了財(cái)務(wù)集中監(jiān)管方案，建立了集中監(jiān)管工作推進(jìn)機(jī)制，形成了財(cái)務(wù)監(jiān)管合力；規(guī)范了二級(jí)單位財(cái)務(wù)管理行為，加強(qiáng)了財(cái)會(huì)人員自律意識(shí)，嚴(yán)格依法征收規(guī)費(fèi)；明確了支出項(xiàng)目審批權(quán)限，各種支出項(xiàng)目審批均有法可依；有效改變了過(guò)去主管部門對(duì)二級(jí)單位財(cái)務(wù)收支情況不清楚的被動(dòng)局面，降低了行政支出成本，壓縮了“三公”經(jīng)費(fèi)支出；形成了全方位、無(wú)縫隙的監(jiān)管格局，加大了財(cái)政監(jiān)督力度，增強(qiáng)了監(jiān)督效果，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正苗頭性問(wèn)題。在財(cái)務(wù)集中監(jiān)管制度下，財(cái)政透明度進(jìn)一步提高，“尋租”的可能性進(jìn)一步減少，有利于從源頭治理腐敗。

在嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律長(zhǎng)效機(jī)制方面，所開(kāi)展的相關(guān)監(jiān)督檢查取得了較好的成效，例如，發(fā)現(xiàn)少數(shù)單位存在“小金庫(kù)”問(wèn)題，部分單位超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放津補(bǔ)貼，非稅收入不及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)，“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)開(kāi)支不符合規(guī)定，不按規(guī)定辦理政府采購(gòu)手續(xù)，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作不規(guī)范等。隨著嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律長(zhǎng)效機(jī)制的建立和實(shí)施，規(guī)范了單位會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)行為，提高了其財(cái)務(wù)管理水平，有力地保障了財(cái)政性資金安全、及時(shí)地支付，遏制了“小金庫(kù)”滋生的勢(shì)頭，取締了各單位形形色色的“私房錢”，堵塞了公共資金的“跑冒滴漏”等問(wèn)題。再如，經(jīng)費(fèi)支出票據(jù)專項(xiàng)檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題主要表現(xiàn)為白條入賬和支出無(wú)審批、明細(xì)等。此外，圍繞著嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律長(zhǎng)效機(jī)制所開(kāi)展的各項(xiàng)培訓(xùn)，進(jìn)一步提升了財(cái)政干部的業(yè)務(wù)素質(zhì)，為建立“全員參與、全面覆蓋、全程監(jiān)控”的大監(jiān)控體制奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，同時(shí)，提高了領(lǐng)導(dǎo)干部艱苦奮斗、廉潔自律的思想覺(jué)悟，保障了國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)范、安全，資產(chǎn)的高效運(yùn)行，提高了財(cái)政性資金的使用效益。

在專項(xiàng)資金管理機(jī)制方面，實(shí)現(xiàn)了“可放大、可精準(zhǔn)、可評(píng)估、可循環(huán)”的績(jī)效預(yù)期，打破了條塊分割、各自為政，構(gòu)建起統(tǒng)籌使用政府專項(xiàng)資金管理的新機(jī)制。同時(shí)，促進(jìn)了“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：一是促進(jìn)財(cái)政資金分散使用向集中使用轉(zhuǎn)變，將目前較為分散、固化的中小企業(yè)發(fā)展、科技研究與開(kāi)發(fā)、城建、農(nóng)業(yè)、教育、環(huán)保、旅游、內(nèi)外貿(mào)發(fā)展等專項(xiàng)資金與上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)資金等統(tǒng)籌使用，資金規(guī)模集聚放大，有利于集中財(cái)力辦大事。二是促進(jìn)財(cái)政資金粗放型投資向集約型投資轉(zhuǎn)變。每一個(gè)項(xiàng)目在進(jìn)入預(yù)算前都要經(jīng)過(guò)1-2年的科學(xué)評(píng)估、充分論證，并實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性分配，把有限的財(cái)政資源配置到 “刀刃”上，有效提高了預(yù)算編制質(zhì)量，增強(qiáng)了資金分配的科學(xué)性。三是促進(jìn)財(cái)政投入型預(yù)算向績(jī)效型預(yù)算轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了各業(yè)務(wù)主管部門在統(tǒng)籌使用財(cái)政專項(xiàng)資金中的績(jī)效評(píng)價(jià)主體責(zé)任，對(duì)市直21個(gè)部門58個(gè)項(xiàng)目實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，涉及資金35億元，市直9個(gè)部門試編部門預(yù)算支出整體績(jī)效目標(biāo)，構(gòu)建“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的管理機(jī)制。

在事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理方面，對(duì)相關(guān)單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行了資產(chǎn)清查、產(chǎn)權(quán)登記，加強(qiáng)了監(jiān)管?，F(xiàn)已組織完成了319個(gè)行政、事業(yè)、企業(yè)單位的培訓(xùn)工作，各單位正在積極進(jìn)行自查或聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)清查，為國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益管理辦法的執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)。

在開(kāi)展多種形式的法治宣傳活動(dòng)方面，開(kāi)展了預(yù)算法、政府采購(gòu)法等專題法律知識(shí)講座30余場(chǎng)，比“十一五”期間增加了10余場(chǎng)；增加了網(wǎng)上普法學(xué)習(xí)的新方式，組織全局干部職工完成了本年度無(wú)紙化學(xué)法用法考試，參考率和優(yōu)秀率均達(dá)100%；借憲法宣傳日之勢(shì)，大力加強(qiáng)普法的社會(huì)宣傳效應(yīng)。

注釋：

①“三個(gè)必須”即必須填寫網(wǎng)上公開(kāi)預(yù)審責(zé)任表，必須有具體經(jīng)辦人、科室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)簽字，必須經(jīng)技術(shù)組技術(shù)審核通過(guò)后方能上網(wǎng)公開(kāi)；“三個(gè)一致”即各類公開(kāi)的專項(xiàng)資金要做到上級(jí)撥付數(shù)與本級(jí)分配數(shù)、資金匯總數(shù)與分配數(shù)、分配辦法與分配結(jié)果三個(gè)一致。

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