如何推動高效實施預算績效評價及其結果應用
——“加快推進全面實施預算績效管理”沙龍綜述

2018年9月9日，由中國財政科學研究院《財政科學》編輯部、西南財經大學財政稅務學院和上海國家會計學院（亞太財經與發(fā)展學院）聯(lián)合主辦了《財政科學》2018年第4期專題沙龍——“加快推進全面實施預算績效管理”。本次活動首次通過創(chuàng)新的“沙龍+”的形式，聯(lián)合京外知名院校共同舉辦，并引入更加專業(yè)的學術會議直播服務，目的在于進一步提升學術交流的效率和影響力，同時為推進政策制定、學術研究、實踐應用及國際機構的共享與互通做進一步探索，并為現(xiàn)場與線上參會者提供更加便捷、高效、輕松的學術交流氛圍。

沙龍由中國財政科學研究院刊物編輯部主任邢麗主持，會議得到亞洲開發(fā)銀行的大力支持，亞洲開發(fā)銀行獨立評價局局長Mr.Marvin Taylor、亞洲開發(fā)銀行行長高級顧問姚先斌、亞洲開發(fā)銀行獨立評價局處長Mr.Walter Kolkma、亞洲開發(fā)銀行獨立評價局首席專家Mrs.Farzana Ahmed出席會議并分享了績效預算管理的相關經驗。農業(yè)農村部財會中心副主任安曉寧、中國財政科學研究院辦公室主任王澤彩研究員、復旦大學校長助理茍燕楠教授、浙江大學財稅大數據與政策研究中心主任李金珊教授、上海國家會計學院（亞太財經與發(fā)展學院）彭潤中教授、西南財經大學財政稅務學院院長劉蓉教授、中央財經大學績效管理研究中心童偉研究員、西南財經大學周克清教授等出席沙龍并先后發(fā)言?，F(xiàn)將此次沙龍的主要內容與專家觀點綜述如下。

一、關于預算績效評價的本質與內涵

當前我國各級政府正在積極推動預算績效管理工作，學界與相關領域研究人員也高度關注財政預算績效的理論研究與政策實施情況。此次沙龍中，專家們也就這個問題進行了深入探討。亞洲開發(fā)銀行獨立評價局首席專家亞洲開發(fā)銀行獨立評價局局長Mr.Marvin Taylor給出評價的定義，即決定某一特定事物的意義、價值的過程。這意味著評價需要進行跨學科應用，包括人力資源、經濟、財務、工程學、統(tǒng)計學、邏輯學等。從管理部門的角度出發(fā)，其職能的發(fā)揮、控制和支持應包括研究、評價、審計。研究是為了獲取新的知識，評價是為了得到結論，審計是為了進一步發(fā)現(xiàn)問題并采取實質性的行動。

浙江大學財稅大數據與政策研究中心主任李金珊教授則進一步分析認為，全面實施預算績效管理，應重視制度體系的建立和實施，績效評價則是這一系列制度在設計、實施過程中的一種工具、一種方法、一種應用。預算績效管理制度應作用于預算談判、決策、執(zhí)行以及評估全過程，并經過不斷調整、完善，使預算績效管理全過程形成閉合環(huán)路，能夠循環(huán)往復地在以后年度的預算管理過程中持續(xù)運行。

二、預算績效評價的目標與方法

（一）國際多邊開發(fā)組織的評價體系

亞洲開發(fā)銀行獨立評價局局長Mr.Marvin Taylor認為評價的內在邏輯一般包括五個步驟，第一步是確定評價對象，第二步確定評價領域與評價指標，第三步把指標進行細化成為評價標準，第四步是進行評價并得出結果，最后一步是得到進行評價的目的，即確定對象的價值及其意義。多邊開發(fā)機構確定評價對象是以發(fā)展有效性為標準，所有與發(fā)展有效性相關的運作及過程都是評價的對象；在評價指標方面，多邊開發(fā)機構主要采用OECD—DAC標準，項目評價以相關性、有效性、效率性、可持續(xù)性為評價標準，但當面對更復雜的評價對象時，將基于評價目標來確定評價標準及評價方法，而在評價方法方面采取的是定性與定量方法相結合。Mr.Marvin Taylor介紹，亞洲開發(fā)銀行獨立評價局作為獨立評價機構，其目標是通過資料與數據分析，采用恰當的工具與方法，得到評價結果、給出相關建議或行動計劃、監(jiān)督計劃實施，以及實現(xiàn)問責。

（二）預算績效評價體系應圍繞怎樣的目標

預算績效評估目標的確立是績效評價工作的首要問題，清晰準確的目標是后續(xù)一系列工作順利開展的必要基礎，同時更是構建績效評價指標體系的核心要素。

中國財政科學研究院辦公室主任王澤彩研究員指出，首先，預算績效管理的目的不僅是為了緩解財政收支矛盾，提高資源配置效率，降低行政運行成本，更關鍵的是在于提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平；其次，我國當前績效評價對象應實現(xiàn)四本預算全覆蓋、預算周期全覆蓋、分行業(yè)全覆蓋。

李金珊教授認為評價目標不僅需要明確回答“評什么”的問題，更潛在地規(guī)定了“如何評”的過程。農業(yè)農村部財會中心安曉寧副主任進一步指出財政支出績效評價指標體系一定要圍繞主要政策來構建。例如農業(yè)財政支出績效評價指標體系應圍繞農業(yè)生產支撐與主要農產品供給目標來設計構建。

（三）如何實現(xiàn)高質量的評價

亞洲開發(fā)銀行獨立評價局處長Mr.Walter Kolkma認為，績效評價目前尚未發(fā)展為完整的學科，且評價也并不局限于公共政策或者單獨項目，評價更加接近社會研究范疇，并具有專門的目的及過程：搜集相關材料，找到充分證據，最后形成具有說服力的結果；此外，評價需要深入了解政策選擇或者項目設計的意圖與過程，評價的具體方法還應視不同國情而有所區(qū)別，政策評價不僅包括政策的制定，還應包括政策的實施及其效果，甚至包括某項措施或因素在政策實施中的具體作用。

農業(yè)農村部財會中心安曉寧副主任則從實際財政農業(yè)支出績效出發(fā)，提出預算績效評價必須突出績效相關性原則，同時，各部門協(xié)調統(tǒng)籌，才能最大限度發(fā)揮財政資金的整合效應。從目前財政資金在各個行業(yè)中的運用來看，預算績效評價應根據行業(yè)特點分別設置不同的評價指標體系，這就要求績效評價不能只局限于評價本身，還需要績效評價專家與行業(yè)專家同時發(fā)揮各自所長。

王澤彩研究員也呼吁分行業(yè)地建立績效預算評價指標體系，同時建議財政部針對預算績效評價建立規(guī)范的操作指引。

李金珊教授認為預算的始端和終端，即預算決策和評價兩個環(huán)節(jié)相銜接是預算績效管理制度建設的核心，因而，促成始終兩端實現(xiàn)銜接的一些共同要素，可能就是整個績效管理制度中必不可少的要素，譬如績效目標的確定，在業(yè)務層面需要明確目標的清晰度，在發(fā)展規(guī)劃層面需要重視目標的配合度，在地方治理層面需要考量目標重合度，在宏觀經濟層面需要參考目標的產出效率等。當前正在進行的整體財政支出績效評價最突出的特點在于評價目標實質上指向機構或部門邊界、部門職責問題，其順利實施需要得到黨和政府政治上的大力支持。

西南財經大學財政稅務學院院長劉蓉教授特別提出，針對已經實施的財政政策的績效評估，首先應關注其實現(xiàn)效率，其次是評價其實現(xiàn)程度；其績效評價的內容和指標應同時注重經濟效益和社會效益兩方面；尤其指出績效評價結果要能夠反映財政資金具體受益對象的評價。

（四）技術進步對預算績效評價的影響

大數據技術的發(fā)展和應用將對全球治理體系與經濟發(fā)展模式產生深遠影響。對此，李金珊教授特別提到績效評估作為一項管理制度，技術手段必不可少。大數據可以幫助財政的各項支出建立類似于家庭賬戶的數據系統(tǒng)，例如財政補助專項資金，可以設立針對所有涉及個人補助的專門賬戶，在系統(tǒng)設計階段輸入政策意圖和管理思想，借助大數據和人工智能的處理技術與學習能力，能夠實現(xiàn)動態(tài)實時、具體到每個人的財政補貼到位情況，不僅將大幅提高財政支出透明度，同時節(jié)省了大量第三方評價的人力物力，全面大幅提高了財政資金的使用及其管理效率。

（五）績效評價結果的應用

王澤彩研究員認為實施績效評價的目的之一應為建立責任追究倒查機制，預算結果不僅與部門次年預算掛鉤，還要與產業(yè)政策、行業(yè)政策乃至個人升遷掛鉤，以達到提升財政支出績效的最終目的。

MRs.Farzana Ahmed則認為，當前存在過度重視獨立評價的傾向，這不是可持續(xù)的。應該更多地鼓勵自我評價，這個過程中需要信任，需要鼓勵誠實，因此自我評價需要強有力的領導力來倡導和推動，而評價的最終目的在于從中進行學習，吸取經驗教訓從而實現(xiàn)自我完善，而不是為了要懲罰或者問責。然而，MRs.Farzana Ahmed指出，評價是非常重要的，但是也有其局限性。它只能評價已經發(fā)生的事情，卻無法假設沒有發(fā)生的事情。任何的預算結果應用措施都屬于事后行為，其收效往往要等到下一個甚至更多預算年度結束才能體現(xiàn)，因此，應廣泛開展事前績效評估，對項目的必要性、可行性、行動方案以及所需資金提前進行評價，直接提出建議，這樣的評價結果的運用效果最好，但同時難度也最大。

中央財經大學績效管理研究中心主任童偉研究員參與了大量財政支出績效評價的研究與實踐工作，她認為當前績效評價結果的應用存在主觀和客觀兩方面問題。根據其所在團隊最近對100多份績效評價報告進行的研究結果來看，發(fā)現(xiàn)大量問題在于沒有抓住根本性問題，或對問題的定性不夠嚴密；問題的邏輯推導存在失誤；對策建議流于形式，這樣的評價結果無疑是無法應用的。另外，有些被評價單位主觀上對評價結果抵觸或束之高閣，但也有很多地方已經把評價結果和預算進行了高度匹配。

三、當前績效評價中存在的難點與解決路徑

復旦大學校長助理茍燕楠教授指出我國當前財政預算績效評價中的幾大難點。首先是組織難。政府部門內部的績效評價力量和專業(yè)水準均比較薄弱；第二是第三方評價組織專業(yè)化程度不足，業(yè)務不夠規(guī)范，結論與建議實用性差；第三是評價結果應用程度不均衡，群眾參與度不高；第四是個人激勵不足，罰劣不獎優(yōu)，影響工作積極性；第五是財政資金來源多元化，資金用途和評價標準不匹配；第六是部分部門領導對績效評價的重視程度不夠。

MRs.Farzana Ahmed則根據亞洲發(fā)展銀行的相關經驗，指出中國經濟在經歷了40年強有力的增長和發(fā)展之后，發(fā)展環(huán)境已經發(fā)生了變化，現(xiàn)在所面臨的挑戰(zhàn)主要來自發(fā)展效率和發(fā)展可持續(xù)性。

安曉寧副主任認為，基層最缺的是財務管理專家，需要從財務視角強化績效意識。應通過績效管理業(yè)務培訓加強實踐部門績效管理人才的培養(yǎng)，大專院校的本科和碩士培養(yǎng)計劃中也應該適當增加相關內容。王澤彩主任則建議重視社會第三方機構的培育和發(fā)展，中介機構的準入門檻要從規(guī)范化管理角度加以明確。