淺談陜西渭河生態(tài)區(qū)控制紅線的構(gòu)建

宋志林，魏永斌

渭河是黃河的最大支流，是中華文明的主要發(fā)祥地之一，是陜西人民的“母親河”。渭河發(fā)源于甘肅省渭源縣鳥鼠山，干流全長818 km，流域面積13.47萬km2。渭河從寶雞市陳倉區(qū)鳳閣嶺進(jìn)入陜西，流經(jīng)寶雞、楊凌、咸陽、西咸、西安、渭南六市（區(qū)），境內(nèi)河道長512 km，流域面積6.75萬 km2。針對渭河洪澇災(zāi)害頻發(fā)、堤防薄弱狀況，陜西在2011～2015年實(shí)施了以健全渭河防洪體系為主要內(nèi)容的渭河陜西段綜合整治工程，隨后從2016年開始，繼續(xù)實(shí)施了以生態(tài)修復(fù)、水景觀建設(shè)等為主要內(nèi)容的渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)。

渭河生態(tài)區(qū)是陜西省按照“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”的理念，在總結(jié)前一輪治理成效的基礎(chǔ)上，為了精心謀劃部署新一輪渭河治理工作，確定沿渭河兩岸堤防向外側(cè)劃定一定范圍設(shè)立渭河生態(tài)區(qū)，通過有效保護(hù)、合理開發(fā)利用，從而實(shí)現(xiàn)渭河沿岸生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、歷史文化相連、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完備的特色生態(tài)區(qū)目標(biāo)。為了在渭河生態(tài)區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)紅線相關(guān)要求，又要兼顧生態(tài)區(qū)建設(shè)利用的目標(biāo)，對生態(tài)區(qū)構(gòu)建控制紅線進(jìn)行探討、分析十分必要。

1 渭河治理現(xiàn)狀

“十二五”期間陜西籌集資金215億元實(shí)施了渭河綜合整治，對渭河干流630 km堤防進(jìn)行了加高培厚，建設(shè)完成支流入渭口交通橋53座，渭河全線防洪能力大幅提升，城防段達(dá)到百年一遇以上防洪標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)防段達(dá)到30～50年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在渭河灘地建成生態(tài)濕地及水面景觀1000 hm2左右，產(chǎn)生了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益，基本實(shí)現(xiàn)了渭河“洪暢、堤固、水清、岸綠、景美”的治理目標(biāo)。隨后為了進(jìn)一步加快渭河生態(tài)建設(shè)和管理，按照“一張藍(lán)圖干到底”的總體思路，2016年初，在渭河綜合整治的基礎(chǔ)上，決定沿渭河兩側(cè)劃定一定區(qū)域，設(shè)立渭河生態(tài)區(qū)。

渭河生態(tài)區(qū)西起陜甘省界、東至潼關(guān)渭河入黃口，橫向邊界沿堤防背水側(cè)向外延伸城市核心區(qū)200 m、城區(qū)段1000 m、農(nóng)村段1500 m，區(qū)域總面積約1000 km2。依托渭河干流，在陜西精華腹地形成了一條寬約2～6 km的帶狀區(qū)域，統(tǒng)籌兼顧左右岸、上下游關(guān)系，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以系統(tǒng)化思維推進(jìn)山水林田湖草一體化治理與保護(hù)。重點(diǎn)構(gòu)建河湖庫塘連接，人工水道與自然水道貫通，渭河與其他主要水系內(nèi)部大循環(huán)、外部大連通的關(guān)中柔性水系。實(shí)施10大生態(tài)建設(shè)工程和4大開發(fā)利用項(xiàng)目，將成為支撐陜西關(guān)中可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)“金腰帶”。

2 渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建紅線意義

國家高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，自中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》后，環(huán)境保護(hù)部和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》，2016年10月，陜西省政府明確14類重點(diǎn)區(qū)域?qū)⒈患{入全省生態(tài)保護(hù)紅線劃分范圍，實(shí)行分級管控。在渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建控制紅線是確定渭河生態(tài)區(qū)范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)生態(tài)安全的底線和生命線，也是貫徹“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度”的具體舉措。在渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建生態(tài)紅線是加強(qiáng)渭河保護(hù)修復(fù)的必要措施，按照中省有關(guān)要求，針對渭河生態(tài)區(qū)涵蓋四市兩區(qū)26縣區(qū)、涉及眾多行業(yè)這一特殊區(qū)域，為了統(tǒng)一協(xié)調(diào)各方關(guān)系，通過對渭河生態(tài)區(qū)各功能區(qū)域?qū)嶋H分析、合理構(gòu)建控制紅線，對生態(tài)區(qū)建設(shè)與保護(hù)工作十分重要。

3 渭河生態(tài)區(qū)控制紅線

2016年出臺的《陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》結(jié)合相關(guān)城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用等規(guī)劃，將渭河生態(tài)區(qū)劃分為河道保護(hù)區(qū)、堤防保護(hù)區(qū)、一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)四個(gè)功能區(qū)。其中河道保護(hù)區(qū)是指以行洪為主要功能的渭河主河道。堤防保護(hù)區(qū)是主要為防汛搶險(xiǎn)通道的堤頂?shù)缆?，兼顧城市休閑綠道、旅游觀光通道。一級保護(hù)區(qū)指城市核心區(qū)渭河干流堤防背水側(cè)坡腳外100 m、支流50 m、城區(qū)段堤防背水側(cè)坡腳外500 m、農(nóng)村段堤防背水側(cè)坡腳外800m范圍，二級保護(hù)區(qū)指城市核心區(qū)渭河干流堤防背水側(cè)坡腳外100～200 m、城區(qū)段渭河干流堤防背水側(cè)坡腳外500～1000 m、農(nóng)村段堤防背水側(cè)坡腳外800～1500 m范圍。

構(gòu)建渭河生態(tài)區(qū)控制紅線的過程，就是一個(gè)闡明渭河生態(tài)安全底線的過程。但如何通過合理建立控制紅線，既能達(dá)到對生態(tài)區(qū)保護(hù)修復(fù)的目的，又能兼顧合理的開發(fā)利用目標(biāo)，必須結(jié)合生態(tài)功能區(qū)劃分，統(tǒng)籌上下游、不同行政區(qū)域、灘區(qū)治理現(xiàn)狀、后續(xù)河道疏浚需求等關(guān)系，因地制宜，合理構(gòu)建。

3.1 河道保護(hù)區(qū)紅線

河道保護(hù)區(qū)是渭河最基本的單元，也是建立生態(tài)保護(hù)紅線的基礎(chǔ)，面積約430 km2。經(jīng)對區(qū)域不同、河道現(xiàn)狀優(yōu)劣情況分析，宜遵循先修復(fù)后保護(hù)原則，并適當(dāng)預(yù)留河道疏浚和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需求空間。對因亂采亂挖導(dǎo)致河道垃圾、沙坑遍布的臟亂河段，可根據(jù)財(cái)力情況，在2～3年內(nèi)全部整修后再劃定紅線予以保護(hù)；對因歷史原因在河道灘區(qū)形成有高有低的河段，結(jié)合近幾年灘區(qū)治理工作，在河道灘面禁止任何開發(fā)建設(shè)行為，可根據(jù)實(shí)際需要適當(dāng)進(jìn)行涉水、跨河橋梁工程、河道灘面整治、河流疏浚等活動。

3.2 堤防保護(hù)區(qū)紅線

堤防保護(hù)區(qū)既是防汛搶險(xiǎn)通道、又兼顧休閑旅游道路，面積40 km2。這部分區(qū)域人為擾動較大，本區(qū)域基本上沒有開發(fā)建設(shè)空間，除對堤防、堤頂路面進(jìn)行加固維修，堤頂、堤坡進(jìn)行植綠美化外，應(yīng)嚴(yán)禁在該區(qū)域進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

3.3 一級保護(hù)區(qū)紅線

一級保護(hù)區(qū)是構(gòu)建控制紅線的關(guān)鍵區(qū)域，面積約260 km2，緊靠優(yōu)美的渭河河道，勢必成為開發(fā)建設(shè)行為的重點(diǎn)區(qū)域。這個(gè)區(qū)域，無論是城市段還是農(nóng)村段，均具有無可比擬的方位優(yōu)勢。參照國外著名河流管理經(jīng)驗(yàn)，除過必要的集散服務(wù)中心外，需要下定決心，以放棄較為巨大的現(xiàn)實(shí)利益為代價(jià)，實(shí)行嚴(yán)格的管制要求，可給渭河留足較多的生態(tài)空間。

3.4 二級保護(hù)區(qū)紅線

二級保護(hù)區(qū)基本遠(yuǎn)離主河道，是承載生態(tài)區(qū)大量開發(fā)建設(shè)行為的主要區(qū)域，面積約270 km2。本區(qū)域已遠(yuǎn)離以往嚴(yán)格意義上單純的水利行業(yè)界線，如無特殊要求，可適當(dāng)進(jìn)行開發(fā)性建設(shè)。由于涉及的行業(yè)眾多，為了維護(hù)生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，避免開發(fā)建設(shè)行為失控，應(yīng)加強(qiáng)與不同行業(yè)進(jìn)行銜接，建立嚴(yán)格的審批、核準(zhǔn)或備案程序。對過去已建的污染企業(yè)，應(yīng)加以改造或逐步遷移。

4 結(jié)語

渭河生態(tài)區(qū)構(gòu)建生態(tài)紅線涉及20多個(gè)行政分區(qū)、諸多行業(yè)，建議以行政區(qū)劃為單位，分層次設(shè)立聯(lián)合議事機(jī)構(gòu)，充分和相關(guān)大專院校、科研院所合作，及時(shí)開展相關(guān)方面技術(shù)研究，制定合理可行的控制紅線管理方法和開發(fā)要求。統(tǒng)一協(xié)調(diào)，合理決策，使建立的控制紅線合理、有效。同時(shí)借助在渭河開展的水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作，明確渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型、主要生態(tài)功能，通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記明確用地性質(zhì)與土地權(quán)屬，實(shí)現(xiàn)渭河生態(tài)區(qū)實(shí)施生態(tài)保護(hù)“一張圖”管理，堅(jiān)守渭河保護(hù)底線，守護(hù)美麗的渭河堤防、水景觀，為古老的渭河留下濃厚的生態(tài)底蘊(yùn)。

[1]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見，2017.

[2]環(huán)境保護(hù)部，國家發(fā)展和改革委員會.生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南，2017.

[3]陜西省水利廳.陜西省渭河全線整治規(guī)劃及實(shí)施方案，2010.

[4]陜西省發(fā)展改革委員會，陜西省水利廳.陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃，2016.