全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革：實(shí)踐困境與解決路徑探索

童 偉 黃如蘭

內(nèi)容提要：進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著公共財(cái)政理論的建立，我國(guó)政府及財(cái)政部門(mén)逐步開(kāi)始以實(shí)施預(yù)算績(jī)效考評(píng)、建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系為突破口，以最終實(shí)行績(jī)效預(yù)算為目標(biāo)的積極探索和實(shí)踐，各類(lèi)關(guān)于績(jī)效預(yù)算管理的政策措施不斷發(fā)布，逐步形成了一套相對(duì)完善的政策體系與制度規(guī)范。與此同時(shí)，鑒于績(jī)效預(yù)算理念尚未真正樹(shù)立，重評(píng)價(jià)過(guò)程，輕評(píng)價(jià)結(jié)果，評(píng)價(jià)結(jié)論實(shí)際應(yīng)用效力不高；績(jī)效評(píng)價(jià)重心偏移，評(píng)價(jià)結(jié)果可操作性不強(qiáng)；評(píng)價(jià)管理不夠規(guī)范等問(wèn)題也十分突出，在一定程度上削弱了預(yù)算績(jī)效管理的有效性。本文即是對(duì)當(dāng)前中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理存在的實(shí)踐問(wèn)題及對(duì)未來(lái)選擇的探討。

經(jīng)過(guò)十余年的持續(xù)推進(jìn)，中國(guó)績(jī)效預(yù)算改革在有效抑制部門(mén)支出需求、提高資金分配效率、增進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明等方面取得了較為顯著的成果。同時(shí)在以事后績(jī)效評(píng)價(jià)改善財(cái)政資金決策及使用效益，以事前績(jī)效評(píng)估提升財(cái)政資源配置效果，從人為分錢(qián)到制度分錢(qián)，以績(jī)效預(yù)算促民主理財(cái)?shù)确矫娣e累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。

一、預(yù)算績(jī)效管理改革的中國(guó)實(shí)踐與推進(jìn)

總體來(lái)看，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段。

（一）初步試點(diǎn)階段

21世紀(jì)初績(jī)效預(yù)算理念開(kāi)始進(jìn)入我國(guó)。理論界和實(shí)務(wù)部門(mén)對(duì)我國(guó)實(shí)行績(jī)效預(yù)算改革的必要性和可行性進(jìn)行了較為深入的探討，一致認(rèn)為，雖然我國(guó)還不具備實(shí)施績(jī)效預(yù)算的基本條件，但通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建，積極推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，可有效促進(jìn)財(cái)政資金使用效益的提高，對(duì)我國(guó)政府預(yù)算制度完善具有重要意義。

2001年，根據(jù)財(cái)政部安排，湖北恩施率先開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。2003年，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，使預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)正式列入我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理改革議程。

此后，部分中央和地方財(cái)政部門(mén)開(kāi)始績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，對(duì)教育、科技、衛(wèi)生、轉(zhuǎn)移支付等部分領(lǐng)域的一些項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。同期，財(cái)政部開(kāi)始發(fā)布一系列管理辦法，如《中央級(jí)教科文部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理試行辦法》《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》《關(guān)于開(kāi)展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》等，對(duì)中央部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)行為予以規(guī)范。

總體來(lái)看，這一階段的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)還處于起步階段，存在明顯的分散進(jìn)行，缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范；實(shí)施范圍有限，以項(xiàng)目支出為主；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不盡合理，偏重于效率考核與工作考評(píng)；評(píng)價(jià)標(biāo)的不夠明確，部分評(píng)價(jià)演變?yōu)榭⒐を?yàn)收或?qū)徲?jì)等方面的問(wèn)題。

（二）統(tǒng)一推進(jìn)階段

2005年財(cái)政部發(fā)布《中央部門(mén)預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，對(duì)預(yù)算績(jī)效考評(píng)的各項(xiàng)管理制度予以了進(jìn)一步規(guī)范，明確了績(jī)效評(píng)價(jià)的組織管理體系、評(píng)價(jià)的機(jī)構(gòu)主體、評(píng)價(jià)的對(duì)象以及評(píng)價(jià)的方法，為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的全面推進(jìn)奠定了制度基礎(chǔ)。為落實(shí)該辦法精神，2006年，財(cái)政部選擇新聞出版總署、農(nóng)業(yè)部和水利部開(kāi)展了中央部門(mén)績(jī)效考評(píng)的全面推進(jìn)試點(diǎn)。

（三）常態(tài)化發(fā)展階段

2007年我國(guó)全國(guó)財(cái)政收入突破5萬(wàn)億元，2011年突破10萬(wàn)億元大關(guān)，隨著我國(guó)財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，財(cái)政支出績(jī)效考評(píng)工作進(jìn)入常態(tài)化階段。2011年4月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，該辦法成為我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作開(kāi)展最為重要的指導(dǎo)文件。

為推動(dòng)地方開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作，2011年7月財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2011年8月進(jìn)一步出臺(tái)《績(jī)效評(píng)價(jià)工作考核暫行辦法》，逐步建立起全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

2012年，財(cái)政部召開(kāi)年中全國(guó)財(cái)政廳（局）長(zhǎng)座談會(huì)，結(jié)合財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的總體要求，重點(diǎn)研究部署加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作，使預(yù)算績(jī)效管理的廣度和深度得到進(jìn)一步拓展。同年，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》的通知，明確強(qiáng)調(diào)預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)是樹(shù)立“講績(jī)效、重績(jī)效、用績(jī)效”“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理理念。

2014年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)修改《預(yù)算法》的決定，首次以法律形式對(duì)財(cái)政預(yù)算提出了加強(qiáng)績(jī)效管理的要求，為中國(guó)政府預(yù)算改革由傳統(tǒng)的投入預(yù)算轉(zhuǎn)向以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效預(yù)算奠定了法理基礎(chǔ)。

同期，財(cái)政部將投資評(píng)審中心改名為預(yù)算評(píng)審中心，并于2015年6月正式發(fā)文《關(guān)于充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審中心職能作用切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的通知》，對(duì)預(yù)算評(píng)審中心的職能和作用進(jìn)行了重新界定。

2015年6月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)中央部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)、調(diào)整與應(yīng)用等進(jìn)行了全面規(guī)范，以提高中央部門(mén)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理的科學(xué)性、規(guī)范性和有效性。2015年9月，財(cái)政部發(fā)布《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》，對(duì)中央劃撥給地方的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)行績(jī)效目標(biāo)管理，以提高中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用效益。

2016年11月，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政管理績(jī)效考核與激勵(lì)暫行辦法》，對(duì)地方財(cái)政管理工作完成情況，從預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、收入質(zhì)量、盤(pán)活財(cái)政存量資金、國(guó)庫(kù)庫(kù)款管理、地方政府債務(wù)管理、預(yù)算公開(kāi)、推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用等7個(gè)方面，結(jié)合預(yù)算管理目標(biāo)進(jìn)行考察，并對(duì)優(yōu)秀單位予以獎(jiǎng)勵(lì)。

2017年3月，財(cái)政部與環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，旨在通過(guò)強(qiáng)化水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金的決策與管理，提高水污染防治資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性，支撐和引導(dǎo)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。2017年9月，為進(jìn)一步發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金使用管理的導(dǎo)向和激勵(lì)作用，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)務(wù)院扶貧辦發(fā)布《財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法》，對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的分配、使用、管理等方面的績(jī)效評(píng)價(jià)作出全面規(guī)定。

（四）全面實(shí)施與推進(jìn)階段

2017年10月，十九大報(bào)告明確提出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”，該文件為中國(guó)財(cái)政預(yù)算管理改革指明了新的方向，提出了新的要求。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》發(fā)布，明確指出要“以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決好績(jī)效管理中存在的突出問(wèn)題”“用3至5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。

二、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理面臨的困境與難題

經(jīng)過(guò)10余年的發(fā)展，預(yù)算績(jī)效管理改革在中國(guó)已取得顯著成效，預(yù)算績(jī)效管理理論框架已逐步形成，績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，評(píng)價(jià)范圍日益擴(kuò)大，已從項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)逐步延伸到部門(mén)整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，部分地區(qū)已覆蓋到政策績(jī)效評(píng)價(jià)和基金績(jī)效評(píng)價(jià)。

但與此同時(shí)鑒于績(jī)效預(yù)算理念尚未真正樹(shù)立，至今仍有一些部門(mén)把績(jī)效預(yù)算管理當(dāng)作額外工作來(lái)應(yīng)付。除此之外，對(duì)于績(jī)效管理是什么，績(jī)效管理的核心是什么，大多數(shù)部門(mén)至今依然語(yǔ)焉不詳，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)核心概念認(rèn)知不清；重評(píng)價(jià)過(guò)程，輕評(píng)價(jià)結(jié)果，評(píng)價(jià)結(jié)論實(shí)際應(yīng)用成效不高；績(jī)效評(píng)價(jià)的重心發(fā)生偏移，評(píng)價(jià)結(jié)果可操作性不強(qiáng)；評(píng)價(jià)管理不夠規(guī)范等問(wèn)題依然存在，在一定程度上削弱了預(yù)算績(jī)效管理的有效性。

（一）重過(guò)程，輕結(jié)果，評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)際應(yīng)用效力下降

目前，各級(jí)政府、各個(gè)部門(mén)都依照規(guī)定開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)工作，但對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用情況卻不甚良好。

開(kāi)展績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)是希望通過(guò)一定的方法、指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，查看政府部門(mén)為履職所擬定的績(jī)效目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，相關(guān)預(yù)算資金執(zhí)行結(jié)果如何。由此，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)本身并不是目的，借此考察政府部門(mén)“績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，從評(píng)價(jià)結(jié)果中發(fā)現(xiàn)預(yù)算資金決策和使用中存在的問(wèn)題，揭示導(dǎo)致問(wèn)題產(chǎn)生的緣由，并通過(guò)將結(jié)果評(píng)價(jià)信息反饋給政府有關(guān)部門(mén)，促進(jìn)政府部門(mén)改進(jìn)預(yù)算決策、優(yōu)化預(yù)算安排、增進(jìn)施政責(zé)任”①童偉、田雅瓊：《部門(mén)整體支出事前績(jī)效評(píng)估：方法及實(shí)施路徑研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2017（09）。，才是開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)。如果僅僅只是將績(jī)效評(píng)價(jià)視為一項(xiàng)不得不做的工作，評(píng)價(jià)的目的僅僅只是為了得出一個(gè)結(jié)論與分?jǐn)?shù)，給參與評(píng)價(jià)的部門(mén)排排隊(duì)，然后刀槍入庫(kù)，材料存檔，評(píng)價(jià)工作就此終結(jié)，那么，這樣的評(píng)價(jià)具有的意義和價(jià)值顯然不大，是典型的將方法與手段錯(cuò)誤地理解為目的，舍本逐末。

然而，在當(dāng)前各部門(mén)開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐中，這樣的評(píng)價(jià)方法與模式卻屢見(jiàn)不鮮，各部門(mén)對(duì)評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程的重視遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的重視程度。經(jīng)過(guò)大量調(diào)研工作得出的評(píng)價(jià)結(jié)論往往只是停留在書(shū)面，然后被束之高閣，極少有績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能夠得到實(shí)際應(yīng)用的，更看不到因績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果不佳被處罰、被質(zhì)詢(xún)或被問(wèn)責(zé)的部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)?；ㄙM(fèi)大量人力物力開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)，其自身的績(jī)效令人質(zhì)疑。在當(dāng)前的績(jī)效評(píng)價(jià)中就常常會(huì)發(fā)現(xiàn)，往年評(píng)價(jià)中多次提及的問(wèn)題，在后續(xù)年度中依然反復(fù)出現(xiàn)。對(duì)于這樣一種績(jī)效管理與評(píng)價(jià)，目前已有不少專(zhuān)家、學(xué)者對(duì)其有效性及其存在的必要性提出了質(zhì)疑。

由此，如何讓績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果在預(yù)算中真正發(fā)揮作用，既能夠發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、給出結(jié)論，又能夠起到督促改進(jìn)的作用，而不僅僅是停留在書(shū)面階段，是需要在預(yù)算績(jī)效管理中予以高度關(guān)注的問(wèn)題。

（二）預(yù)算與績(jī)效脫節(jié)，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用約束力不強(qiáng)

開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是幫助政府部門(mén)改進(jìn)預(yù)算管理流程，提升預(yù)算資金使用效益，但由于約束力不強(qiáng)，缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用監(jiān)督機(jī)制，表面上看，結(jié)果應(yīng)用的若干流程都落實(shí)完好，但評(píng)價(jià)意見(jiàn)有否得到真正落實(shí)，被評(píng)價(jià)單位是否依照評(píng)價(jià)意見(jiàn)完善項(xiàng)目決策程序、優(yōu)化預(yù)算資源配置結(jié)構(gòu)，將評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算編制及政策調(diào)整掛鉤，各部門(mén)無(wú)從知曉。

此外，當(dāng)前的績(jī)效評(píng)價(jià)多側(cè)重于事后評(píng)價(jià)，雖然事后評(píng)價(jià)結(jié)果可應(yīng)用于部門(mén)預(yù)算決策改進(jìn)、預(yù)算安排優(yōu)化、施政責(zé)任增進(jìn)，但不可否認(rèn)的是，“事后評(píng)價(jià)很難改變一個(gè)既成事實(shí)，即財(cái)政資金已被實(shí)際支出，不良后果業(yè)已成為事實(shí)，唯一能做的只是寄希望于未來(lái)能夠更好的改進(jìn)，但卻不能減少已經(jīng)造成的損失和帶來(lái)的不良影響”。①童偉、田雅瓊：《部門(mén)整體支出事前績(jī)效評(píng)估：方法及實(shí)施路徑研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2017（09）。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)重心發(fā)生偏移，評(píng)價(jià)結(jié)果可操作性及權(quán)威性不強(qiáng)

在預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)在于查看項(xiàng)目實(shí)施情況，給出預(yù)算可否繼續(xù)實(shí)施的結(jié)論，因此，對(duì)于財(cái)政資金使用效果的評(píng)判是最為關(guān)鍵的。對(duì)效果的評(píng)價(jià)通常從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、滿意度指標(biāo)等方面進(jìn)行測(cè)度。由于財(cái)政資金的使用一般不以追求經(jīng)濟(jì)效益為重心，也有很多資金的使用并不具有環(huán)境效益，由此，對(duì)于絕大部分財(cái)政資金來(lái)說(shuō)，對(duì)其效果的評(píng)價(jià)主要從社會(huì)影響、服務(wù)對(duì)象滿意度等角度來(lái)進(jìn)行衡量。

但困難的是，社會(huì)效益不像經(jīng)濟(jì)效益那樣可以通過(guò)設(shè)定一定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行量化和度量。社會(huì)效應(yīng)往往較為宏觀和抽象，可以通過(guò)定性的方法進(jìn)行描述，卻很難通過(guò)定量的指標(biāo)來(lái)進(jìn)行測(cè)量，例如全民健身運(yùn)動(dòng)投入，可以測(cè)度其到底吸引了多少民眾參與到體育鍛煉與健身之中，但究竟對(duì)全民的身體健康產(chǎn)生了多大的促進(jìn)作用，則很難通過(guò)一個(gè)具體的數(shù)值予以體現(xiàn)。而且，社會(huì)效益往往需要相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期才能逐步顯現(xiàn)，對(duì)社會(huì)效益進(jìn)行當(dāng)期實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)也會(huì)因此而難以推進(jìn)。同樣，對(duì)滿意度指標(biāo)進(jìn)行的測(cè)量也會(huì)因樣本數(shù)據(jù)的采集、樣本群體的選擇、測(cè)量成本的限制以及評(píng)估時(shí)限的要求等，在實(shí)際評(píng)價(jià)中面臨諸多困難。

鑒于對(duì)預(yù)算效果進(jìn)行評(píng)價(jià)存在的上述困難，評(píng)價(jià)者往往會(huì)避重就輕，將評(píng)價(jià)的重心放在難度較小、較易開(kāi)展的領(lǐng)域，即對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的評(píng)價(jià)之上。對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的評(píng)價(jià)主要集中于對(duì)財(cái)政資金投入的規(guī)范及時(shí)、管理制度的健全等方面，導(dǎo)致評(píng)估各方都更加關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的管理過(guò)程，而非預(yù)算執(zhí)行的效果，使績(jī)效評(píng)價(jià)變成了對(duì)財(cái)政資金使用和管理的再次審計(jì)，從而偏離了開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目的與主要方向，使對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)判最為重要，在評(píng)價(jià)框架體系中權(quán)重最高的效果部分，評(píng)價(jià)依據(jù)不夠充分，評(píng)價(jià)結(jié)論不夠準(zhǔn)確，評(píng)價(jià)結(jié)果可操作性不強(qiáng)。這樣的評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理來(lái)說(shuō)，能夠起到的實(shí)際作用也會(huì)受到制約。

此外，由于當(dāng)前的績(jī)效評(píng)價(jià)只針對(duì)某個(gè)項(xiàng)目或部門(mén)，且在“指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法等方面不盡統(tǒng)一規(guī)范，即使是同一項(xiàng)目，在不同年度、不同地區(qū)、由不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，也存在明顯差異，評(píng)價(jià)結(jié)果的不統(tǒng)一、不一致，評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量的良莠不齊，嚴(yán)重影響了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和可信度，使評(píng)價(jià)結(jié)果的實(shí)際可應(yīng)用性存在一定的疑議”①童偉、寧小花：《走出評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用“虎頭蛇尾”困局》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》，2018-08-02。，無(wú)法有效反映各個(gè)部門(mén)和項(xiàng)目之間的績(jī)效差異，無(wú)法依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果解決財(cái)政資金在部門(mén)間、項(xiàng)目間配置不合理，項(xiàng)目安排散碎、資金難以統(tǒng)籌等方面的問(wèn)題，無(wú)法通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)打破支出固化格局、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、為政府重點(diǎn)政策方向提供充足財(cái)政資金的目的。

由此，開(kāi)發(fā)一套較為完善，較為全面、準(zhǔn)確，適用性強(qiáng)的預(yù)算績(jī)效管理與評(píng)價(jià)社會(huì)效益指標(biāo)體系，也是當(dāng)務(wù)之急。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)核心概念認(rèn)知不清

績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效管理最為核心的基本要素。但對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，很多部門(mén)的理解和認(rèn)知并不清晰。在長(zhǎng)期的績(jī)效考評(píng)實(shí)踐中常?？砂l(fā)現(xiàn)，績(jī)效目標(biāo)設(shè)定相對(duì)完整與準(zhǔn)確的極為少見(jiàn)，大部分部門(mén)都將其視同于宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)，往往以國(guó)家、地區(qū)或部門(mén)的總體規(guī)劃取而代之，致使這一對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)最為重要，具有全面統(tǒng)籌及實(shí)際指導(dǎo)意義的關(guān)鍵性指標(biāo)形同虛設(shè)。

績(jī)效目標(biāo)不明確，使對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行年度以及中期評(píng)審，以查看項(xiàng)目的實(shí)施是否與預(yù)期目標(biāo)相一致、是否圍繞目標(biāo)開(kāi)展活動(dòng)、各項(xiàng)活動(dòng)的順序安排是否合理、預(yù)算資金的配置是否匹配、項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果、項(xiàng)目可以繼續(xù)實(shí)施還是需要進(jìn)行局部調(diào)整，抑或需要立即中止時(shí)，缺乏科學(xué)合理的比對(duì)依據(jù)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。正是因?yàn)榭?jī)效目標(biāo)的不明確，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容不匹配、實(shí)施方案不科學(xué)、管控措施不嚴(yán)密、資金安排不合理，年度及中期評(píng)審將很難得出科學(xué)合理的結(jié)論。因此，判斷該項(xiàng)目能否繼續(xù)實(shí)施的準(zhǔn)確性受到較為嚴(yán)重的影響。

三、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理方法與路徑探討

在黨的十九大提出要全面實(shí)施績(jī)效管理的宏觀政策背景下，為全面貫徹落實(shí)十九大精神，全面推進(jìn)績(jī)效管理，還需要從各個(gè)方面不斷完善績(jī)效管理模式、優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)方法、擴(kuò)大績(jī)效評(píng)價(jià)范圍、豐富績(jī)效評(píng)價(jià)手段、提升績(jī)效評(píng)價(jià)水平，為我國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的全方位推進(jìn)提供良好的技術(shù)保障和路徑支撐，同時(shí)也通過(guò)各方面評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)的不斷總結(jié)與完善，形成具有中國(guó)特色的績(jī)效管理與評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)。

全面實(shí)施績(jī)效管理理念的提出，將預(yù)算績(jī)效管理推向全方位、全口徑、全過(guò)程、全覆蓋，將項(xiàng)目支出績(jī)效管理、部門(mén)整體支出績(jī)效管理、財(cái)政政策績(jī)效管理、財(cái)政綜合支出績(jī)效管理等有機(jī)地結(jié)合起來(lái)②王罡：《如何理解“全面實(shí)施績(jī)效管理”》，《新理財(cái)（政府理財(cái)）》，2018（03）。，形成全方位的績(jī)效管理聯(lián)動(dòng)，為以結(jié)果為導(dǎo)向的中期預(yù)算機(jī)制的全面推進(jìn)奠定基礎(chǔ)。

具體來(lái)說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理的全方位覆蓋與全過(guò)程延伸須實(shí)現(xiàn)：（1）政府層級(jí)和部門(mén)的全覆蓋，即覆蓋所有政府層級(jí)及所有財(cái)政資金使用部門(mén)和單位；（2）構(gòu)建完善健全的預(yù)算績(jī)效管理制度體系，針對(duì)績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效問(wèn)責(zé)、績(jī)效公開(kāi)等各個(gè)階段與環(huán)節(jié)，都分別制定出科學(xué)合理的管理制度；（3）績(jī)效管理流程的全覆蓋，即針對(duì)事前評(píng)估、事中跟蹤、事后評(píng)價(jià)和追蹤問(wèn)責(zé)，形成覆蓋目標(biāo)、過(guò)程、結(jié)果的全過(guò)程全周期績(jī)效管理體系；（4）涵蓋所有財(cái)政性資金、財(cái)政活動(dòng)內(nèi)容的績(jī)效管理，即覆蓋四本預(yù)算，涵蓋項(xiàng)目支出、部門(mén)整體支出、支出政策、轉(zhuǎn)移支付、綜合管理，以及債務(wù)、基金、PPP等在內(nèi)的資金和資金活動(dòng)內(nèi)容的全覆蓋；（5）形成社會(huì)參與的全覆蓋，積極吸引人大、政協(xié)、社會(huì)公眾對(duì)績(jī)效管理及評(píng)價(jià)的全面參與；（6）運(yùn)用大數(shù)據(jù)推動(dòng)績(jī)效管理信息聯(lián)通，以及管理協(xié)同的全覆蓋，強(qiáng)化績(jī)效管理數(shù)據(jù)整合，提高績(jī)效信息數(shù)據(jù)處理能力。

由此，需要充實(shí)與完善相關(guān)制度及機(jī)制建設(shè)，應(yīng)（1）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理政策法規(guī)；（2）完善預(yù)算績(jī)效管理的體制機(jī)制建設(shè)，如結(jié)果應(yīng)用機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督追蹤機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、公開(kāi)透明機(jī)制、公眾參與機(jī)制等；（3）規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施流程；（4）拓展預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施范圍；（5）強(qiáng)化績(jī)效管理的構(gòu)建。

除此之外，還需重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題的解決：（1）改進(jìn)政府會(huì)計(jì)統(tǒng)計(jì)方法，提供高質(zhì)量的信息數(shù)據(jù)；（2）強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)化訓(xùn)練，促進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)能力提升；（3）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理中大數(shù)據(jù)的應(yīng)用；（4）建立績(jī)效公開(kāi)報(bào)告制度，促進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果更好的應(yīng)用；（5）創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍，引導(dǎo)利益相關(guān)者積極參與。