規(guī)范普惠金融專項資金縣級財政管理的探討

●閆聚陳 李小嬌

黨的十八屆三中全會提出了發(fā)展普惠金融的政策方針。普惠金融的本質(zhì)是社會各階層和群體等市場主體，在機會平等和商業(yè)可持續(xù)原則下，以合理價格共享金融服務(wù)。財政支持普惠金融發(fā)展的政策切入點，就是通過財政資金引導(dǎo)金融機構(gòu)為“三農(nóng)”、低收入人群和小微企業(yè)等金融市場弱勢群體，提供特定的金融服務(wù)，從而解決商業(yè)金融機構(gòu)“嫌貧愛富”的“馬太效應(yīng)”問題，達到調(diào)節(jié)市場失靈，改善金融資源配置的目的。

目前，縣級財政普惠金融發(fā)展專項資金的管理重點包括：創(chuàng)業(yè)擔保貼息及獎補資金、縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金和農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼資金。

一、縣級財政普惠金融發(fā)展專項資金的管理實踐

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，現(xiàn)代金融服務(wù)更是縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要助推器，也是縣域經(jīng)濟發(fā)展普遍存在的短板。支持普惠金融在縣域發(fā)展，是一種理念和制度的創(chuàng)新，對于改善特殊弱勢群體的金融服務(wù)，助推經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級，增進社會公平和社會和諧都具有積極意義，也是縣級財政部門義不容辭的責(zé)任。

（一）普惠金融發(fā)展專項資金縣級財政管理的申請環(huán)節(jié)

1、縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金的申請?！镀栈萁鹑诎l(fā)展專項資金（涉農(nóng)貸款增量獎勵和定向費用補貼）管理實施細則》（冀財金〔2016〕66 號）規(guī)定，符合獎勵條件的縣級金融機構(gòu)根據(jù)政策規(guī)定計算涉農(nóng)貸款增量獎勵資金，并在規(guī)定日期之前將相關(guān)的申請材料送到當?shù)乜h級財政部門?？h級財政部門收到當?shù)亟鹑跈C構(gòu)獎勵資金申請后，要對申請材料進行初步審核，并按要求出具審核意見；要將計算出的本級財政應(yīng)分擔獎勵資金列入年度預(yù)算，并出具“足額落實本級財政承擔縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金承諾函”；要以正式文件將“縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金申請”及相關(guān)材料的紙質(zhì)版、電子版報送上級財政部門。

2、農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼資金的申請。《普惠金融發(fā)展專項資金（涉農(nóng)貸款增量獎勵和定向費用補貼）管理實施細則》規(guī)定，縣級財政部門收到縣域新型農(nóng)村金融機構(gòu)的補貼資金申請書和相關(guān)材料后，要進行初審并出具審核意見；計算本級財政分擔補貼資金并列入年度預(yù)算，連同縣級財政部門申請補貼資金的正式文件、《農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼申請詳情表》、足額落實本級財政應(yīng)承擔獎補資金的承諾文件、上年度專項資金使用情況報告、中央和省對地方專項轉(zhuǎn)移支付區(qū)域績效目標申報表等資料的紙質(zhì)版、電子版一并報送設(shè)區(qū)市財政部門。

3、創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息資金的申請。《河北省創(chuàng)業(yè)擔保貸款實施辦法》（銀石發(fā)〔2017〕69號）對貼息資金的審核和撥付規(guī)定了明確詳細的程序：（1）每季度結(jié)息后，經(jīng)辦金融機構(gòu)將貼息資金申請報告、明細表、貸款計收利息清單等報送擔保機構(gòu)或縣人力資源社會保障部門；（2）擔保機構(gòu)或縣人力資源社會保障部門負責(zé)經(jīng)辦金融機構(gòu)貼息資金申請的審核匯總工作；（3）縣財政部門根據(jù)人力資源社會保障部門或擔保機構(gòu)的審核意見，將各級財政應(yīng)分擔的貼息資金按比例撥付給經(jīng)辦金融機構(gòu)。國庫集中支付制度改革后，一般將貼息資金授權(quán)支付給人力資源社會保障部門的創(chuàng)業(yè)擔保中心；（4）年度終了后，經(jīng)辦金融機構(gòu)會同擔保機構(gòu)將上一年度貼息資金申領(lǐng)、使用情況匯總，連同明細表報送當?shù)厝肆Y源社會保障部門，經(jīng)人力資源社會保障部門審核匯總后，報送縣級財政部門；（5）縣級財政部門會同人力資源社會保障部門對年度貼息資金需求進行預(yù)測，并按上級財政部門要求將創(chuàng)業(yè)擔保貸款財政貼息資金、獎補資金申請材料的紙質(zhì)版、電子版上報市級財政部門。

（二）普惠金融發(fā)展專項資金縣級財政管理的撥付環(huán)節(jié)

1、縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金和農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼資金的撥付。由于這兩項普惠金融專項資金都是逐級審核后下達的資金，所以，縣級財政局收到上級財政部門下達的各層級分擔的獎補資金后，按照國庫集中支付制度改革要求，及時以縣財政直接列支的方式直接撥付給縣域金融機構(gòu)，并將本級財政負擔的獎補資金一并撥付。

2、創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息資金的撥付。由于中央財政創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息方面的普惠金融專項資金都是提前下達，縣級財政部門收到縣人力資源社會保障部門審核的金融機構(gòu)上季度貼息申請后，即可根據(jù)國庫集中支付制度改革要求，將各級財政應(yīng)分擔的貼息資金授權(quán)撥付給縣就業(yè)局開立的擔保中心賬戶。若某上級財政資金不足，就先使用余額較多層級資金或縣級資金墊付，待各級資金全部到位后進行調(diào)整。做到每次收到人力資源和社會保障部門季度貼息審核報告和貼息申請后，都能及時審核、及時撥付資金。

（三）普惠金融發(fā)展專項資金縣級財政管理的監(jiān)控和績效評價環(huán)節(jié)

由于創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息資金、縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵資金、農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼資金都屬于審核后撥付資金，目前在縣級財政層面尚未開展績效評價工作，資金監(jiān)控和監(jiān)督檢查也尚未開展。

二、縣級財政普惠金融專項資金管理存在的問題

第一，股室人員力量配備不足，專項資金管理監(jiān)督乏力。普惠金融發(fā)展專項資金管理對于縣級財政來說，基本屬于全新的工作。過去由于基層財政金融業(yè)務(wù)較少、專項資金管理任務(wù)較輕，受機構(gòu)編制數(shù)額所限，各縣財政局基本都沒有專門的金融科股設(shè)置。財政金融資金管理業(yè)務(wù)均掛靠在環(huán)資股、企業(yè)股或農(nóng)業(yè)股。

縣級財政由于沒有專門的金融股室設(shè)置，所掛靠股室本身就業(yè)務(wù)多、工作量大，對財政金融專項資金管理是心有余而力不足。譬如河北省邢臺縣財政金融業(yè)務(wù)所掛靠的財政局農(nóng)業(yè)股，全股共有三名工作人員。除承擔全縣農(nóng)工委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、移民、農(nóng)開辦等單位的部門預(yù)算編審、資金撥付工作外，還要重點監(jiān)管包括財政扶貧資金、農(nóng)業(yè)補貼資金、地下水超采治理資金等重點農(nóng)業(yè)專項資金的績效管理工作。而縣級財政金融業(yè)務(wù)除傳統(tǒng)的金融企業(yè)財務(wù)報表、決算外，又陸續(xù)增加了政策性農(nóng)業(yè)保險、金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理、普惠金融發(fā)展資金管理等業(yè)務(wù)，人員配備與工作職責(zé)履行相比捉襟見肘。

第二，財政工作人員金融業(yè)務(wù)知識欠缺，業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)處理能力有待提高。做好財政金融專項資金管理需要對銀行、保險等金融業(yè)務(wù)有較熟練地掌握。目前，基層財政工作人員，包括負責(zé)財政金融專項資金管理的人員，都對金融業(yè)務(wù)知識還知之甚少。對一些金融專用術(shù)語理解不準，對銀行貸款利息計算、結(jié)息規(guī)則掌握不透，對央行基準利率調(diào)整信息接收不暢，造成基層財政金融資金管理工作事倍功半、忙而出錯、不斷返工，工作十分被動。創(chuàng)業(yè)擔保貸款確定、審核所依據(jù)的基準利率，要按照貸款發(fā)放日央行公布的基準利率為準。央行基準利率調(diào)整頻繁，作為非金融行業(yè)工作人員，信息來源渠道不暢，關(guān)注度不夠，按照時間核對當時的基準利率工作量較大。

尤其是由于 《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》（財金〔2016〕85號）與《河北省創(chuàng)業(yè)擔保貸款實施辦法》出臺時間差造成各地政策執(zhí)行不一致問題出現(xiàn)后，雖然河北省財政廳及時下發(fā)了 《關(guān)于妥善解決創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息工作有關(guān)問題的通知》，但由于通知規(guī)定期間各地發(fā)放的創(chuàng)業(yè)擔保貸款超過“財金〔2016〕85號”規(guī)定部分，在不同時間段的貼息資金由省、市、縣各級承擔不同的分擔比例，造成各縣理解和計算混亂，貼息資金決算和申請多次返工。

第三，普惠金融專項資金管理制度要求的部分監(jiān)管職責(zé)履行不到位。首先，縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款基礎(chǔ)信息庫缺失?！镀栈萁鹑诎l(fā)展專項資金（涉農(nóng)貸款增量獎勵和定向費用補貼）管理實施細則》規(guī)定，涉農(nóng)貸款的認定由人民銀行各分支機構(gòu)負責(zé)質(zhì)量監(jiān)控、縣級和設(shè)區(qū)市財政部門初審，實際執(zhí)行中還要求縣財政局出具審核意見。為全面掌握縣域金融機構(gòu)和新型農(nóng)村金融機構(gòu)各年貸款和涉農(nóng)貸款余額變動情況，準確核定涉農(nóng)貸款增量，實施細則還規(guī)定，不符合獎勵條件的縣域金融機構(gòu)和新型農(nóng)村金融機構(gòu)，也要按要求向縣級財政部門報送相關(guān)數(shù)據(jù)。要求縣級財政部門建立縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款基礎(chǔ)信息庫，對涉農(nóng)貸款月度平均余額、不良貸款率等進行動態(tài)管理。但事實上那些自認為當年不符合條件的縣域金融機構(gòu)，都不向縣級財政部門報送資料數(shù)據(jù)，縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款基礎(chǔ)信息庫有名無實。其次，創(chuàng)業(yè)擔?；稹①N息資金、獎補資金的縣級管理細則和機制缺失?！逗颖笔?chuàng)業(yè)擔保貸款實施辦法》對基層財政部門的職責(zé)規(guī)定包括：一是創(chuàng)業(yè)擔?；鸸芾?。要求財政部門制定出臺本縣的創(chuàng)業(yè)擔?；鸷虽N管理辦法。明確擔保基金來源和補償機制，對確實無法收回的擔?；鸫鷥敁p失按規(guī)定予以核銷。二是做好財政貼息和獎補資金的管理?？h級財政部門要確保資金及時撥付到位。由于創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息政策是根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕23號）精神，由小額擔保貸款貼息政策調(diào)整過來的，其間財政內(nèi)部管理股室也同步變更，所以，上級要求的相關(guān)管理制度、辦法都沒有落實到位，導(dǎo)致普惠金融專項資金縣級財政監(jiān)控缺失隱患。

第四，涉農(nóng)貸款增量獎勵政策的涉農(nóng)貸款地域認定與縣級財政獎勵資金分擔的支出責(zé)任和利益相矛盾。其一，對縣域金融機構(gòu)的獎勵和補貼資金都要求縣級財政按比例分擔。《普惠金融發(fā)展專項資金管理辦法》對涉農(nóng)貸款增量獎勵政策和農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策的獎勵、補貼資金計算依據(jù)分別作出了規(guī)定。涉農(nóng)貸款增量獎勵政策的獎勵資金計算依據(jù)，是縣域金融機構(gòu)當年涉農(nóng)貸款平均余額同比增長超過13%的部分。農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策補貼資金的計算依據(jù)，是新型農(nóng)村金融機構(gòu)的當年貸款平均余額。財政部門對兩者的獎勵和補貼比例均為不超過計算依據(jù)的2%。對獎勵和補貼資金的分擔比例，河北省規(guī)定中央和地方財政按5∶5的比例分擔，省對財政直管縣分擔60%，對非財政直管縣分擔40%。設(shè)區(qū)市與非財政直管縣的分擔比例由設(shè)區(qū)市確定。實際執(zhí)行中非財政直管縣一般也都比照財政直管縣的分擔比例承擔獎補資金支出責(zé)任。其二，對縣域金融機構(gòu)的獎勵和補貼依據(jù)統(tǒng)計除外條件不一致。農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策對貸款平均余額的計算作出了除外規(guī)定：一是對注冊地位于縣級以下區(qū)域的新型農(nóng)村金融機構(gòu)，其在經(jīng)監(jiān)管部門批準的縣級經(jīng)營區(qū)域以外發(fā)放的貸款，不計入享受補貼的貸款基數(shù)；二是注冊地位于縣級以上區(qū)域的新型農(nóng)村金融機構(gòu)，其網(wǎng)點在所處縣級區(qū)域以外發(fā)放的貸款，不計入享受補貼的貸款基數(shù)。但涉農(nóng)貸款增量獎勵政策并沒有貸款的地域限制。其三，對縣域金融機構(gòu)域外貸款獎勵資金由申報地縣級財政分擔不合理。普惠金融發(fā)展的貸款獎勵、補貼的政策效應(yīng)是鼓勵金融機構(gòu)增加對所在縣域內(nèi)的涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款，縣級財政分擔補貼資金責(zé)無旁貸。但涉農(nóng)貸款增量獎勵政策對金融企業(yè)域外貸款不加限制地獎勵，并要求縣級財政分擔獎勵資金的政策明顯不合理。

譬如，筆者在審核某縣域金融機構(gòu)報送的涉農(nóng)貸款統(tǒng)計數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，其2016年涉農(nóng)貸款平均余額為24092.64萬元，但貸款人地址屬于該縣域內(nèi)的涉農(nóng)貸款平均余額只有4716.7萬元。2017年涉農(nóng)貸款平均余額達到38957.57萬元，增長了61.7%，但貸款人地址屬于該縣域內(nèi)的涉農(nóng)貸款平均余額只有7323.37萬元，增長55.26%。若嚴格按照獎勵政策申報，縣級財政要分擔增量獎勵資金46.9335萬元，而縣級財政分擔的38.9603萬元實際是鼓勵該金融機構(gòu)對縣域外貸款。這絕不是縣級地方政府和財政部門所希望的結(jié)果，也顯失公平。

第五，農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼政策“當年任一時點單戶貸款余額超過500萬元的貸款”不予補貼，不計入享受補貼的貸款基數(shù)的表述不夠精確。筆者在審核某縣村鎮(zhèn)銀行定向費用補貼申請時發(fā)現(xiàn)，該金融機構(gòu)不僅通過略去縣名只寫貸款人鄉(xiāng)鎮(zhèn)的手段故意混淆地域限制，且很多單戶貸款余額均為500萬元整。補貼政策 “當年任一時點單戶貸款余額超過500萬元的貸款”不予補貼規(guī)定是否符合不好認定。

第六，普惠金融專項資金管理所依據(jù)的銀行數(shù)據(jù)量龐大，基層財政信息化水平低，專用管理軟件缺失，數(shù)據(jù)審核與資金分擔計算力不從心。

三、規(guī)范縣級財政普惠金融專項資金管理的建議

隨著財政支持普惠金融政策的不斷完善，新的財政政策工具和專項資金不斷設(shè)立，縣級財政普惠金融專項資金管理也需要不斷進行規(guī)范和完善。

第一，上級財政部門要加強對基層財政部門工作人員的金融知識和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)?；鶎迂斦块T對財政業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)歷來比較重視，因其不僅實用性強，而且受眾面廣。但由于金融業(yè)務(wù)知識與基層財政部門大部分工作人員聯(lián)系不緊密，基層財政培訓(xùn)力度明顯不足。而負責(zé)財政金融業(yè)務(wù)的工作人員金融業(yè)務(wù)知識缺失，不僅工作事倍功半，而且使縣級財政對普惠金融專項資金申報、撥付的審核和監(jiān)督檢查形同虛設(shè)，也給相關(guān)工作人員留下瀆職隱患。建議上級金融處室有針對性地加大對縣級財政金融工作人員金融業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)力度。

第二，充分發(fā)揮第三方等社會化服務(wù)和監(jiān)督力量，嚴格落實普惠金融專項資金縣級財政監(jiān)管職責(zé)。目前，縣級財政部門增設(shè)金融業(yè)務(wù)管理股室和增加人員編制，都非易事。履行好普惠金融專項資金縣級財政監(jiān)管職責(zé)，最為可行的措施之一就是政府購買服務(wù)。一是應(yīng)將一些專業(yè)性強的銀行數(shù)據(jù)審核業(yè)務(wù)，以政府購買服務(wù)的方式委托給專業(yè)的第三方進行。邢臺縣2018年初就將縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵、農(nóng)村金融機構(gòu)定向費用補貼縣級財政初審業(yè)務(wù)委托給了會計師事務(wù)所，收到了很好的效果。經(jīng)專業(yè)機構(gòu)初審，其中一家金融機構(gòu)被核減獎勵申請金額194.8萬元，一家金融機構(gòu)因當年涉農(nóng)貸款和小微企業(yè)貸款平均余額占比指標不達標被取消了申請資格。二是應(yīng)將一些必要的實地檢查業(yè)務(wù)委托給第三方，既可以有效避免外行檢查內(nèi)行的窘境，也能有效提高財政專項資金檢查的質(zhì)量和效率。三是應(yīng)通過定期聘用專業(yè)機構(gòu)、人員精確追蹤財政貼息資金走向，既可有效解決創(chuàng)業(yè)擔保貸款項目資料不實、挪用擔?；鸬葐栴}，防范騙取挪用創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息案件的發(fā)生，也利于基層財政部門避免事后落下瀆職被追責(zé)的隱患。

第三，建議中央和省市財政部門安排一定比例的資金作為縣級財政部門專項工作經(jīng)費補助，助力縣級財政金融專項資金監(jiān)管。創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策已經(jīng)建立了財政獎勵機制，對創(chuàng)業(yè)擔保貸款工作中表現(xiàn)優(yōu)異的經(jīng)辦銀行和擔?；疬\營管理機構(gòu)予以獎勵，獎勵資金可作為工作經(jīng)費補助。此舉極大地調(diào)動了縣級人社部門、擔保機構(gòu)的工作積極性，但也相應(yīng)增加了縣級財政部門監(jiān)管的工作量和聘用第三方專業(yè)機構(gòu)跟蹤審計費用的支出。鑒于縣級財政普遍財力不足的現(xiàn)實和普惠金融專項資金各級財政分擔的機制，建議中央和省市財政部門對縣級財政的專項工作經(jīng)費給予補助。

第四，縣級財政部門要做好請示、協(xié)調(diào)、溝通工作，合理平衡普惠金融政策與地方支出責(zé)任及金融機構(gòu)利益的矛盾，創(chuàng)造性地做好普惠金融發(fā)展專項資金管理工作?！镀栈萁鹑诎l(fā)展專項資金管理辦法》中也賦予了各級財政部門對普惠金融專項資金申請、審核、撥付的組織、協(xié)調(diào)和管理職責(zé)。要求財政部門會同有關(guān)部門，對普惠金融專項資金申請的真實性、合規(guī)性嚴格審核，對資金撥付、使用情況加強檢查，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題及時反映和處理，保證普惠金融專項資金政策落到實處。譬如，筆者在審核某縣村鎮(zhèn)銀行定向費用補貼申請時發(fā)現(xiàn)，其很多單戶貸款余額均為500萬元整，不知道能否認定，就及時向上級財政部門請示，避免了因政策掌握不準造成企業(yè)誤會。在某縣域金融機構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵項目審核中，筆者針對該金融機構(gòu)縣域外貸款數(shù)額大的問題，多次與金融機構(gòu)溝通，通過詳實的審計數(shù)據(jù)與企業(yè)算利益賬，曉之以理，最終剔除了其域外放款的貸款獎勵增量，也贏得了金融機構(gòu)的理解。在不違背統(tǒng)一政策的前提下，較好地平衡了地方政府合理關(guān)切與地方金融機構(gòu)的利益。

第五，省級財政部門應(yīng)針對縣級財政部門管理實際，開發(fā)建立適用的財政系統(tǒng)普惠金融專項資金管理平臺，并做好與相關(guān)職能部門的數(shù)據(jù)標準銜接。信息系統(tǒng)是當今做好財政資金管理的基礎(chǔ)和保障，尤其是對于常年性工作的創(chuàng)業(yè)擔保貸款貼息和獎勵資金管理。建議省級財政盡快建立信息化管理平臺，將諸如基準利率、上浮利率等信息，以及計息結(jié)息、分階段按不同比例分擔貼息等專業(yè)、復(fù)雜的計算模型設(shè)置好，方便縣級財政及時審核撥付補貼資金，減少工作差錯，從技術(shù)層面杜絕項目管理部門和經(jīng)辦金融機構(gòu)隨意擴大扶持范圍、自行提高貸款利率標準和財政貼息比例，以及突破貸款期限和貸款額度上限要求等違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，提高普惠金融發(fā)展財政專項資金的使用績效?！?/p>