回顧財政監(jiān)督改革四十年之路

●曾康華 張 玉 胡施琪

中國的改革開放已經(jīng)走過四十周年的歷程。財政監(jiān)督管理的理論與實踐也伴隨財政各個方面的改革歷經(jīng)四十周年的變遷。回顧財政監(jiān)督改革四十年之路，對于加強財政監(jiān)督，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、財政監(jiān)督理論的探索

1978年黨的十一屆三中全會的召開，拉開了中國改革開放的序幕。率先在農(nóng)村推行的聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)驗責任制在改革開放之初極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量和農(nóng)民的收入獲得了快速穩(wěn)定的增長。由于農(nóng)村改革的效應很快傳遞到城市，城市的經(jīng)濟體制改革也隨即開展。在城市的改革開放進程中，最初是從調(diào)整財政與國有企業(yè)分配關系開始的。伴隨著財政改革實踐，對于財政若干理論的探索也在進行當中，對于財政監(jiān)督理論的探討是最基本的議題之一。

在計劃經(jīng)濟時期，我國的財政教科書是繼承前蘇聯(lián)財政學教科書的體系，那時的財政學教科書把財政職能歸結(jié)為分配職能和監(jiān)督職能，并且把財政監(jiān)督職能理解為是由財政分配職能延伸出來的職能。到改革開放初期，對財政理論探索的原動力源自于財政改革的實踐，在財政理論的探索中，恐怕對財政職能的探討是人們最為關注和感興趣的問題之一，對于財政職能的歸納和解釋眾說紛紜，這一理論問題的探討呈現(xiàn)非常繁榮的景象。但人們更傾向于把財政職能歸納為分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能。隨著改革開放的推進，20世紀80年代是西方財政學說被大舉介紹到中國的時期，西方財政學說毫無疑問地深刻影響了我國財政理論的探討，在財政職能的闡述更是如此。比如，1990年由陳共教授主編的財政學，借鑒了西方財政學關于財政職能的表述，把財政職能歸結(jié)為資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定職能，把財政職能歸結(jié)為這三大職能的表述一直延續(xù)到今天。盡管我國主流的財政學教科書在闡述財政職能時并沒有直接地寫上財政監(jiān)督職能的字樣，但毫無疑問，財政的監(jiān)督職能貫穿整個財政學教材之中，因為財政的管理活動實質(zhì)上就是一種財政的監(jiān)督活動。

事實上，財政監(jiān)督理論的探索一直伴隨財政理論的研究來進行的。改革開放之初，關于財政理論研究中的基礎理論主要集中在財政的概念和財政職能上。而對于財政職能的研究，我國著名的財政學家姜維壯教授自20世紀80年代初以來就對財政職能進行了比較系統(tǒng)的研究，他認為，必須始終不渝地利用馬克思主義的原理和方法，正確認識社會主義條件下的財政監(jiān)督職能，強調(diào)財政監(jiān)督職能是財政職能的應有之義，十分重視發(fā)揮財政監(jiān)督職能在財政工作的作用，對財政監(jiān)督職能的學術觀點獨樹一幟。筆者曾于2012年在《財政監(jiān)督》上撰文專門介紹過姜維壯教授關于財政監(jiān)督職能的學術觀點。

當然，改革開放以來，理論界對于財政職能表述的探討和爭論一直存在，但不能否認一個基本事實，那就是對于財政是否具有監(jiān)督職能，在理論界已經(jīng)達成共識，即財政具有監(jiān)督職能。不過，對于財政職能的表述，絕大部分財政學教材還是把財政職能歸結(jié)為資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定三大職能。

可見，關于財政監(jiān)督職能的表述以及延伸的內(nèi)涵是隨著財政理論的深入和財政改革實踐活動不斷深化的。盡管到目前為止人們對財政職能的表述上還沒有形成完全統(tǒng)一的認識，但對于財政應具有監(jiān)督職能之義已經(jīng)沒有異議，而且事實勝于雄辯，在財政實踐的演進中，財政監(jiān)督不斷加強，這是有目共睹的。所以，人們對財政監(jiān)督職能的探討不是探討有還是沒有，而是在更廣泛的范圍中探討財政監(jiān)督問題。比如，既然財政具有監(jiān)督職能，則財政監(jiān)督的主體是什么，客體是什么，如何開展財政監(jiān)督，等等，在對這些問題的探討中，至今還存在著不同的觀點和認識。

二、財政監(jiān)督的改革實踐

在財政改革的進程中，財政監(jiān)督的實踐活動從改革開放以來一刻也沒有停止過，而且隨著經(jīng)濟體制和財政體制改革的不斷深入完善，財政監(jiān)督的內(nèi)涵在不斷地擴大，以至于財政監(jiān)督工作逐步深入到財政工作的方方面面。

財政監(jiān)督的實踐始終同財政改革聯(lián)系在一起。改革開放四十年來，財政改革取得的最大成就就是建立起了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財政管理體制，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了堅實的基礎。自20世紀80年代初期我國實行“劃分收支，分級包干”體制，到1985年實行“劃分稅種，分級包干，核定收支”體制，再到1988年實行“多形式包干體制”體制，至1994年實行“分稅制”體制，都是基于中國經(jīng)濟增長、經(jīng)濟體制改革和財政發(fā)展的實際情況相應作出的改革舉措，這些改革舉措也從客觀上促進了財政監(jiān)督實踐在財政各項工作中的展開。

財政管理體制的建立和不斷完善為財政監(jiān)督提供了良好的體制環(huán)境，是加強財政監(jiān)督的宏觀基礎。財政監(jiān)督實踐活動的加強必須建立在財政制度的建立和完善上，而建立和完善財政制度的重中之重就是建立和完善預算管理制度?？v觀改革開放以來財政監(jiān)督實踐活動，實際上呈現(xiàn)出監(jiān)督管理由松趨嚴、由窄到寬的漸進過程，也正是預算管理制度不斷完善的過程，沒有一套完善的預算管理的制度，也就不可能把財政監(jiān)督活動落到實處。

梳理預算管理制度改革的歷程，可以把預算管理制度改革的歷程大致區(qū)分為兩個時期：20世紀90年代以前和20世紀90年代以后。在20世紀90年代以前，預算管理制度改革的措施并不是很多，這主要源于改革開放初期，由于經(jīng)濟發(fā)展制約和人們認識還沒有提高，預算制度很不完善，預算的編制和管理尚在恢復和醞釀改革階段，以致財政監(jiān)督的約束性不強，財政監(jiān)督還是一種松散式和粗放式的管理，財政監(jiān)督的約束性不強。20世紀90年代以后，尤其是1992年我國決定建立社會主義市場經(jīng)濟體制以后，過去一切不適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求的財政預算制度都必須進行改革，在這個大背景下，財政預算制度改革迎來了大變革時代。如1991年我國實行復試預算，通過復試預算的實行，加強對建設性預算和經(jīng)常性預算資金的管理監(jiān)督；1995年頒布《預算法》，這是改革開放以來首次對預算管理實行法制化管理的開端，對加強財政監(jiān)督發(fā)揮了十分積極的作用。

在20世紀90年代以前，我國財政性資金一直區(qū)分為預算內(nèi)資金和預算外資金，而預算外資金一直疏于監(jiān)督管理。1996年國家頒布《關于加強預算外資金管理的決定》，把預算外資金加強管理之列，強化了財政監(jiān)督職能。2012年我國取消預算外資金的提法，把財政性資金統(tǒng)一納入預算管理，加強對財政性資金全面監(jiān)督管理。

在預算會計方面，財政部于1997年頒布了《財政總預算會計制度》，旨在通過會計規(guī)范加強預算的監(jiān)督管理。

2000年以及以后一段時期，是財政監(jiān)督改革不斷深化的時期。為了加強對部門預算的監(jiān)督管理，部門預算改革從2000年開始實行，這一舉措主要是針對過去部門預算缺乏有效的財政監(jiān)督而實行的，實施了這一改革措施后，財政監(jiān)督擴展到基層預算單位，大大強化了財政監(jiān)督，有利于提高部門使用預算資金的效率。為了加強對財政收支的監(jiān)督管理，2001年進行了國庫集中收付制度改革；為了進一步加強對財政資金使用的監(jiān)管，2002年頒布了《政府采購法》。隨著我國經(jīng)濟的增長和社會變革的推進，2007年我國實施政府收支分類改革，調(diào)整了預算科目，新增了預算科目，這樣做，一是適應新形勢的變化；二是有利于加強財政監(jiān)督。

隨著我國計算機網(wǎng)絡技術的日趨成熟，1999年財政部門開展“金財工程”建設，對各地政府財政部門的信息實施及時有效的監(jiān)督管理。

進入21世紀后，深入開展和不斷完善財政監(jiān)督體系是這一時期財政監(jiān)督實踐的主旋律。在2005年前后各級政府成立財政績效評估機構(gòu)，對財政資金的安排和使用績效進行評估，加強了對財政資金運行的全過程進行監(jiān)督管理。

2013年召開的黨的十八屆三中全會，作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對財政的定位達到了前所未有的高度，財政監(jiān)督開啟了一個新的時期。特別是2015年實施的新《預算法》，為全面加強財政監(jiān)督提供了新時代的法律依據(jù)。新《預算法》對全口徑預算體系、預算信息的公開透明、跨年度預算平衡機制、地方債務風險防范等諸多方面進行規(guī)范，使新時代條件下加強財政監(jiān)督有了法律依據(jù)，必將引導財政監(jiān)督工作邁向深入、全面和精細。2017年召開黨的十九大，為我國今后15年乃至30年的發(fā)展描繪出了雄偉的藍圖，財政作為治理國家的基礎和重要支柱，必將發(fā)揮重要的作用，而財政監(jiān)督將在財政發(fā)揮重要作用的過程中得到進一步加強。

三、未來財政監(jiān)督的著力點

黨的十九大報告明確指出中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，這種新時代條件下的財政就是要助推我國全面建成小康社會。進一步看，就是要從大國財政向強國財政邁進。在此大背景下，要使財政繼續(xù)發(fā)揮治理國家的基礎和重要支柱的作用，財政監(jiān)督要在三個方面進一步完善和發(fā)力。

首先，財政監(jiān)督要有助于財政在我國全面建成小康社會中發(fā)揮基礎和重要支柱的作用。在全面建成小康社會進程中，財政發(fā)揮著不可或缺的作用。財政是治理國家的基礎和重要支柱，而經(jīng)濟的持續(xù)增長，國家財政實力不斷增強，就更能發(fā)揮社會主義的優(yōu)越性，集中財力辦大事。近些年來，體現(xiàn)大國風貌的一系列重大工程、一大批大國重器相繼建成，就是在國家財力不斷壯大、科技實力不斷增強的背景下完成，對國家財力的監(jiān)督管理也在不斷加強，財政監(jiān)督的體制機制正在不斷完善，未來兩年多的時間是全面建成小康社會的決勝期，財政監(jiān)督要為財政資金合理合規(guī)使用，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用保駕護航。

其次，財政監(jiān)督要助推我國從大國財政向強國財政邁進。經(jīng)過四十年的改革開放，中國經(jīng)濟實力大幅度提升，已經(jīng)成為第二大經(jīng)濟體、第一大工業(yè)國、第一貨物貿(mào)易國。國家經(jīng)濟實力的增強，政府的財力也顯著增強，2017年全國財政收入達到172567億元，占2017年GDP的比重為20%，已經(jīng)是名副其實的財政大國。黨的十九大報告中明確指出，到2035年，要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，意味著從現(xiàn)在開始再經(jīng)過17年左右的發(fā)展，要基本建成社會主義現(xiàn)代化強國。與此相適應，大國財政的運行模式也必然要向強國財政模式轉(zhuǎn)變，財政監(jiān)督也要適應這一轉(zhuǎn)變的要求，要使得財政監(jiān)督的改革和實踐推動我國從大國財政向強國財政邁進。

最后，財政監(jiān)督要為建立與新時代相適應的現(xiàn)代財政制度助力?；诋斍拔覈鐣?jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，黨的十九大報告明確作出中國特色社會主義進入新時代的判斷，這一判斷對財政工作提出了新的要求。在新時代條件下，要繼續(xù)全面深化財政改革，即要對財政體制、預算管理制度、稅制進一步改革和完善，對財政資金的使用要更加合理高效，對財政資金的管理要程序化、規(guī)范化、制度化、精細化和法治化。只有如此，才能建立高效的現(xiàn)代財政制度，毫無疑問，這些都離不開財政監(jiān)督的加強。

參考文獻

[1]萬夢珺，宗亞輝，倪志良.新時代下財政監(jiān)督工作面臨的挑戰(zhàn)與路徑優(yōu)化[J].財政監(jiān)督，2018，(01).

[2]王國清，祝遵宏.財政監(jiān)督發(fā)展的回顧與展望[J].財政監(jiān)督，2009，(03).

[3]徐國喬.我國財政監(jiān)督法律制度建設回顧與展望[J].財政監(jiān)督，2009，(13).

[4]張明.十八大以來財政監(jiān)督回顧與展望[J].財政監(jiān)督，2017，(01).